新公共管理的理論淵源
綜觀近年來國內(nèi)外研究成果及新公共管理的實踐，我們不難發(fā)現(xiàn)，對新公共管理的產(chǎn)生和發(fā)展起支撐作用的理論流派主要有公共選擇理論、委托代理理論以及治理理論。
1、公共選擇理論
二戰(zhàn)以后，凱恩斯國家干預(yù)理論日益盛行，政府大規(guī)模介入經(jīng)濟領(lǐng)域保證了資本主義經(jīng)濟近30年的持續(xù)“繁榮”。然而，20世紀60年代末，西方國家開始出現(xiàn)以低經(jīng)濟增長、通貨膨脹、財政赤字、高失業(yè)率為特征的“滯脹”現(xiàn)象。人們逐步發(fā)現(xiàn)，如同市場會失靈一樣，政府同樣會失靈；市場解決不好的問題，9政府也不一定能解決得好。公共選擇理論正是在這樣的背景下形成和發(fā)展起來的。在公共選擇理論作為—個獨立的學(xué)科出現(xiàn)之前，經(jīng)濟學(xué)家?guī)缀鯖]有認真地思考過這樣的重大問題：政府真的能夠以有效率的方式做到人們期望它做的事情嗎？政府真的會創(chuàng)造出一個公正的社會嗎?經(jīng)濟學(xué)家之所以很少思考這樣的問題，是因為他們已經(jīng)自覺或不自覺地采用兩套標準來判斷市場活動與政府活動。人們傾向于認為市場活動的主體是經(jīng)濟人，只受狹隘的個人利益驅(qū)策；而政府活動的主體是政治官員和公務(wù)員，他們是控制集體利益的代表，只遵循公共利益行事，別無他求。公共選擇理論對
曾經(jīng)流行的這種觀念提出了挑戰(zhàn)：同樣的人怎么可能僅僅因為從經(jīng)濟市場轉(zhuǎn)入政治市場之后就由一心求利的利己者轉(zhuǎn)變成為“大公無私”的利他者呢?這是絕對不可能的。基于這種認識，公共選擇理論沿用“經(jīng)濟人”假設(shè)，以嚴格的“自利”措辭來塑造所有公共選擇者，以此為基點，把政治舞臺模擬為一個經(jīng)濟學(xué)意義上的市場，分析個人在政治市場上對不同的決策規(guī)則和集體制度的反應(yīng)，以期闡明并構(gòu)造一種真正能把個人的自利行為導(dǎo)向公共利益的政治秩序。公共選擇理論對新公共管理的影響在于它提出了一種“政府失敗理論”，它與20世紀30年代福利經(jīng)濟學(xué)所發(fā)展起來的“市場失敗理論”構(gòu)成了鮮明對照。正像人們根據(jù)理想化的標準來檢驗市場在資源配置上的效率時，發(fā)現(xiàn)以私有產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的市場體制在某些方面顯示出缺陷一樣，當人們同樣根據(jù)理想化的標準來檢驗政府工作的效率和公平時，發(fā)現(xiàn)以追求公共利益為目標的政府體制在某些方面也同樣存在著缺陷。政治家、公務(wù)員與其他人沒有兩樣，而“政治”本質(zhì)上與市場一樣，也是一系列制度安排下的游戲，許多目標迥異的游戲者在其中互動，以至于產(chǎn)生出一系列依照任何標準來衡量可能是既無內(nèi)在的一致性也缺乏效率的結(jié)果。①既然存在政府失敗，那么市場的缺陷就不是將問題轉(zhuǎn)交給政府處理的充分條件，相反，市場的競爭機制倒為克服政府失敗提供了可能。在公共選擇理論的指導(dǎo)與影響下，新公共管理強調(diào)運用市場這只“看不見的手”來克服公共部門的弊端，對政府機
構(gòu)進行市場導(dǎo)向的改革，以市場競爭的力量來實現(xiàn)有效的公共管理。根據(jù)公共選擇理論，公共部門的市場化改革應(yīng)該包括兩個相互聯(lián)系的方面，首先，把所有可能由私人部門完成的活動和決策都盡量交給私人部門去完成，為此，要進行公共部門的私有化改革，限制政府活動范圍、縮小政府規(guī)模、提高公共部門①俞可平.治理與善治[M].社會科學(xué)文獻出版社，2000：2—310效率；其次，在公共部門內(nèi)部引入市場競爭機制，重建競爭結(jié)構(gòu)和激勵結(jié)構(gòu)，打破政府對公共產(chǎn)品和服務(wù)的壟斷。
2、委托代理理論
簡單的說，委托代理理論是指在所有權(quán)、控制權(quán)兩權(quán)分離和利益分割的狀況下，代理人能否按照契約規(guī)定的權(quán)限和委托人的意愿，來代替委托人采取行動。委托代理理論的基本思想包括以下方面：（1）委托人和代理人之間存在著明顯的信息不對稱，即委托人對代理人的行動細節(jié)并不了解或保持著“理性的無知”；（2）由于（1）的存在，在報酬由委托人支付的情況下，代理人從自身的利益出發(fā)，可能采取某些機會主義的行為，使自身效用最大化并降低自身承擔的風險。同時由于信息不對稱，雙方都可能存在著不道德的欺詐行為，甚至違法行為，而監(jiān)控不道德行為的成本又非常高；（3）委托人預(yù)期效用的實現(xiàn)，依
賴于代理人的行動，同時也取決于委托人在契約中的制度供給、彼此的承諾、相互信任、激勵與補償機制與監(jiān)督制度的安排等；（4）由于上述條件的存在，對代理人的行為予以激勵與監(jiān)控，建立契約執(zhí)行的規(guī)則和良好的合作關(guān)系，就成為委托代理理論關(guān)注的焦點問題。從委托代理理論的基本觀點中，不難發(fā)現(xiàn)，代理人的利益與委托人的利益未必一致，他可能去追求個人利益而把委托人的利益放在次要位置甚至以犧牲委托人的利益為代價。在公共選擇領(lǐng)域，選民和政治家、政治家和官僚構(gòu)成委托代理關(guān)系。官僚作為代理人負責公共服務(wù)的供給，必須忠實執(zhí)行委托人的意愿。但是在實際的運作中，由于公共產(chǎn)品的非市場性質(zhì)、利潤激勵的缺乏和官僚機構(gòu)的實際壟斷地位，政府機構(gòu)存在嚴重的委托代理問題。官僚追求自身利益，在一定程度上與委托人的利益相沖突。同時，官僚與政治家擁有的公共物品和公共服務(wù)供給信息的種類和數(shù)量不同，官僚在這種信息不對稱中處于優(yōu)勢地位。政治家要減少官僚的投機行為，必須獲取足夠的信息，這將大大增加代理成本。官僚利用其擁有的不對稱信息，追求自身效用最大化，在實質(zhì)上逃避了委托人的監(jiān)督和控制。委托代理理論認為，解決委托代理問題的關(guān)鍵在于如何設(shè)計適當?shù)募顧C制，誘導(dǎo)代理人去追求委托人的目標，使其行為符合委托人的利益，達到“激勵兼容”。委托代理理論對新公共管理的影響，主要在于它通過對公共行政領(lǐng)域的委托代理問題的分析，為減少公共部
門的委托代理問題指出了方向：首先，縮減政府規(guī)模，將公共服務(wù)簽約外包。委托代理理論認為，私營部門的委托代理問題比公11共部門的較輕，因此可以通過供給與生產(chǎn)相分離、簽約外包等方式將公共部門委托代理問題轉(zhuǎn)移到私營部門中去，從而減少公共部門的委托代理問題；其次，強化公共部門之間的競爭。委托代理理論認為，競爭能減少委托人所面臨的代理成本，而提高代理人從事投機行為的成本；再次，制定激勵契約。委托代理理論認為，固定報酬制度不能對個體產(chǎn)生有效的激勵效果，反而會強化官僚的偷懶動機。采取績效工資制可以有效激勵個人，實現(xiàn)個體利益與共同利益的相容。
3、治理理論
在關(guān)于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權(quán)威性。該委員會于1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告，并在該報告中對治理做出了如下界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或認為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程
的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，又包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。研究治理理論的一位權(quán)威人物格里·斯托克對流行的各種治理概念作了一番梳理后指出，到目前為止，各國學(xué)者對作為一種理論的治理已經(jīng)提出了五種主要的觀點，這五種觀點分別是：（1）治理意味著一系列來自政府，但又不限于政府的社會公共機構(gòu)和行為者。它對傳統(tǒng)的國家和政府權(quán)威提出挑戰(zhàn)，它認為政府并不是唯一的權(quán)力中心。各種公共的和私人的機構(gòu)只要是其行使的權(quán)力得到了公眾的認可，就都可能成為在各個不同層面上的權(quán)力中心。（2）治理意味著在為社會和經(jīng)濟問題尋求解決方案的過程中，存在著界線和責任方面的模糊性。它表明在現(xiàn)代社會，國家正在把原先由它獨自承擔的責任轉(zhuǎn)移給公民社會，即各種私人部門和公民自愿性團體，后者正在承擔越來越多的原先由國家承擔的責任。（3）治理明確肯定了在涉及集體行動的各個社會公共機構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴。進一步說，致力于集體行動的組織必須依靠其它組織。（4）治理意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡(luò)。這一自主的網(wǎng)絡(luò)在某個特定的領(lǐng)域中擁有發(fā)號施令的權(quán)威，它與政府在特定的領(lǐng)域中進行合作，分擔政府的行政管理責任。（5）治理意味著，辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號施令或運用權(quán)威。在公共事務(wù)的管理中，還存在著其它的管理方法和技術(shù)，政府有責任12使用這些新的方法和技術(shù)來更好
地對公共事務(wù)進行控制和引導(dǎo)。①治理理論對新公共管理的影響就在于它對政府進行了重新認識：首先，傳統(tǒng)觀念認為公共事務(wù)的管理權(quán)只屬于政府，行政部門實行官僚制，整個行政權(quán)最終集中到單一的最高權(quán)力中心。治理理論則認為，這種對政府的理解是極其片面的，任何國家的公共事務(wù)管理中心從來就不止一個。私營和志愿性機構(gòu)愈來愈多地參與公共服務(wù)的供給。在某些領(lǐng)域，非政府組織和利益集團甚至個人比政府擁有更大的優(yōu)勢；其次，在傳統(tǒng)社會，政府統(tǒng)治的權(quán)力運行方向總是自上而下的，它運用政府的政治權(quán)威，通過發(fā)號施令、制定政策和實施政策，對社會公共事務(wù)實行單一向度的管理；現(xiàn)代社會認為，治理則是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系等方式對公共事務(wù)進行管理。治理的實質(zhì)是建立在相互認同之上的合作，其權(quán)力構(gòu)成及運行機制是多元的、相互的而不是單一的和自上而下的。在治理理論的影響下，新公共管理主張擴展公共管理的主體，打破政府對公共服務(wù)供給的壟斷，由非政府組織和私營部門參與公共服務(wù)提供。①[美]格里?斯托克.作為理論的治理：五個論點[J].國外社會科學(xué)，2000，（4）.
