三十年中國電影體制改革歷程回顧(上)

2024年1月8日發(作者：血液科出科小結)

三十年中國電影體制改革歷程回顧（上）

——調整與改革時期的中國電影業（1978-1999年）

唐榕

【專題名稱】影視藝術

【專 題 號】J8

【復印期號】2009年02期

【原文出處】《中國電影報》2008年109期第(16)(17)頁

【英文標題】A Review of the Cour of 30-Year’s Chine Film System Reform: The Industry of Chine Film in the

Period of Adjustment and Reform (1978-1999) (Ⅰ)

【作者簡介】唐榕 中國電影藝術研究中心副研究員、《當代電影》雜志副主編。

《鴉片戰爭》項目公司獲得單獨發行權

自1978年12月中共中央十一屆三中全會后，促進影視藝術生產力的解放，恢復“文革”時期被破壞的電影事業的種種舉措，都與隨之展開的電影體制改革緊密連接在了一起。

從上世紀80年代初就開始的電影體制改革，曾經歷了三次改革的浪潮，但由于都是在原有計劃經濟體制下進行的某些修補式的改良，真正觸動原有電影發行體制的全面改革，是在1992年底中共十四大確立了社會主義市場經濟體制方針后的1993年才開始的。

轉折期的中國電影業（1978-1979年）

從1977年起到1979年，大量“17年”的解禁影片（占80%以上）分幾批再現銀幕，由于當時人們的懷舊心理，使得許多影院場場爆滿。創下了全民平均觀看電影達28次，全國觀眾達293億人次的空前紀錄。這期間，農村電影隊也異常活躍。各區縣電影管理站相繼改為電影發行放映公司。農村電影放映隊至1980年已發展到2200余個（包括近千支8.75毫米電影放映隊），形成村村掛銀幕的現象。

1979年8月1日，國務院批轉文化部、財政部《關于改革電影發行放映管理體制的請示報告》［國發(1979)198號文件］，該文件的貫徹實施使得被破壞了的電影發行放映網得以恢復和發展。文件不僅確定了中影公司在電影發行放映業務方面龍頭老大的地位，還在財務上規定，發行收入的70%上繳中影公司，30%留給各省級發行公司。實行利潤留成辦法，各省級發行公司發行收入利潤的20%上繳各級財政，80%用于發展電影發行放映事業，不得用于其他方面，（此政策簡稱為：“二、八”政策）。并確定這一時期的方針：城鄉兼顧，重點抓農村。在農村，一手抓普及，一手抓提高，把工作重點放在解決八億農民看電影的問題上。

這期間，依據文化部1977年10月8日發出《關于停映有“四人幫”反黨集團成員形象的新聞紀錄片和他們指使拍攝的部分科教片、藝術片向國務院的請示報告》，清理了一些為“四人幫”服務的影片。其二，復審、恢復了一批“文革”時期的禁映影片。其三，文化部電影局制定和頒發了一系列有關文件，用以整頓故事片創作生產的行政管理，如《關于故事片創作生產及故事片攝制的幾項主要定額》、《關于加強故事片成本管理的若干規定》、《關于劃分電影制片廠直接生產人員與非直接生產人員范圍的規定》、《關于故事片各類稿酬試行辦法》、《關于整頓和加強電影制片廠企業管理的通知》、《關于故事片攝制程序及階段劃分的規定》等。這些措施使故事片創作生產逐步走上正軌。

1979年，在對電影業實行的初步改革中，首先是制定和頒發了《電影劇本、影片審查試行辦法》等，使得這個時期的電影創作在藝術上取得了較大的成就。調整了攝制機構，如首先為加強對中外合拍影片的管理及配合外宣的需要，1978年組建了南海影業公司；1979年7月合拍公司成立；1979年12月1日北京電影學院實驗電影制片廠改建為青年電影制片廠等。其二，從1976年到1980年，除恢復充實了一些老廠的力量外，還經國務院批準，先后在12個省市自行投資組建了小而全的制片廠，形成了遍布全國各主要省區的故事片生產基地。其三，到1980年，確認經國務院認可的電影制片廠為16個，它們由文化部下屬的電影局直接領導。其他的電影制片廠（稱為省辦廠）歸各地方文化局領導。在制作上，1978年12月后，電影創作開始得以恢復和發展。1979年被稱為是故事片創作的轉折之年。電影創作人員擺脫概念化的創作模式，以現實主義的創作手法，攝制出了一些具有歷史感和現實感的影片，銀幕形象開始真實化，這一轉折是由幾部反映革命戰爭歷史題材的影片開始的。如北影廠攝制的故事片《大河奔流》，彩色故事片《歸心似箭》、《小花》、《櫻》等。

電影體制改革的三個階段（1980-1993年）

從80年代初期就開始進行的電影體制改革，經歷了三次改革的階段：

第一階段，是80年代初的初步改革。文化部于1980年以(1588)號文件的形式規定，中影公司根據發行需要所印制的拷貝量按一定單價與制片廠結算，并按拷貝基數上下浮動10%的結算辦法。這樣，制片廠的收入便多少能夠與自己的產品銷售收入有些聯系也就是與市場開始掛鉤了。

第二階段，是1984年前后的進一步改革。1984年10月，中共中央發布了關于全面開展城市經濟體制改革的決定，全社會進入了擴大企業自主權，轉變機制，增強活力的改革探索階段。1984年5月，文化部正式提出了中影公司的體制改革方案。1985年1月，電影局在廣州召開電影體制改革座談會，提出簡政放權、政企分開和擴大制片與發行業經營自主權的精神。1984年，電影業被規定為企業性質，獨立核算、自負盈虧、通過銀行貸款自籌資金，實現生產利潤，并交納大小十余個稅種。1985年起，電影的票價體制在經歷了35年一貫制（始終維持在50年代的0.20-0.35元人民幣左右）之后，終于在市場競爭的沖擊下出現了初步的松動。

第三個階段，是1987年前后直至90年代初期的改革。1986年1月，電影局從文化部劃歸廣播電影電視部領導。但電影局合并到廣電部之后，由于各地電影單位特別是省、市、縣級發行公司仍由地方文化部門領導和管理，以至形成“上合下不合”的現象。這種上下扭曲的關系，對電影全行業的管理造成很大的困難。加之，大文化市場的蓬勃發展使得電影市場在1986年之后進一步萎縮，全國1/3左右的發行企業虧損，北影、西影、峨影和上影先后負債累累，生產難以為繼。

1987年實行了新的發行辦法，按照廣電部1987年(975)號文件，放開制片廠和中影公司拷貝結算的上下限，并提供了代理發行、一次性賣斷和按比例分成等多種結算辦法。但到1989年，雖又回到了按拷貝結算，但把每個拷貝的單價從9000元提高到了10500元人民幣。這一時期，拷貝量成為制片廠與發行放映業之間一切利益矛盾爭論的焦點。1989年“廣電字(351)號文件”面對電影觀眾人次走向低谷，中影公司對下級公司實行承包電影發行收入基數的辦法，對不同經濟情況的地區規定不同的承包基數，通過行政手段達到保證一定的發行收入的目的。但所有這些舉措都沒有突破計劃體制管理的束縛。

90年代電影體制的全面改革時期（1993-1999年）

1993年，電影發行體制全面改革。1993年1月5日，廣電部發布了《關于當前深化電影行業機制改革的若干意見》（廣電部93年3號文件）及其《實施細則（征求意見稿）》。

具體而言，1993年的改革主要是：一、將國產故事片的由中影公司統一發行改為由各制片單位直接與地方發行單位見面，通過出售地區發行權、單片承包、票房收入分成及代理發行等方式進行結算（進口影片仍統一由中影公司向各省、市、自治區公司發行）；二、電影票價原則上放開，具體由各地掌握。

改革之初，擁有了獨立發行自己影片權力的制片廠，改變了以往一對一的格局，收益較過去有顯著提高。但由于仍然存在著各省級公司在自己的行政區域內獨家經營、壟斷發行以及發行行業中間環節過多的局面，因此，還沒有形成有序競爭的局面。但在探尋市場路徑方面已開始進行著有效的探索。

在過去計劃經濟體制下，國內電影業形成了制片、發行、放映三個相互割裂的體系，隨著電影體制改革的逐步深入，電影流通領域的逐步放開，三個體系開始逐步趨向融合。實現制片、發行、放映的“一體化”，已成為電影業改革的共同目標。在上海電影市場上，最早地開始了“院線制”經營，并出現了“制片、發行、放映”的多形式聯合，成立了電影股份公司。另外，在國內還出現了專營發行業的集團公司并醞釀著聯手制片；制片企業又聯合多家電影院構想著產銷聯營院線；超百萬利潤的電影院在全國突破200家，正考慮成立聯合院線開展集團發行業務；準獨立制片人和獨立制人正悄悄出現，以各種合法的方式與國營電影廠建立合作制片的關系??

經過發行影片直接向地市級公司的“江蘇突破”和“山東突破”后，制片廠、中影公司與省級公司在發行上的矛盾也更加突出。盡管如此，不少省級公司還是被急劇變化的電影市場所喚醒，開始服從于電影產業的發展規律，加入到市場競爭的行列中來。

1994年8月1日，廣電部電影局下發了《關于進一步深化電影行業機制改革的通知》（1994年348號），明確影片（著作權）發行權擁有單位可以直接向北京等21家省、市（11家老、少、邊、窮省、區除外）的各級發行、放映單位發行自己的影片。這一指導思想使得電影全行業所有企業的經營自主權得到認可，市場多主體的形成成為可能。這樣就朝著建立“統一開放、競爭有序”的市場目標邁進了一步。

《離開雷鋒的日子》的成功使北京紫禁城獲得出品權

由于當時我國電影行業的發行放映企業是配套出來的企業，每個企業都有自己規定的活動區域，地方保護，各自為政。因此，1993年以來的行業機制改革，就是試圖削弱這種“部門經濟”的運作方式，以達到減少環節、拓寬渠道的目的。這樣在當時一個地區成立兩家或兩家以上的發行公司對于打破獨家壟斷、形成平等公平競爭的市場格局就是有利的。

1995年1月1日348號文件正式生效后，市場由于潛在競爭主體的出現而一度活躍起來。地市電影公司和影院作為企業法人的主體意識開始覺醒，他們希望直接面對制片廠和中影公司以便影片更直接地與觀眾見面。這段時間，市場看似動蕩，其實是重組所必須經歷的過程。這期間，在打破行政壟斷，促進多主體市場的形成是電影發行放映行業適應市場的重要內容。從1993年的“江蘇突破”、“寧德突破”的發生到“東方院線”、“海峽中心”等的出現，都可看到舊有的平衡被逐漸打破，新的平衡正逐步形成。這一時期的每個公司、每個經營者都開始有了強烈的市場競爭意識。1995年電影市場的全面復蘇既得力于進口影片及

部分國產大片的強行啟動，而局部市場多主體的應運而生同樣功不可沒。在上海，東方公司與永樂公司并駕齊驅；在福建，“海峽中心”向福建省公司發起了挑戰；在江蘇，昔日全國最大的市場欲幾分天下；在四川、山西、黑龍江等省，市級公司同省級公司的競爭可謂風起云涌??雖然這其中沖突不可避免，但競爭雙方都盡最大可能地規范經營、開拓市場，并求得制片、發行、放映三方利益分配的更加合理。這正是改革所帶來的競爭機制產生的效果。

但是，由于片源不足，為爭奪進口影片，各地兩家公司在相互競價后又極易傷了元氣，一些省級公司面對市場也感到力不從心，使得放開的市場沒能良好地操作起來，無休止地爭吵扯皮又使得電影市場顯得各自為政、零亂無章，陷入了一種兩難的境地。

在這種較為尷尬的市場環境下，為了生存，一些公司在其內部機制上進行了改革，取得了一定的成效。如北京紫禁城影業公司所采取的制片發行放映一條龍模式，這一開創性改革的成功之處在于：掌握了一定的市場。這樣投入就可以依托這塊市場而避免盲目投資，也可以保證資金投入產出的良性循環。其特點是針對市場需求組織拍攝，以銷定產，改變目前制片、發行、放映的生產流程順序，以發行放映為整個電影生產體系的龍頭。但是，它也有一定的區域局限性。打破各自為政的諸侯經濟，建立起全國“統一開放、競爭有序”的市場格局，應是電影體制改革的目標。

《紅河谷》折射“九五五○”工程的效益

黨的十五大后，改革進一步深化，整個電影業加大了改革力度。在吸引外資進行城市影院改造方面，又特別批準了在三個城市搞試點，取得了初步的試點經驗。在股份制改造上，在產權制度改革方面，在建立競爭機制組建第二發行公司方面，在后電影產品開發方面以及農村16毫米銷售網絡的建立方面，都取得了成功的試點經驗。

1995年，廣電部《關于改革故事影片攝制管理工作的規定》（廣發影字[1995]001號）的出臺，改革了制片業幾十年來的計劃管理模式。文件規定：全國擁有故事片出品權的不再僅僅是原來的16家制片廠，一大批一直未得承認的省級電影制片廠終于贏得了自己的影片出品權；此外任何社會法人組織只要在一部影片中的投資額達到70%以上便可與制片廠署名“聯合攝制”。這一改革舉措，對于發展電影生產力，鼓勵社會投資者支持民族電影業，吸引行業外資金進入，都起到了積極的促進作用。

此后，一方面省辦廠的積極性很快調動起來，一度由于資金短缺問題在1993、1994年陷入困境的中國制片業，在1995年基本得到緩解，各制片廠均在這一年保持了良好的投產勢頭及日趨理想的市場回報。僅以北影廠為例，1995年就創紀錄地投拍了30余部影片，吸收了社會資金近兩個億。另外，從1995年起，電影頻道的啟動運營，影視合流政策的實施，使得所獲收益的一部分也返還電影制片業。

1996年長沙會議，制片業的“9550”工程（在“九五”期間，每年拍出10部，五年拍出50部精品影片）開始實施。長沙會議后，在政府主管部門的推動下，國家投拍資金開始更多地注入制片業。1997年，雖生產數量下降，但還是有少數幾部影片如《離開雷鋒的日子》、《紅河谷》、《有話好好說》、《甲方乙方》等獲得成功。在各級政府和領導對國產影片重視的前提下，有紅頭文件相配合，影片票房收入的80%-90%就來自于單位團體出錢組織買票。北京紫禁城影業公司因《離開雷鋒的日子》一炮走紅，廣電部電影局給予了賦予影片制作企業生產出品權的獎賞。《鴉片戰爭》以民間集資方式操作并以此成立四川《鴉片戰爭》影視制作公司并在電影界引起反響；在發行上，電影局則對這家沒有單獨出品權的公司首次給予了影片的單獨發行權，在政策方面享有同峨影廠發行此片時一樣的權利。

制片的放開也就是出品權的放開。當市場上片源缺乏的情況下，鼓勵“機關、企業、事業單位和其他社會團體以及個人以資助、投資的形式參與攝制電影片”是當時十分迫切的事情。

到1998年、1999年國家重點投資扶持的獻禮片，以大多數是現實題材影片，革命歷史題材和戰爭題材影片占一小部分且質量較好的整體形象，構成了中國電影創作的又一次高潮。總之，這兩年電影生產的規劃性遠大于市場自身的調節性，政府行為的支持大于了產業行為的操作，還沒有完成從計劃到市場的體制轉型。

1997年，廣電部《關于試行“故事電影單片攝制許可證”的通知》出臺。國有省級以上和具備相應條件的地市級電影單位、電視臺、電視劇制作單位，均可向電影局申請故事電影單片攝制許可證，這是中國制片體制上的一次重大變革。這為吸引更多的優秀人才參與電影制作提供了舞臺和機會。此后，大陸第一部“賀歲片”《甲方乙方》隨即問世。

1999年11月15日，中美關于中國加入世貿組織的雙邊談判最終達成協議，涉及電影及其相關產業的談判，在中方堅持控股權和進口審批權的前提下雙方達成了協議。有關影視產品方面的內容主要有以下三條：

(1)電影——加入WTO后，中國將在現在每年進口（10部左右）影片的基礎上提高到20部，在3年內達到50部；其中20部電影將采用分賬制。

(2)影院——中國將在3年內逐步放開允許外資建設、更新、擁有及經營電影院的所有權，中國允許外方擁有不超過49%的股權。

(3)錄音、錄像帶等視聽產品——中國允許有49%的外國股權，參與合作經營錄像和錄音帶等視聽產品銷售業。

“入世”對中國電影的沖擊并不是單向性的、個別的、局部的，而它對中國電影業的機遇和挑戰是整體性的、全行業的。

30年·備忘

▲1993年，廣電部發布了《關于當前電影行業機制改革的若干意見》（廣電部1993年3號文件）；1994年，廣電部發布了《關于進一步深化行業機制改革的通知》（廣電部1994年348號文件）；1995年，廣電部發布《關于改革故事影片攝制管理工作的規定》（廣發影字[1995]001號）。這三個權威性文件的發布啟動了中國電影業真正意以上的改革。以后的“引進分賬大片”（1994年）、“影視合流策略”（1995年）、“電影精品戰略”（1996年）、“農村電影放映工程”、“電影股份制、集團化改革”（2000年）、“院線制”等重大舉措的實施都是對以上三個文件的強化和補充。

▲1993年4月16日，北京電影制片廠與全國第一家電影股份制公司上海永樂影視股份有限公司在上海簽訂《獅王爭霸》發行合同。這是改革后第一部走向市場的影片。它采用發行收入按比例分成方式，實行兩輪分成結算。幾個月下來，北影僅在上海一市就獲得90多萬元收入。準確的市場預測，使制片、發行和放映三方共贏。

▲1993年5月19日，江蘇南京、蘇州、無錫和南通等4市越過了省級電影發行放映公司的環節，各自以經濟法人身份與北影共同簽署了關于《獅王爭霸》的協議：《影片發行放映許可使用總合同》。此后，全國16家制片廠與4市簽訂直接供片合同，把原來省公司的利潤轉移到制片廠和市公司。這樣，市場就為制片企業提供了又一條更寬廣的出路。此即所謂的“江蘇突破”。

▲1993年6月，16家制片廠與江蘇省4市共同組建了“蘇州電影服務中心”，我國第一個民間電影交易市場在江蘇形成。

▲1993年上海電影發行放映公司在全國同行業中率先實行股份制改造，建成上海永樂股份有限公司。到1995年底，由永樂公司供片的放映單位達500家，其中屬永樂院線的影院有70多家，并由直屬院線、參股控股院線和簽約院線三種形式組成。1995年，永樂公司根據市場變化對觀眾實行分流，相繼推出了永樂“天王”、“明星”、“月光”、“陽光”四條特色院線，使影片、影院與觀眾層次得到最佳組合，并獲得顯著的社會效益和經濟效益。