一文說透建設(shè)用地指標(biāo)(含占補(bǔ)平衡及增減掛鉤)

2024年2月10日發(fā)(作者：鬼神莫測(cè))

一文說透建設(shè)用地指標(biāo)（含占補(bǔ)平衡及增減掛鉤）

來源：和說投融

在實(shí)踐中，建設(shè)用地指標(biāo)經(jīng)常出現(xiàn)被混用的情況，如“土地指標(biāo)”、“用地指標(biāo)”、“占補(bǔ)平衡指標(biāo)”、“補(bǔ)充耕地指標(biāo)”等，本文對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)的政策沿襲進(jìn)行了梳理，并對(duì)涉及的占補(bǔ)平衡、增減掛鉤進(jìn)行了介紹，相信看過本文，大家再也不會(huì)傻傻分不清楚了。

第01章 概念釋義

在實(shí)踐中，建設(shè)用地指標(biāo)經(jīng)常出現(xiàn)被混用的情況，如“土地指標(biāo)”、“用地指標(biāo)”、“占補(bǔ)平衡指標(biāo)”、“補(bǔ)充耕地指標(biāo)”等，建設(shè)用地指標(biāo)是國家對(duì)特定區(qū)域在特定期限內(nèi)的建設(shè)用地總規(guī)模進(jìn)行控制的規(guī)模指標(biāo)。

第02章 指標(biāo)分解及新增指標(biāo)的趨勢(shì)

首先，根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006－2020年)》及調(diào)整方案，確定了各省份不同特征年的建設(shè)用地總規(guī)模、耕地保有量及基本農(nóng)田保護(hù)面積（其他約束性指標(biāo)在此不表），各省向下分解至市及區(qū)縣；其次，各地方政府先根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，對(duì)一定時(shí)期內(nèi)的建設(shè)用地總規(guī)模進(jìn)行控制，之后每一年，通過土地利用年度計(jì)劃進(jìn)行管理；最后，在每一年的實(shí)際工作中，縣以上地方政府對(duì)本地建設(shè)用地總規(guī)模進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。

第03章 破解指標(biāo)限制的手段

由于建設(shè)用地指標(biāo)的總量限制及未來新增建設(shè)用地指標(biāo)的日趨收緊，對(duì)具體區(qū)域來說，如何獲得足夠的建設(shè)用地指標(biāo)以供應(yīng)城市的擴(kuò)容發(fā)展，則越來越成為需要考慮的問題，目前破解的主要手段包括兩大類，即增量與存量。

首先從增量入手，即常規(guī)的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)（實(shí)踐中一般稱為新增建設(shè)用地指標(biāo)，下同），但土地本身屬于存量資源（除了人工填海造地等手段屬于增量），新增建設(shè)用地一般意味著其他用地（“土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地”，此處的其他用地主要指農(nóng)用地及未利用地）向建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換，而我國又“對(duì)耕地實(shí)行特

殊保護(hù)”，因此，若涉及農(nóng)用地中的耕地（農(nóng)用地主要包括耕地、園地、林地、草地及其他用地），則需考慮占補(bǔ)平衡制度。

其次從存量入手，通過增減掛鉤指標(biāo)、工礦廢棄地復(fù)墾等，增加流量的靈活性”及附件5“逐步增加城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾利用和城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等流量指標(biāo)”，增減掛鉤指標(biāo)、工礦廢棄地復(fù)墾則成為存量層面破解建設(shè)用地指標(biāo)限制的重要手段。

第04章 增量破局：新增指標(biāo)

1、定義及趨勢(shì)

新增建設(shè)用地量，包括建設(shè)占用農(nóng)用地和未利用地”，即新增建設(shè)用地指標(biāo)的內(nèi)涵為農(nóng)用地、未利用地向建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換，當(dāng)然，各級(jí)政府每年有一定的配額。

2、占補(bǔ)平衡制度

在農(nóng)用地中的耕地（其他用地?zé)o此制度）向建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換中，有一個(gè)特殊制度——占補(bǔ)平衡（又稱補(bǔ)充耕地）尤其需要注意。

1、定義

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法(2004修正)》第三十一條：“國家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度，非農(nóng)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，應(yīng)由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀粵]有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定交納耕地開墾費(fèi)，專款用于開墾新的耕地”，此處的占用耕地補(bǔ)償制度，即實(shí)踐中所謂的“占補(bǔ)平衡”。

2、補(bǔ)充耕地的方式

根據(jù)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》（詳見附件10）中規(guī)定，“通過土地整理、復(fù)墾、開發(fā)等推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，增加耕地?cái)?shù)量、提升耕地質(zhì)量，以縣域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔、國家適度統(tǒng)籌為補(bǔ)充，落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)”，“統(tǒng)籌實(shí)施土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾等，新增耕地經(jīng)核定后可用于落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)?！?

但我國各地區(qū)自然環(huán)境差異巨大，部分地區(qū)（尤其沿海城市化率較高的發(fā)達(dá)地區(qū)）并不具備補(bǔ)充耕地條件，因此，跨市一級(jí)的異地占

補(bǔ)平衡則提上了日程，其中又可分為省內(nèi)或跨省異地占補(bǔ)平衡。

3、省內(nèi)補(bǔ)充耕地指標(biāo)流轉(zhuǎn)

對(duì)于省內(nèi)補(bǔ)充耕地指標(biāo)的流轉(zhuǎn)，多個(gè)省份均出臺(tái)了省內(nèi)調(diào)劑管理辦法或交易管理平臺(tái)。

由于《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006－2020年)》中對(duì)耕地保有量的約束性指標(biāo)以省一級(jí)為主體，因此，即使部分省份并未出具省內(nèi)流轉(zhuǎn)管理辦法，補(bǔ)充耕地指標(biāo)在省內(nèi)流動(dòng)也并沒有太大阻礙，在不久的未來，預(yù)期省內(nèi)補(bǔ)充耕地指標(biāo)流轉(zhuǎn)將基本無障礙。

4、跨省補(bǔ)充耕地指標(biāo)流轉(zhuǎn)

2018年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《跨省域補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》（詳見附件12）規(guī)定，“跨省域補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌，是指耕地后備資源嚴(yán)重匱乏的直轄市，占用耕地、新開墾耕地不足以補(bǔ)充所占耕地，或者資源環(huán)境條件嚴(yán)重約束、補(bǔ)充耕地能力嚴(yán)重不足的省，由于實(shí)施重大建設(shè)項(xiàng)目造成補(bǔ)充耕地缺口，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，在耕地后備資源豐富省份落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)的行為”，具體說來：

（1）主體及條件限制：“耕地后備資源嚴(yán)重匱乏的直轄市，由于城市發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等占用耕地、新開墾耕地不足以補(bǔ)充所占耕地的，可申請(qǐng)國家統(tǒng)籌補(bǔ)充；資源環(huán)境條件嚴(yán)重約束、補(bǔ)充耕地能力嚴(yán)重不足的省，由于實(shí)施重大建設(shè)項(xiàng)目造成補(bǔ)充耕地缺口的，可申請(qǐng)國家統(tǒng)籌補(bǔ)充。重大建設(shè)項(xiàng)目原則上限于交通、能源、水利、軍事國防等領(lǐng)域?！?

（2）程序限制：一般需向國務(wù)院提出，由土資源部組織論證；

（3）時(shí)間限制：原則上每年申請(qǐng)一次；

（4）資金使用限制：“跨省域補(bǔ)充耕地資金，全部用于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和支持實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。

因此，目前看來，省內(nèi)補(bǔ)充耕地指標(biāo)流轉(zhuǎn)的可操作性，遠(yuǎn)大于跨省流轉(zhuǎn)。

第05章 存量破局：增減掛

1、政策演進(jìn)及概念釋義

簡單說，即在拆舊地塊將農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行拆除及復(fù)墾，增加的

建設(shè)用地指標(biāo)定向用于建新地塊使用。

2、前提條件

在區(qū)域上，可進(jìn)行增減掛鉤的地區(qū)原則上應(yīng)為試點(diǎn)地區(qū)。

在指標(biāo)上，掛鉤指標(biāo)（即掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)）需由各地方政府在土地利用年度規(guī)劃中進(jìn)行控制。

在管理上，根據(jù)《試點(diǎn)管理辦法》，省級(jí)國土資源部門建立備選庫進(jìn)行統(tǒng)一管理。

3、建新地塊與拆舊地塊的區(qū)位要求

優(yōu)先考慮城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)；項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建新和拆舊地塊要相對(duì)接近，便于實(shí)施和管理，并避讓基本農(nóng)田”，并未對(duì)是否毗鄰做實(shí)質(zhì)性要求，實(shí)踐中亦有所突破。

4、建新地塊與拆舊地塊的大小要求

即復(fù)墾耕地需大于新增建設(shè)用地，多出的耕地指標(biāo)可用于占補(bǔ)平衡。

4、掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的使用方式及用途

即掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)相當(dāng)于定向（只能用于建新地塊）的借用，復(fù)墾過程中允許暫時(shí)的指標(biāo)變動(dòng)（如耕地減少、建設(shè)用地增加），但最終至少確保耕地面積不會(huì)減少。

5、結(jié)余指標(biāo)的流轉(zhuǎn)

由于拆舊地塊必須大于建新地塊，通過增減掛鉤一般會(huì)產(chǎn)生多余的耕地指標(biāo)，多余的耕地指標(biāo)可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)。《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》也做出了規(guī)定，對(duì)“三區(qū)三州”及其他深度貧困縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)由國家統(tǒng)籌跨省域調(diào)劑使用，由此可知，在國家層面，對(duì)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)的流轉(zhuǎn)主要定位于扶貧開發(fā)工作。

第06章 存量破局：工礦廢棄地復(fù)墾

由于此項(xiàng)政策適用區(qū)域較為特別，在此不做展開。

第07章 片區(qū)開發(fā)啟示

片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目（包括產(chǎn)業(yè)新城、新城片區(qū)、特色小鎮(zhèn)、田園綜合體等）一般集中于城市擴(kuò)容的外沿且占地面積較大，大部分土地利

用現(xiàn)狀為集體或國有非建設(shè)用地（如耕地），開發(fā)此類項(xiàng)目，除在供地方式上有所創(chuàng)新（如點(diǎn)狀供地）外，一般投資人需提前介入項(xiàng)目規(guī)劃調(diào)整、土地征收/農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地整理等環(huán)節(jié)，不可避免的問題則是建設(shè)用地指標(biāo)及占補(bǔ)平衡，能否確保區(qū)域內(nèi)有足夠的建設(shè)用地指標(biāo)、若占用耕地如何做到占補(bǔ)平衡、若建設(shè)用地指標(biāo)不足，可通過何種方式予以解決，以上幾個(gè)問題的則是投資行為能否成功的關(guān)鍵，本文則對(duì)以上問題進(jìn)行了初步研判。