我國地方政府債務風險管理

2024年3月6日發(作者：我愛我的中國)

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我國地方政府債務風險管理

作者：謝欣

來源：《商情》2015年第05期

【摘要】當前，我國地方政府債務呈現出規模龐大、結構不合理、制度不透明的特點。盡管我國地方性政府債務處于總體可控的態勢，但仍然存在一定風險。隨著地方政府債券“自發自還”制度的出臺，地方政府債務管理出現了新形勢。該制度下地方政府必須化解原有舊債，逐步縮減債務規模至合理可控的范圍，減弱對中央政府的依賴，完善地方政府債務的監督管理機制和政府預算機制，從而有效的防范和化解地方政府債務的風險。

【關鍵詞】地方政府債務 ;“自發自還”制度 ;風險防范

一、我國地方政府債務現狀

根據審計署公布的《2013年第32號公告：全國政府性債務審計結果》，截止至2013 年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務206988.65 億元，負有擔保責任的債務29256.49 億元，可能承擔一定救助責任的債務66504.56 億元。

我國地方政府債務的資金主要來源于，銀行貸款、BT、發行債券;而“地方債”主要用于基礎設施建設和公益性項目，如市政建設、土地收儲、交通運輸設施建設、保障性住房等。

我國地方政府債務是多年積累形成的，政府償債壓力巨大，盡管我國地方政府性債務風險整體處于可控范圍，但是仍然存在風險隱患。為防止政府出現無力償還到期債務，避免出現政府債務危機的情況，需要我們認清地方政府債務的現有和潛在問題，完善管理制度，控制和防范風險，逐步化解地方積壓債務。

二、地方政府債務存在的風險問題

（一）對“土地財政”依賴性較強

地方政府債務逐年增加，再加上舊債的不斷積累，為償債政府部門不得不利用由其掌控的資源，獲得財政收入來源。迫于償債壓力，地方政府很可能通過抬高土地價格、擴大土地征用范圍等方式增加財政收入。盡管通過“土地財政”地方政府暫時性地緩解了償債壓力，但是被肆意抬高的土地價格，必然影響了市場的公平交易，產生民生和社會經濟問題。

（二）債務規模龐大，償債能力不足

地方政府債務總體呈現規模大、增長快的趨勢。部分地方政府舊債未償清又舉借新債或者通過新債償還舊債的現象屢見不鮮。相對于地方政府借入的債務，其財政收入卻與債務支出不匹配，地方債務余額的增幅遠超過收入的增幅，地方政府負有償還責任的債務增長較快——截

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至2013年6月底，省市縣三級政府負有償還責任的債務余額105789.05 億元，比2010年底增加38679.54 億元，年均增19.97%。地方政府缺乏償還債務所必須的資金，償債能力不足，最終會導致地方政府的債務危機，直接影響地方政治經濟發展，波及中央財政的健康。

（三）監管機制不健全，監管信息不對稱

監管機制不健全導致地方政府違規融資，不按規定使用政府性債務資金的現象層出不窮——在審計署對外公布的結果公告中顯示，部分地方違規通過BT、向非金融機構和個人借款等方式舉借政府性債務2457.95億元;地方政府及所屬機關事業單位違規提供擔保3359.15億元;融資平臺公司等單位違規發行債券423.54億元。

此外，地方政府與中央政府存在著“委托——代理”的關系，地方政府選擇出政績的信息上報給中央政府，而隱蔽對自身不利的信息，同時，上級政府對下級政府的工作無法做到全面了解，監管不能深入地方政府內部，雙方信息不對稱，造成了監管難度，使得地方政府有空子可鉆，地方政府違規融資、用資的行為直接損害國家的經濟利益。

三、基于“自發自還”制度的“地方債”風險管理對策

（一）化解地方政府積壓存量債務，新發行債務納入預算管理體系

在實行“自發自還”制度之前，我國地方政府舉債行為不規范，存在大量的隱性債務，另外基于“政績競賽”的驅動，政府無節制大規模舉債，導致政府債務結構不合理、不公開、不透明。因此，在“自發自還”的試點地區，地方政府首要工作是化解常年以來積累的“舊債”——對積壓的債務進行清理、償還，對新發放的地方政府債券要進行信用評級并定期對外披露相關信息，將屬于地方政府的債務納入到其預算管理體系中。試點地區制度的實施，有助于緩解地方政府債務壓力，預防地方政府債務危機的爆發。

（二）完善政府部門預算機制

盡管我國《預算法》規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券?！比欢?，實際上地方政府的債務規模卻在連年遞增，說明政府部門的平衡預算機制并未達到平衡政府收支的預期目的。地方政府實施“自發自還”制度后，要對自己的舉債行為全權負責，政府預算機制顯得尤為重要。完善的政府預算機制應當規范政府舉債渠道和來源、用資行為和方式，明確債務資金的用途，規范地方政府預算報告的編制行為和方式，明確對外報告的內容，強化地方政府作為舉債主體的責任，提高政府預算的透明度。

（三）明確中央政府與地方政府的職能與責任劃分

在實行“自發自還”制度以前，中央政府代地方政府舉債償債的現象較為普遍，中央與地方的責權劃分不清晰、不明確。制度推行之后，中央政府對地方政府債務不再代為償還，其主要

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職能是對地方政府舉債和償債行為的監督的管理，中央政府工作任務是對地方政府債務的額度進行審批;同時，地方政府實行“自發自還”對中央政府的依賴性減弱，其工作職能和任務是合理規劃本地區的債務規模、規范舉債行為、及時償還債務本息、對上級和中央政府報告和負債。

（四）健全信用評級制度，完善地方政府債務監督管理機制

地方政府“債臺高筑”除了自身內部機制不健全之外，與外部監督約束力度不足也有較大關系?！白园l自還”試點地區發行的債券需要按規定展開信用評級，這就要求中央政府制定一套完善的信用評級制度，規范和整頓市場中信用評級機構，明確信用評級協議的法律效力。此外，規范“地方債”對外披露制度，規定必須披露信息、可選擇披露信息等，減少地方政府債務信息披露的隨意性和可選擇性，此舉可以緩解地方政府與中央政府信息不對稱的問題。“自發自還”的模式，有助于上級部門、外界媒體以及公眾的共同監督，從而達到完善地方政府債務監督管理機制的目的。

參考文獻：

[1]馬金華，宋曉丹.地方政府債務：過去、現在和未來[J].中央財經大學學報，2014，8.

[2]古建芹，申寸娜.地方政府性債務的風險及其防范[J].中國財政，20137.