北京市高級人民法院關于北京法院案件質量存在的問題原因及對策的調研報

2024年3月7日發(作者：家長建議怎么寫)

北京市高級人民法院關于北京法院案件質量存在的問題原因及對策的調研報告

文章屬性

? 【制定機關】北京市高級人民法院

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? 【效力等級】地方司法文件

? 【時效性】現行有效

? 【主題分類】審判機關

正文

北京市高級人民法院關于北京法院案件質量存在的問題原因及對策的調研報告

日前，市高院研究室對當前北京市法院審判質量及審判管理現狀進行了調研，并剖析了案件質量中存在的問題及原因，在此基礎上提出了提高辦案質量的具體措施建議。

一、近年來北京市法院案件質量的基本情況

在調研北京市法院案件質量的基本情況之前，我們需要對案件質量的涵義進行界定，但我們認為，目前尚缺乏科學界定案件質量的方法，因此，我們只能先以北京市法院目前使用較多的一些考核標準如上訴率、發改率等數據對案件質量進行初步的評價。

（一）上訴率。近年來，隨著北京市法院受理案件數量的逐年攀升以及群眾法治意識的增強，一審案件的上訴率保持穩定的增長。從2003年至2007年，北京市法院一審判決裁定結案數分別為78072、91121、107994、111608和108967件；相應地，一審案件的上訴率從2003年的25.9％逐年上升至2007年的29.8%。

（二）上訴案件改判及發回率。從圖示可以看出，2003年至2007年，上訴案

件改判率和發回率呈現出相反的勢頭，改判率逐年下降，發回率逐年升高。由于發回重審的案件多為程序性錯誤，因此，這可以從一個側面反映出當前影響案件質量的重點在于如何保證程序的公正性，同時，也可以反映出當事人對程序是否公正的感受已經影響到其對實體是否公正的判斷。

（三）調撤率。應當承認，調解和經調解撤訴的案件不直接影響到案件處理的實體或者應用程序是否公正，但不可否認的是，調解結案的案件在一定程度上能夠表明案件處理的社會效果，因此，調撤率在各法院中均作為一項重要的考核指標。2003年至2007年，就整體而言，調撤率呈現出緩慢、穩定的下降態勢，五年依次為56.3%、54.0%、53.5%、53.7％和53.0%。但值得注意的是，在調撤率整體較為平穩的前提下，調解率和撤訴率卻呈現出不同的升降趨勢。2003年至2006年，調解率從2003年的28. 3％逐年下降至2006年的18.2%，2007年則反彈至19.8%；與此相反，撤訴率從2003年的27.9％逐年上升至2006年的35.6%，2007年則轉而下降至33.2%（見下圖）。從我們以往調研的情況看，2007年之前，由于撤訴結案減半收取訴訟費，許多經調解達成協議的案件，當事人出于減少訴訟費支出的考慮，往往選擇撤訴結案。2007年國務院《訴訟費用交納辦法》施行后，調解結案直接減半收取訴訟費，經調解達成協議的，徑行選擇調解結案的增多，而迂回選擇撤訴結案的相對較少，這或許是造成調解率和撤訴率此消彼長的原因之一。

（四）再審改判率。依法提起再審的案件，一般是法院認為確有錯誤的案件，因此，案件提起再審后，被改判的可能性比較大。2003年至2007年，北京市法院依法提起再審的案件共計2234件，分別為358、400、341、501、634件，改判率分別為53.4%、51.8%、56.9%、60.5％和26.2%，五年平均為47.5%。

（五）審限內結案率。統計表明，2003年至2007年，北京市法院審限內結案率分別為98.3%、 97.1%、 97.2%、 97.0％和96．5％。在理論上，考察審限內結案率，可以對案件審理的效率作出比較客觀的判斷，但是，由于目前實踐中存在大

量的延長審限的案件，使得這個考察指標幾乎形同虛設，除了在對法院進行評先考察時發揮一定的作用外，對于個案的監督幾乎沒有意義。因此，從審判質量的角度考察審限內結案率，不僅要考察經延長審限后的結案率，更要考察未經延長審限的結案率。

二、審判質量管理的基本措施

為切實提高案件質量，全市各法院在努力提高審判人員司法能力，確保公正司法的基礎上，就案件質量管理的關鍵環節，積極探索，采取了一系列的措施，主要包括以下幾方面內容：

（一）案件裁判前的把關機制

在案件裁判前對案件的處理程序及處理結果進行監督，是從源頭上提高案件質量的關鍵所在。為此，各法院分別建立了不同的“把關”機制，以從源頭上確保案件質量。如大興區法院建立“四級把關”定案機制。獨任審判員嚴把庭審關、程序關、事實關、裁判關，合議庭嚴把評議關、證據關，庭長嚴把法律文書簽發關，主管院長嚴把規范公正審判關，審判委員會嚴把重大疑難復雜案件決定關，保證了重大復雜疑難案件的辦理質量。平谷區法院實行了匯報案件集體研究制度，對于案情疑難復雜、事實難以查清的案件，采取承辦人匯報、庭長、副庭長集體研究制度，匯集集體的智慧，保證案件的公正、及時審結。密云縣法院建立了庭長審核裁判文書制度，要求法官在制作出裁判文書后，將裁判文書送交所在庭室負責人審核，庭室負責人對審核過程中發現的問題，要及時與制作法官溝通，對發現的共性問題要召開庭務會進行分析研究，對于具有重大社會影響或疑難復雜的案件，由主管院領導進行審核，促進法官提高裁判文書質量，增強裁判責任心。

（二）審限監督通報制度

審判效率是體現審判質量的重要方面。為了提高審判效率，確保當事人盡快實現合法權益，各法院分別加強了對審限內未結案件的監督力度，將審限內結案率納

入工作評查范圍，嚴格延期審理的審批手續，定期通報審限監督情況，對即將達到法定審限的案件進行催辦和警示。實踐中，各法院立案庭隨時跟蹤案件審理情況，審理天數已達到法定審理期限的三分之二時，對案號、承辦人及所在庭室進行第一次通報，并發出催辦通知；當審理天數已接近審限天數，進行第二次通報，并發出案件審限警示，督促承辦人盡快審結案件。如海淀區法院通過其內設的審判管理辦公室，利用計算機系統隨時提示案件審限、報結歸檔及裁判文書錄人，確保相關工作的及時進行，避免了超審限、長期不歸檔等情況的發生。

（三）庭審監督

在一般的意義上，案件質量不僅涵蓋案件的裁判結果，同時，也與庭審的規范有密切聯系。因此，針對庭審活動的評查是各法院提高案件質量的關鍵環節。目前，各法院對于庭審過程的管理主要有兩種做法：一種是進行庭審觀摩，實地考察法官的庭審駕馭水平。如為規范行政庭審，市高院制定《關于一審行政案件庭審程序的規定（試行）》，下發全市各級法院執行。為了在全市法院貫徹執行該規定，高院行政庭在全市法院范圍內組織了觀摩庭審；房山區法院、昌平區法院、石家莊鐵路運輸法院也分別從著裝、開庭程序、用語、舉止等方面對審判人員的庭審活動提出了明確要求。再如，石景山區法院由審監庭、研究室、考評辦聯合組成院、庭評查小組隨機抽查公開審理的案件，對審判員、助理審判員、法官助理和書記員進行評查，并由評查小組當場評議、計分，將評查結果反饋給院考評領導小組。評查小組在向檢察員、律師征詢對審判員駕馭庭審的意見后，將評查結果反饋給審判委員會，以此來監督庭審過程，從而控制案件質量。另一種是充分發揮庭審刻錄光盤的作用，進行事后監督，也主要考察法官的庭審規范性，如庭審的中立、用語的規范以及駕馭庭審的能力等。如東城區法院專門制定了《關于庭審紀實光盤刻錄系統管理工作暫行辦法》，將庭審紀實刻錄光盤工作納入目標管理考核范圍，在進一步規范審判人員應用庭審光盤刻錄系統記錄庭審全程的基礎上，由院案件查評小組每

季度抽查歸檔案卷2％的庭審紀實光盤，對審判活動進行更加全面的監督。

（四）案件質量檢查制度

這一制度主要是對法院已審結案件進行事后的評查。案件質量評查制度在各法院的運行情況不盡相同，但大致由以下三部分構成：一是案件質量檢查，即對一定范圍內的案件進行檢查，有時檢查僅涉及裁判文書，有時則擴大到案件處理的各個環節。如房山區法院制定了《法官、執行官案件質量工作作風考評辦法》，通過旁聽案件審理、查看案件審理光盤、查閱卷宗、旁聽執行聽證會、查看執行現場等方式進行考評。主要采用查閱卷宗的形式，即以季度為單位，對各審判長、獨任審判員和主執行官、執行員結案數的10％進行抽查。二是案件質量檢查結果的通報。對于在案件質量檢查中發生的問題，通過發布書面或網絡通報的方式提出。三是對檢查結果反映出的問題進行整改。對檢查結果的整改包含兩方面的內容，一方面要對案件本身進行整改，一般是由評查機構提出具體的整改建議，通過一定的程序及時糾正案件，另一方面是對出現的普遍性問題提出一般性整改措施，以切實從源頭上減少或避免問題的重復發生。如市第二中級法院針對評查出的問題，分類進行案件評查講評。業務庭結合自身辦案的特點，邀請監察室對近年在評查工作中出現的問題案件進行講評，對存在的問題進行重點講解、分析，從而避免一些常見問題重復出現，并力戒出現新問題。昌平區法院的做法是：案件評查小組通過案件評查對案件審理中存在的問題分析后提供給主管院長，主管院長組織相關科室進行座談，對相關科室的審判工作提出具體要求。而各業務庭負責人對自己庭內存在的突出問題進行研究后制定整改措施。

當前，案件評查主要有兩種方式：全面評估和專門評查。

所謂全面評估，即各法院對于涉及案件質量的一些關鍵數據作為量化的考核指標，定期對這一指標進行考察。采取的考核指數主要有上訴率、發回重審、改判率、再審率、調解率、均衡結案率等。這是目前從整體上衡量一個部門或者法院審

判質量的基本指標。

所謂專門評查，即是對案件質量進行的專門性檢查活動，具體來說主要分為重點案件評查、案件抽查和一定期限內案件的全面檢查。(1)重點評查。一般是對上級法院改判、發回重審和本院再審改判的案件進行重點檢查，按照該院界定差錯案件標準規定界定所評查案件是否屬于差錯案件及相應的差錯等級。有時，這種評查的對象還包括某一時期的特定類型案件。(2)抽查。由本院案件評查機構從各業務庭審結的已生效案件中隨機抽取一定數量的卷宗進行抽查，有的抽查有較為固定的期限，如每月一次，有的在時間的選擇上則較為隨意。如自2006年以來，東城區法院每年評查檢查案件的比例均超過審結案件的20%其中，2007年評查89件改判案件，檢查案件3027件，占審結案件21.79%。案件抽查是各法院檢查案件質量最為普遍的方式，優點是成本低，能夠較為可觀地反映一個期限內的案件質量全貌。(3)一定期限內案件的全面檢查。主要由市高級法院各業務庭組織，如民一庭、民二庭、行政庭等都曾對一定階段內的案件進行過全面的檢查，較為耗費人力時間，但反映的問題較為全面、準確。

（五）裁判文書校驗及評查

裁判文書是法院審理案件最終的“產品”，直接影響到案件質量的高低。目前，對于裁判文書的評查活動，很多法院在實際的操作中主要結合案件質量評查進行，即在對案件質量進行評查的同時，檢查裁判文書中的差錯。但與案件質量評查不同的是，裁判文書的評查主要針對裁判文書的邏輯表達、說理性、用語以及文字等方面進行檢查。如東城區、西城區和崇文區等法院分別開展了不同形式的“精品文書”工程，實施優劣裁判文書公開展評制度，針對裁判文書質量存在的問題，舉辦文書查評活動，對優、劣文書公開對比展評，促進全院審判人員的交流學習，以提高裁判文書的制作水平。市第一中級法院則專門成立了法律文書校核室，針對法律文書存在的行文格式不規范，內容書寫不規范和錯別字、語句語法不通順、不完

整或詞不達意等情況專門進行校核，同時，明確承辦法官、書記員、法律文書校核人員各自責任，切實提高裁判文書的“成品”質量。這一做法的另一個效果是：由于校對人員都是非法律專業人員，其往往對自己不理解內容向審判人員提出疑問，這些疑問修改后，便于當事人讀懂判決。市第二中級法院舉辦了專題文書展覽，幫助干警在審判實踐中取長補短，強化案件審理質量。

（六）審判責任追究制度

審判責任的追究雖然不是案件質量管理的最終目的，卻是案件質量管理機制必然導致的一種結果，對審判責任予以追究，也是從反面督促提高案件質量的有效手段。如市第一中級法院先后出臺了《關于落實法官審判責任的若干意見》和《關于進一步落實法官審判責任實施辦法（試行）》的通知，明確并理清了承辦法官、合議庭、庭院長和審判委員會各自的審判責任。豐臺區法院先后出臺了《案件質量檢查評價辦法》和《法官不當司法行為評定辦法》，建立了案件質量檢查和法官不當司法行為的評定機制，就被評查的案件是否構成本院第一、二、三類不當司法行為以及相關人員是否承擔審判責任作出決定，并將檢查和評定結果納人部門和干警的業績檔案，作為業績考核的依據。

但是目前，審判責任追究制度在各法院的建立及運行情況不一。實踐中，各法院一般是對上級法院改判或發回重審的案件落實錯案追究制度，對本院通過案件評查中發現的問題，很少適用錯案追究制度，從而導致法官對案件評查工作重視程度不夠。

（七）其他制度

為切實加強對案件質量的管理，個別法院還針對案件質量管理中的薄弱環節進行專門管理。朝陽區法院專門制作了審判質量情況統計表，發揮審判質量管理體系的中樞作用，建立全院范圍的審判工作動態信息庫，對審判職能部門各項管理措施的檢查落實情況進行匯總與分析，同時，以季度為單位，將相關信息反饋至黨組，

供黨組成員決策參考。大興區法院實行了“先歸檔、后報結”制度，即案件審理、執行結案后，承辦書記員將該案的訴訟（執行）材料按照歸檔質量要求整理成案卷，移交本院檔案部門，經檢查合格后歸檔，歸檔日期即為案件報結日期。2007年10月、11月份，該院案件歸檔率均在99％以上，12月份卷宗歸檔率首次達到100%，確保了案件卷宗材料的完整和及時歸檔，消除了結案不規范的現象。

三、審判質最管理中存在的問題及原因分析

經過近年來的努力，北京市法院在審判質量管理中探索了不少卓有成效的措施，但不可忽視的，由于審判質量管理尚屬于一個較新的領域，實踐中還存在一些制約審判質量管理提高的因素，主要表現在以下幾方面：

第一，關于審判質量的認識尚不完全明確。關于案件質量，似乎是一個約定俗成的概念。但是，如果進行深入地分析，我們就會發現，目前對于什么是案件質量，或者說案件質量的范疇是什么，或者說什么是質量高的案件、什么是質量低的案件，尚缺乏更加明確的理解。也就是說，用什么標準去衡量一個案件的質量，并沒有明確的說法。正是由于缺乏這樣的衡量標準，目前各法院制定審判質量管理辦法措施雖多，但缺乏統一的體系，而且有些考核指標的制定看似合理卻缺乏科學的依據，有些考核指標還將對個人、個案的考核和對整體的考核混淆。比如有的法院設定的均衡結案率指標，其就個案質量而言，幾乎是沒有任何意義的。

第二，審判質量管理機制還有待進一步完善。由于缺乏對審判質量的明確認識，目前實行的審判質量管理機制并沒有形成一個完整的體系，各項措施之間缺乏有效的銜接，單兵作戰較為普遍。比如，就案件質量管理的階段而言，目前的質量管理還主要集中在審判環節，對于立案、執行階段的案件質量涉及較少，對于如何從立案、審判、執行等環節全面實現對案件質量的管理，沒有統籌的考慮；再如就審判質量管理的部門而言，相關質量管理部門之間的工作配合以及職能部門的專職管理與庭室的自我管理的結合等方面，還需進一步加強。有的法院案件評查日常工

作一般由審判監督庭負責，因審判監督庭也有自己的業務職能，故該項工作是兼職進行，從而制約著該項工作向廣度和深度延伸。

第三，案件質量評查方法不盡合理。調查發現，案件質量評查在各法院審判質量管理中具有舉重輕重的地位，但如前所述，由于缺乏對審判質量進行衡量的明確標準，不僅案件考核指標較為單一，質量考核指標的設定也不盡科學。本次調研中，認為部分指標設置不合理的理由主要集中在以下幾點：(1)關于上訴率指標。上訴權是法律賦予當事人的法定權利，也是我國兩審終審制度的當然要求。因此單純的上訴率與案件質量高低之間并沒有絕對的對應關系，將上訴率作為衡量案件質量的標準不盡科學。(2)關于發改率和再審率指標。首先，案件的發回、改判率只能是衡量上訴案件的審理質量，但上訴的案件畢竟是少數，那些未上訴案件的質量則未得到實際考核，是否那些未上訴的案件質量就一定有保證，在這個衡量標準中不能得到反映。而且，發改率指標的設定，其前提是假定了上級法院裁判的正確性，從目前審判實踐看，即使是二審裁判，也存在錯誤的可能。其次，案件被二審法院改判、發回重審的原因是多方面的，有一審判決不公正的原因，也有一審法官與二審法官對事實認定或法律問題存在認識上的分歧的原因，還有當事人的原因，因此發改率高也不一定說明案件質量差。最后，發改率指標的設定，對于二審裁判，沒有評估考核的意義。實踐中，還有種觀點認為，由于各庭室的案件上訴率均有不同，上訴案件較少的庭室在該衡量標準下可能會受益，而那些上訴案件較多的庭室則因為上訴案件多，自然被發回改判的風險就要相對高得多。(3)關于調解率指標。毋庸置疑，調解只是案件處理的一種方式，調解本身不是目的，單純以案件的處理方式來衡量案件的質量，其本身很難說具有科學性。

四、關于完善審判質量管理的建議

當前，審判管理質量的關鍵問題應當是建立完善統一的審判管理質量體系。在這個體系中，首先要明確審判質量管理要實現的幾項目標，即明確提出審判管理主

要對案件審理的哪些方面進行考慮。其次，要明確審判質量管理運行的方式，即審判質量管理由什么機構具體負責，執行什么樣的工作機制。最后，審判質量管理的各個環節之間要強化彼此之間的有機聯系和協調配合，進一步提高管理的整體效能。具體建議包括以下幾方面：

第一，從案件質量的源頭人手，對審判各個環節加強監督。具體而言，就是要對收案、送達、庭審、宣判、執行、結案等審判各環節實行分段管理，同時，注重案件流轉相關環節及各環節之間的銜接，依法定程序和管理規程進行標準運作。只要其中任何一個環節運作不充分、不完備，其他環節都能自動追究它的責任，從而加強相互間的監督。比如，審判委員會要發揮最高審判組織的職能，負責對審判工作中帶有根本性、全局性問題進行研究和作出權威性指導，在做好下放審判權的同時，加大審委會的監督力度，加強對由合議庭裁決案件的抽查、檢查力度，對特別重大、疑難、復雜的案件或爭議較大的案件，在有條件的情況下要親自旁聽庭審，以便準確定案。再如，在立案關口，立案庭除根據相關規定依具體案由制定統一分案標準外，要充分發揮審限監督功能，在審限屆滿前一定期限內向業務庭長發催辦通知單，相關承辦人員應及時向其庭長匯報案件審理的進度情況，再由庭長將意見反饋給立案庭；在審判階段，審判人員既重實體又重程序，樹立全局意識，規范裁判文書的寫作，堅持裁判兼顧執行的原則；在執行立案階段，審判人員要加強配合，將承辦案件的上訴情況及時通報立案庭；在強制執行階段，規范執行行為，探索執行監督機制，對于執行中發現的生效裁判問題及時向有關部門和領導反映，或者建議提起再審。

第二，完善現有的審判質量評價標準。根據案件處理過程中的不同環節，科學設定相應指標。首先，由于立案、審判、執行等環節在訴訟程序上的差異，對其適用統一的考核指標并不合理，實踐中也缺乏操作性。因此，應當就不同的訴訟階段分別制訂考核指標，突出各個環節的特色。以審判階段為例，衡量案件質量，應當

基于四項指標：(1)公正；(2)效率；(3)程序正當；(4）社會效果。用這四項指標，基本可以實現對一個案件質量的科學衡量。其次，同樣以審判階段為例，根據上述四項指標要求，確定不同的考核內容。在公正指標中，主要考核事實認定是否準確，適用法律是否正確，其具體考核內容包括如發改率、再審率，當然其前提是要對發改、再審案件的具體情由進行科學判斷；在效率指標中，主要考核案件是否在審限內結案，是否未經延長審限結案，其具體考核內容包括審限內結案率、未經延審結案率等；在程序正當指標中，側重考察對當事人訴權保障、法官中立形象等；在社會效果指標中，重點考察一審案件的服判息訴率、自動履行率等，調解率雖然對案件質量不具有直接意義，但調解撤訴率以及調解自動履行率，也可以適當地運用在社會效果指標之中。

第三，探索建立有效的糾錯機制，逐步形成網絡化審判質量監督體系。建議各法院審判監督部門要每季度對二審改判、發回重審、案件檢查及再審情況進行通報；建立“案件會診”制度，各法院審委會每季度對二審改判、發回重審案件進行梳理排查，找出差錯案件及其原因，擬定整改意見，促進審判質量的提高；推行差錯案件曝光制度，各法院政工、紀檢部門每季度對差錯案件進行通報；改進對審判質量的考評辦法，對差錯問題進行扣罰；推廣裁判文書把關制，有關裁判文書制作、印發前，應經過擬稿人、核稿人或校對人、簽發人認真閱讀，仔細核對并簽名，確保送達前無差錯。

第四，要加強對審判質量考核結果的運用。對于審判質量進行管理考核的最終目的，是要切實提高案件質量，因此，如何正確運用考核結果具有重要意義。值得注意的是，在考核指標的設定中，有可能出現兩類指標并存的現象，即對于法院審判質量整體的評價和對于法官個人的評價兩類。其中前者主要對于全面評價法院工作具有參考作用，作為法院整體工作決策使用。而后者，才有可能與審判責任相聯系，考核結果應及時反饋至個人，使每個人知道自己錯在哪里，知道哪些地方容易

出錯，引以為戒，杜絕、減少類似的問題出現。通過對審判質量的評查建立科學有效的案件質量考核機制，不僅要追究有過錯的審判人員的責任，予以懲戒，還要及時評價高質量的案件，以獎勵工作成績突出的審判人員，如可將評查出的優秀庭審筆錄、裁判文書和卷宗在全院集中展示，進行推廣和表彰，或將其納入崗位目標量化管理考評體系中，進行加分獎勵。對出現問題的審判人員應當充分保障其申辯權，對過錯考核和認定也要重證據、重程序，審判人員有申辯權，不能證明審判人員有過錯的，視為無過錯，以免挫傷其工作積極性。