論村規民約的合憲性審查

2024年3月8日發(作者：幫助英語)

論村規民約的合憲性審查

作者：張長虹 唐康

來源：《學理論·下》2022年第07期

摘 要：村規民約合憲性審查在順應實踐性憲法制度發展趨勢的同時，亦滿足了基層群眾自治制度規范之需求。規范和事實是審視村規民約合憲性審查正當性的兩種視角。以規范視角審視之，置于農村法治秩序轉型中的村規民約合憲性審查彌補了現存制度對于村規民約規范性限制的空白。以事實視角審視之，村規民約合憲性審查是村民權利救濟和民主表達制度的強有力保障。在現有秩序之中建立村規民約合憲性審查制度之構想：地方人大常委會應按照窮盡救濟原則對村規民約進行抽象審查;創設消極意義上的三段審查程序;審查結果合憲和違憲二元劃分。

關鍵詞：憲法;村規民約;合憲性審查

中圖分類號：D912 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2022）07-0077-04

我國現行憲法在2022年正式迎來其“不惑之年”。憲法在我國各種制度和公民生活中必定會扮演著愈來愈重要的角色。然而，由于我國憲法相關制度設置不夠完善，憲法實效性得不到充分發揮，其在實踐中也面臨著“閑法”之困惑。基層群眾自治制度推行之下的農村地區是我國的“神經末梢”，處于各種制度的邊緣地帶，實際中面臨著諸多問題。村規民約是農村自治單元內的重要規范，涵蓋村民行為、道德和習俗等方方面面的內容，與根本法相符是其應有之義。村規民約的合憲性審查將在農村地區形成以村規民約為核心的規范秩序，扭轉其邊緣性困局，從而在源頭上減少問題的產生，推動憲法實施。

一、村規民約合憲性審查之背景

（一）合憲性審查的現實語境

憲法見證了新中國的發展歷程。具有憲法性質的《共同綱領》誕生先于新中國成立，為其后續發展規定了原則與秩序。此后，又相繼頒布了五四憲法、七五憲法、七八憲法、八二憲法，每部憲法都有其特殊的制定背景，承擔著不同的重要功能。迄今為止，現行“八二憲法”已進行了五次重大修改。由此可見，我國憲法含有前置性的人為期待，蘊含著社會發展的后置性固定。對于現行憲法，一直存在著政治宣言性過強、實效性缺失的質疑，而實現從文本憲法到實質憲法轉變的關鍵就在于合憲性審查制度的建立和完善，“合憲性審查是法治國家大廈的拱頂石”。但考慮到當時的國家和社會現實，我國對于合憲性審查工作持謹慎保守態度。進入新時代以來，國際和社會秩序發生了深刻變化，社會矛盾問題也日漸突出，合憲性審查對于秩序的建構與穩定以及我國法治現代化轉型發揮著獨特的作用，其發展乃大勢所趨。除此之外，根據憲法第67條，全國人大常委會負責“解釋憲法，監督憲法的實施”。過去這一條文基本處于

“冰凍”狀態，實踐中亦缺乏可操作性的機制。合憲性審查便是激活該條款的關鍵所在。與此同時，現實中“孫志剛案”“齊玉芩案”等具有憲法意義的事件暴露了我國現存法秩序的固有缺陷，彰顯了合憲性審查對于解決此類問題的重要性。

鑒于此，對待憲法審查之態度發生了積極之轉變，合憲性審查工作小步快進。黨的十八屆四中全會公報提出，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政，“要健全保證憲法全面實施的體制機制……加強對法律實施的監督”，著力于推動實踐性憲法機制的建立。早在2012年，習近平總書記就曾敏銳地指出，“憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施”。憲法在我國法秩序中居于最高地位，是各部門法的至高遵循，不可也不能將之束之高閣。2017年，中國共產黨第十九次全國代表大會強調“加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威”，合憲性審查工作獲得了高度認可并正式列入發展議程。次年，全國人大憲法和法律委員會成立，為合憲性審查工作提供了組織保障。2021年，全國人大常委會四年來首次公布“不合憲”案例，我國的合憲性審查工作取得了實質性進展。除此之外，我國憲法學界諸多學者深耕于憲法審查機制的研究。例如蔡定劍從理論上區分了違憲審查與憲法私權訴訟，為憲法的司法適用奠定理論基礎;林來梵將違憲審查制度形象地比作憲法的牙齒，致力于規范性憲法的建設;余凈植以法益衡量為核心探索了我國憲法審查的方法;劉義在考察美國和德國憲法審查程序之后提出了中國憲法審查程序三階段之構想。但我國目前的合憲性審查研究側重于理論層面的闡釋與構想，對于具體實踐的研究則相對較少。

（二）村規民約與合憲性審查

顧名思義，村規民約是村莊成員為治理村莊公共事務，通過一定方式約定的成文規范。村規民約是我國實施基層群眾自治制度的一項重要措施和方法，對自治單位組成人員的行為起著規范和制約作用。根據《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民組織法》），由村民委員會負責村規民約的組織工作，村民會議負責村規民約的制定和修改。村規民約是村民民主參與的體現，凝結著村莊范圍內的最大程度共識。一旦村規民約經過法定正當程序之后，便對單位內的所有成員都具有約束效力，包括駐村的企業、事業單位和群眾組織代表。如果出現違反村規民約的情況，則由村委會負責判斷、解釋，依據村規民約并結合實際情況進行恰當處理。從某種意義上講，村委會兼具雙重身份：村委會既是村規民約的規范對象，同時亦是其執行機構。由于其在特定范圍內的廣泛約束力和決定性作用，村規民約又被稱之為“村莊小憲法”“習慣法”。從村規民約的產生來看，其具有兩個固有屬性：一是因地制宜性，村規民約誕生于村民自治制度之中，是農村基層民主的重要表現形式，反映著特定自治單位的風俗習慣和價值觀念，具有極強的針對性與區分度;二是作用局部性，村規民約只在村一級行政單位內發揮作用，作用范圍相對有限。

一般而言，合憲性審查包括兩種情況：一是審查現有法律規范性文件是否與憲法相沖突;二是確定國家機關權力的邊界，解決國家機關之間的沖突和爭議。合憲性審查是最為重要的憲法實施監督制度，其要旨在于限制公權力，保護私權利。對村規民約進行合憲性審查有著雙重

合理性：首先，從主體方面來看，一般認為行使一定公權力或政府職能的公共部門方能作為違憲的主體。根據《村民組織法》，村委會由村民民主選舉產生，法律上定位為村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾自治組織。換言之，由村民選舉產生的村委會在農村自治單元內具備一定的公權力，管理著所轄范圍內的公共事務，從這個意義上講具備違憲的理論主體資格。“一切有權力的人都容易濫用權力”，如無界限與約束，村規民約甚至會成為權力持有者濫用權力的跳板與工具。這不僅會喪失村規民約的合法性，亦會損害基層群眾自治制度的正常運作。其次，根據《村民組織法》，村規民約在村民會議上應當經到會人員半數通過方能生效。這意味著村規民約的誕生無需經過村民會議絕大多數的認可，其中留有尋租的空間與侵犯少數者權利的可能。村委會的自治組織功能定位昭示著其在自治單元內處于相對獨立的運行狀態。如用行政或司法手段解決村規民約問題都會在某種程度上損害基層村民自治，從而使其遭受合法性質疑。而我國現行憲法則是我國人民意志、價值、期待與理性等的凝結，其對各項社會創制具有廣泛而根本的制約作用。由之，對村規民約進行合憲性審查合理合法。

二、村規民約合憲性審查之必要

（一）兩種視角

規范和事實是考量合憲性審查的兩種重要視角。縷敘之，規范的視角來源于規范憲法學，該學派遵循法教義學，認為憲法具有根本的規范作用，側重于構建起一套嚴密的憲法理論體系并以之作為裁定現實之標準，憲法適用應嚴格遵循憲法文本。事實的視角來源于政治憲法學、社會憲法學，認為法律是人為語言的表達，具有天然的局限性，從而其與不斷變化著的社會現實存在一定的鴻溝。該學派側重于從政治和社會現象入手，運用法律解釋從中抽象出普遍適用的法原理。合憲性審查在兩種視角下具有不同的功用與表現：在規范的視角下，合憲性審查追求法律規范的和諧一致性，側重于對于法律條文本身的審查;在事實的視角下，合憲性審查則以具體行為及其造成的影響為出發點，以此不斷擴充憲法的具體內涵。由此可見，規范視角下的合憲性審查具有靜態性、內部性;事實視角下的合憲性審查具有動態性、外部性。村規民約效力來源于《村民組織法》，其缺乏法規正式性，只能算作“習慣法”。然而村規民約作為基層群眾自治制度重要組成部分，在實際中對自治單元內成員行為的規范卻發揮著不可忽視的作用。正式法規性不足與實際效力局部性強的雙重屬性使得村規民約的合憲性審查應從規范和事實兩種視角審視，以下具述之。

（二）規范的視角

1.促成農村法治秩序轉型

在改革開放與法治中國政策推行之下，目前的農村正處在傳統禮治秩序向法治秩序轉型的關鍵時期。根據費孝通的研究，可以發現在農村法治轉型中主要面臨兩大阻礙：一是觀念上的“無訟”。傳統的禮治秩序能夠并且很好地應對社會主義市場經濟實行之前的農村并且禮治的觀念也深入人心。鄉土社會的人情世故和是非判斷都會受著“差序格局”的影響。同一件事對于不

同的人，裁決者會做出不同甚至截然相反的判斷。這種“差”與法治秩序所倡導的法律面前一律平等的原則相悖。對村規民約合憲性審查的價值便在于為目前因農村兩種秩序并存所造成的混亂確立原則與規范，同時亦為農村中現實問題的紓解提供嶄新而有效的途徑。對村規民約的合憲性審查涉及村民真切的利益，因而對于其法治觀念的革新具有不可替代的意義。

2.填補村規民約審查空白

《村民組織法》對村規民約的內容做出了限制性規定：村規民約“不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容”。同時也明確了一旦村規民約違反上述規定，“由鄉、民族鄉、鎮的人民政府責令改正”。因而對于村規民約有兩個重要限制因素：一是村民的文化價值觀念。村規民約制定過程中的半數決定規則在一定程度上表明了村規民約是村民共有價值判斷的體現。二是外部行政干預。村委會雖為基層民主自治機關，卻依然要受著鄉一級政府的制約。由此可見，現有限制之下的村規民約存在兩種危機：其一是地域性價值與憲法價值相違背之危機。該危機在文化層面賦予村規民約合憲性審查之必要性。其二是《村民組織法》的規范實效性缺乏危機。《村民組織法》明確村規民約不得侵犯村民的人身、民主和合法財產三權，但其內容卻是粗線條的，且缺乏具體的判斷標準及配套措施。鄉一級政府對于村規民約負有監督責任。換言之，只有村規民約在實踐中造成不良的后果與影響，且反饋到鄉政府之后鄉政府才會履行該職責。這兩個因素決定了村規民約的制定與實施具有相當程度的自由，對其的監督審查存在空白點。對村規民約進行合憲性審查，使之符合我國現行憲法的規定，從而化解現存規范體系對于村規民約的無力。

（三）事實的視角

1.權利保障

從中國司法案例網公布的數據來看，1996年至2018年期間各級人民法院共發布了與“村規民約”有關的典型案例12個。這些數據從事實的角度說明了盡管村規民約經過正當程序而制定，其侵犯村民合法權利的事情依舊會發生。值得注意的是，這12個案例全部與經濟權益有關。究其原因，其一《村民組織法》對保護村民財產權做出了明確的規定，法律規范不存在適用難題，所以法院對這一類型的權利侵害能夠做出準確判斷。其二正如馬克思所言，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”。經濟權的損害對于基層民眾來講是最為敏感的，其會通過各種合法的甚至非法的途徑維護其經濟利益。此外，應該明確這12個案例僅是村規民約造成村民權利侵害案件的縮影，實際中村規民約對于村民權利侵犯的類型更多樣，案情也更加繁雜。隨著鄉村振興政策的實行以及農村土地流轉制度的日益完善，村干部之間、村民之間、村干部和村民之間的利益糾葛日趨復雜化。對村規民約的合憲審查之過程亦是村規民約深入民心之過程，其目標便是使村規民約真正成為處理村莊公共事務的規范和調節各種利益關系的依據，從而助力鄉村振興的完成。

2.規范上訪

《村民組織法》為村規民約問題提供了行政解決途徑：若村規民約違背《村民組織法》且對村民利益造成了實際性損害，村民可以通過行政訴訟維護其合法權益。然而由于鄉一級政府存在不同程度的不作為以及利益受損村民法治意識匱乏，現有的行政訴訟制度在解決此類問題上顯得乏力，由此便產生了一種特別的維權方式——上訪。根據《信訪條例》，上訪的一個顯著特點便是越級表達訴求。我國憲法第41條第一款明確規定，“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利”。而根據2020年發布的《公職人員政務處分法》，基層群眾性自治組織中從事管理的人員已被列入了6類公職人員之列。由此可見，村民通過上訪的方式行使對于村干部的監督權是符合憲法和有關法律規定的。對村規民約進行合憲性審查，一方面讓村干部的權力受到憲法的制約，同時也防止村民多數對少數的權利侵害，讓基層問題回歸基層解決，緩解現有行政機構壓力，防止村規民約這類規范成為公職人員濫權和村民侵權的工具;另一方面，村規民約的合憲性審查提供了村民監督村干部的新渠道，在一定程度上避免村民的不合理上訪行動，確保基層民眾監督作用的有效發揮。

三、村規民約合憲性審查之制度構想

二、村規民約合憲性審查之必要

（一）兩種視角

規范和事實是考量合憲性審查的兩種重要視角。縷敘之，規范的視角來源于規范憲法學，該學派遵循法教義學，認為憲法具有根本的規范作用，側重于構建起一套嚴密的憲法理論體系并以之作為裁定現實之標準，憲法適用應嚴格遵循憲法文本。事實的視角來源于政治憲法學、社會憲法學，認為法律是人為語言的表達，具有天然的局限性，從而其與不斷變化著的社會現實存在一定的鴻溝。該學派側重于從政治和社會現象入手，運用法律解釋從中抽象出普遍適用的法原理。合憲性審查在兩種視角下具有不同的功用與表現：在規范的視角下，合憲性審查追求法律規范的和諧一致性，側重于對于法律條文本身的審查;在事實的視角下，合憲性審查則以具體行為及其造成的影響為出發點，以此不斷擴充憲法的具體內涵。由此可見，規范視角下的合憲性審查具有靜態性、內部性;事實視角下的合憲性審查具有動態性、外部性。村規民約效力來源于《村民組織法》，其缺乏法規正式性，只能算作“習慣法”。然而村規民約作為基層群眾自治制度重要組成部分，在實際中對自治單元內成員行為的規范卻發揮著不可忽視的作用。正式法規性不足與實際效力局部性強的雙重屬性使得村規民約的合憲性審查應從規范和事實兩種視角審視，以下具述之。

（二）規范的視角

1.促成農村法治秩序轉型

在改革開放與法治中國政策推行之下，目前的農村正處在傳統禮治秩序向法治秩序轉型的關鍵時期。根據費孝通的研究，可以發現在農村法治轉型中主要面臨兩大阻礙：一是觀念上的

“無訟”。傳統的禮治秩序能夠并且很好地應對社會主義市場經濟實行之前的農村并且禮治的觀念也深入人心。鄉土社會的人情世故和是非判斷都會受著“差序格局”的影響。同一件事對于不同的人，裁決者會做出不同甚至截然相反的判斷。這種“差”與法治秩序所倡導的法律面前一律平等的原則相悖。對村規民約合憲性審查的價值便在于為目前因農村兩種秩序并存所造成的混亂確立原則與規范，同時亦為農村中現實問題的紓解提供嶄新而有效的途徑。對村規民約的合憲性審查涉及村民真切的利益，因而對于其法治觀念的革新具有不可替代的意義。

2.填補村規民約審查空白

《村民組織法》對村規民約的內容做出了限制性規定：村規民約“不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容”。同時也明確了一旦村規民約違反上述規定，“由鄉、民族鄉、鎮的人民政府責令改正”。因而對于村規民約有兩個重要限制因素：一是村民的文化價值觀念。村規民約制定過程中的半數決定規則在一定程度上表明了村規民約是村民共有價值判斷的體現。二是外部行政干預。村委會雖為基層民主自治機關，卻依然要受著鄉一級政府的制約。由此可見，現有限制之下的村規民約存在兩種危機：其一是地域性價值與憲法價值相違背之危機。該危機在文化層面賦予村規民約合憲性審查之必要性。其二是《村民組織法》的規范實效性缺乏危機。《村民組織法》明確村規民約不得侵犯村民的人身、民主和合法財產三權，但其內容卻是粗線條的，且缺乏具體的判斷標準及配套措施。鄉一級政府對于村規民約負有監督責任。換言之，只有村規民約在實踐中造成不良的后果與影響，且反饋到鄉政府之后鄉政府才會履行該職責。這兩個因素決定了村規民約的制定與實施具有相當程度的自由，對其的監督審查存在空白點。對村規民約進行合憲性審查，使之符合我國現行憲法的規定，從而化解現存規范體系對于村規民約的無力。

（三）事實的視角

1.權利保障

從中國司法案例網公布的數據來看，1996年至2018年期間各級人民法院共發布了與“村規民約”有關的典型案例12個。這些數據從事實的角度說明了盡管村規民約經過正當程序而制定，其侵犯村民合法權利的事情依舊會發生。值得注意的是，這12個案例全部與經濟權益有關。究其原因，其一《村民組織法》對保護村民財產權做出了明確的規定，法律規范不存在適用難題，所以法院對這一類型的權利侵害能夠做出準確判斷。其二正如馬克思所言，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”。經濟權的損害對于基層民眾來講是最為敏感的，其會通過各種合法的甚至非法的途徑維護其經濟利益。此外，應該明確這12個案例僅是村規民約造成村民權利侵害案件的縮影，實際中村規民約對于村民權利侵犯的類型更多樣，案情也更加繁雜。隨著鄉村振興政策的實行以及農村土地流轉制度的日益完善，村干部之間、村民之間、村干部和村民之間的利益糾葛日趨復雜化。對村規民約的合憲審查之過程亦是村規民約深入民心之過程，其目標便是使村規民約真正成為處理村莊公共事務的規范和調節各種利益關系的依據，從而助力鄉村振興的完成。

2.規范上訪

《村民組織法》為村規民約問題提供了行政解決途徑：若村規民約違背《村民組織法》且對村民利益造成了實際性損害，村民可以通過行政訴訟維護其合法權益。然而由于鄉一級政府存在不同程度的不作為以及利益受損村民法治意識匱乏，現有的行政訴訟制度在解決此類問題上顯得乏力，由此便產生了一種特別的維權方式——上訪。根據《信訪條例》，上訪的一個顯著特點便是越級表達訴求。我國憲法第41條第一款明確規定，“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利”。而根據2020年發布的《公職人員政務處分法》，基層群眾性自治組織中從事管理的人員已被列入了6類公職人員之列。由此可見，村民通過上訪的方式行使對于村干部的監督權是符合憲法和有關法律規定的。對村規民約進行合憲性審查，一方面讓村干部的權力受到憲法的制約，同時也防止村民多數對少數的權利侵害，讓基層問題回歸基層解決，緩解現有行政機構壓力，防止村規民約這類規范成為公職人員濫權和村民侵權的工具;另一方面，村規民約的合憲性審查提供了村民監督村干部的新渠道，在一定程度上避免村民的不合理上訪行動，確保基層民眾監督作用的有效發揮。

三、村規民約合憲性審查之制度構想