我國合憲性審查制度的存在的問題和建議

2024年3月8日發(作者：溫暖的近義詞)

我國合憲性審查制度的存在的問題和建議

作者：張丹

來源：《西部論叢》2020年第12期

摘 要：合憲性審查是現代國家在法治進程中，保障憲法實施的重要方式。黨的十九大報告明確提出“加強憲法監督與實施，推進合憲性審查工作，維護憲法權威”，由此，為憲法學關于憲法監督的研究做出了非常大的肯定。而后在2018年3月憲法修正案中，將“法律委員會”更名為“憲法和法律委員會”，并于2018年6月頒布了“關于憲法和法律委員會職責問題的決定”，進一步說明了對合憲性審查工作的明確和重視。本文將結合2018年憲法修正案實施2年的經驗，在不動搖我國基本制度和根本原則的情況下，給出自己關于合憲性審查制度綜合推動發展的一些淺薄認識，希望能為我國的憲法監督制度提出可參考的建議。

關鍵詞：合憲性審查;憲法監督;基本原則

一、合憲性審查的概念和任務

憲法是國家的根本大法，一切法律、行政法規、地方性法規、規章等規范性文件都不得同憲法相抵觸。合憲性審查是由有關權力機關依據憲法和相關法律的規定，對可能存在違反憲法規定的法律法規、規范性文件以及國家機關履行憲法職責的行為進行審查，并對發現違反憲法的問題予以糾正，從而維護憲法的權威，是憲法監督的重要方式，對維護國家法制統一、規范和約束公權力、保障公民權利具有重要意義[2]。合憲性審查所要解決的問題是違憲問題，目的是保證憲法實施，制度功能是推進“依憲治國”和“依法治國”價值要求的實現。

2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議高票表決通過《中華人民共和國憲法修正案》，即現行憲法的第五次修改。其將憲法第七十條第一款：“全國人民代表大會設立民族委員會、法律委員會……”修改為：“全國人民代表會設立民族委員會、憲法和法律委員會……”3月19日，《中共中央關于印發<深化黨和國家機構改革方案>的通知》具體指出：“全國人大法律委員會更名為全國人大憲法和法律委員會。為弘揚憲法精神，增強憲法意識，維護憲法權威，加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，將全國人大法律委員會更名為全國人大憲法和法律委員會。全國人大憲法和法律委員會在繼續承擔統一審議法律草案工作的基礎上，增加推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查、加強憲法監督、配合憲法宣傳等職責。”通過這一系列的規定，明確了我國合憲性審查的專門機關以及相關職責。

二、我國合憲性審查的方式

基于憲法規定的內容，我國在2000年《立法法》第97條規定，全國人大有權改變或者撤銷全國人大常委會制定的不適當的法律;第99條第1款和第2款規定了合憲性審查的主要主體、啟動合憲性審查的主體資格、合憲性審查的對象及程序。同時，全國人大常委會委員長會

議于2000 年制定《行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規備案審查工作程序》。接下來，又在2004年，全國人大常委會法制工作委員會內設立了法規備案審查工作室，作為協助全國人大及其常委會行使合憲性審 查和合法性審查的專門機構。全國人大常委會委員長會議于2005 年對《行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規備案審查工作程序》進行修改，并制定了《司法解釋備案審查工作程序》。隨著2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》，2018年6月22日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議通過了“全國人民代表大會常務委員會關于全國人民代表大會憲法和法律委員會職責問題的決定”，其中第一項規定：《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》《中華人民共和國立法法》《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》《中華人民共和國全國人民代表大會議事規則》《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會議事規則》中規定的“法律委員會”的職責，由憲法和法律委員會承擔。前文中已經闡述了關于“法律委員會”更名為“憲法和法律委員會”的相關問題，因此，合憲性審查的相關工作現在由憲法和法律委員會擔任。根據憲法和相關法律的規定，合憲性審查主要分為：

（一）主動審查。所謂主動審查，是指在法律、法規頒布之前，由專門的合憲性審查機關采取主動的方式，審查其內容和原則是否與憲法相抵觸，主要包括“審查批準后才能生效”和“備案后發現問題啟動審查程序”。雖然我國對憲法監督的具體方式沒有作出明確詳細的規定，但是從相關法律法規可以看出我國的態度是認可專門機關積極審查的。例如：我國《立法法》第75條規定：民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。自治區的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務委員會批準后生效;根據《立法法》第98條規定：行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章應當在公布后的三十日內依照下列規定報有關機關備案：1、行政法規報全國人民代表大會常務委員會備案;2、省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規，報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案;較大的市的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規，由省、自治區的人民代表大會常務委員會報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案;3、自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例，由省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案;行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規、司法解釋要向全國人大常委會提交備案，如有問題，專門委員會可以主動啟動合憲性審查程序。

（二）被動審查。被動審查是指針對有關機關組織和公民提出的關于合憲性審查問題，要求或建議啟動對某一規范性法律文件進行審查的一種審查方式。這種審查方式是讓全社會對立法工作進行有效監督，充分發揮國家機關、社會團體、企業事業組織和公民的監督職能，保障立法工作的合法性和科學性，正確樹立法律至上、依法治國的觀念。被動審查的對象是立法活動完成后的實施過程，即規范性法律文件已經通過并實施，但這些規范性法律文件在后來的實施過程中，在實際生活的檢驗中，暴露出了合憲性問題。如果說積極審查是在盡可能避免法律法規與憲法相沖突的情況，那么被動審查就是對積極審查工作在后來實踐檢驗中的必要補充，

因為立法審查工作難免出現無法預料的狀況，這些問題在后來法律法規實施過程中才逐漸凸顯出來。根據《立法法》第99 條、《法規備案審查工作程序》第7條及《司法解釋備案審查工作程序》的規定，國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人大常委會認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規、司法解釋同憲法相抵觸，有權向全國人大常委會書面提出審查要求，由全國人大常委會辦公廳報秘書長批轉有關的全國人大專門委員會進行審查;《立法法》第99條第2款規定：“前款規定以外的其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議，由常務委員會工作機構進行研究，必要時，送有關的專門委員會進行審查、提出意見。”

三、我國合憲性審查制度的存在的問題及建議

綜合以上論述，我國2018年憲法修正案確定的主要由憲法和法律委員會這個專門機關進行合憲性審查制度，可以看出我國的該項制度還需完善。

（一）合憲性審查的主體范圍

關于進行合憲性審查主體的范圍，我國沒有相關的法律法規進行明確，但是在2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議高票表決通過《中華人民共和國憲法修正案》，即現行憲法的第五次修改。其將憲法第七十條第一款：“全國人民代表大會設立民族委員會、法律委員會……”修改為：“全國人民代表會設立民族委員會、憲法和法律委員會……”3月19日，《中共中央關于印發<深化黨和國家機構改革方案>的通知》具體指出：“全國人大法律委員會更名為全國人大憲法和法律委員會。為弘揚憲法精神，增強憲法意識，維護憲法權威，加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，將全國人大法律委員會更名為全國人大憲法和法律委員會。至此，我國明確了合憲性審查機關是由全國人大憲法和法律委員會來具體實施的。但是《立法法》第99 條第2 款的規定中： “……同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議……”這一條確定的主體范圍很廣，包括“其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民”。這可以理解為憲法監督的主體。這樣廣泛的監督主體范圍可以最大化地對法律法規內容進行合憲性監督，但可以再進一步具體規定提出審查建議的條件、方式、程序，以及對審查結果作出具體規定，包括答復的方式和期限。這樣既能防止公民或者組織濫用此項權利，隨意啟動合憲性審查，又能促使國家機關及其公關人員在制定和使用法律法規時，格外仔細，盡到審查義務。

（二）合憲性審查的范圍

合憲性審查范圍應該不僅包括法律法規等規范性文件，還包括國家機關權限及國家機關工作人員的行為、特定社會團體的行為等。合憲性審查范圍的準確界定，關系到合憲性審查工作的能否順利開展，影響到未來的憲法的實施過程能否真正被監督。首要的問題是對法律法規進

行合憲性審查，目的是為了讓全國人大及其常委會以及其他法規制定機關制定的法律法規符合憲法，嚴格按照下位法不得與上位法相抵觸的原則，維護憲法作為最高法的地位和權威。如果僅僅是對低位階的規范性文件進行監督，是不夠全面的，如果合憲性審查不擴大到對法律、法規、規章等高位階規范性文件的審查，在某種程度上可能會損害憲法權威。嚴格、全面的合憲性審查范圍，有利于構建完備的法制監督體系，推動憲法的實施。國家機關工作人員的行為納入合憲性審查的范疇，可以約束他們的行為，防止權力濫用。最后就是對特定社會團體的行為合憲性審查，可以更好地在日常生活中保障公民基本權利，維護憲法權威。例如這次新冠肺炎疫情爆發的過程中，許多社會團體都作出了針對自己內部的一些規定，而很多都涉及到侵犯公民基本權利的問題，在特殊時期、特殊情況下，公民基本權利的保障更加突出，更需要我們進行監督和保障。

（三）合憲性審查的程序

實體和程序同樣重要，缺一不可。在合憲性審查工作推進的同時，必須明確合憲性審查的程序。國家權力的運行機制，都有相應的合法程序，其目的在于可以有效保障權力的運行和公民權利的保障。應當從合憲性審查的提起、審查工作的開展、審查結果的產生、以及審查后果的處理以及每個環節審查期限等方面細化，其中包括了方式、期限、作出答復的具體要求等等，把握住每個環節運行的規則。合憲性審查機關目前是由全國人大常委會憲法和法律委員會擔任，我認為對于合憲性審查的結果也應當由憲法和法律委員會報請全國人大決定，全國人大閉會期間可以由全國人大常委會行使決定權，但對于某些影響重大的合憲性問題，則只能由全國人大來決定。

一直以來，憲法專家們都在呼吁憲法監督體系的完善，雖然目前的合憲性審查機制還存在一些問題，但它已經開啟了維護憲法權威，依憲治國的新章程。面對這些問題，我們會繼續在實踐中不斷總結經驗，不斷完善合憲性審查機制，構建完備的憲法監督體系和社會主義法制體系。憲法與國家前途、人民命運息息相關，維護憲法權威，就是維護黨和人民共同意志的權威。捍衛憲法尊嚴，就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴。保證憲法實施，就是保證人民根本利益的實現。[2]合憲性審查工作將翻開新的篇章，在此過程中，我們必定還會面對困難和挑戰，但我們堅信，我們在實踐中不斷吸取經驗，不斷完善合憲性審查的內容和審查方式，構建更加完備的社會主義法制體系。

注 釋

[1] 莫紀宏、胡錦光、秦前紅： 《為憲法實施提供制度保障》，載《人民日報》2017 年11 月8 日，第17 版。

[2] 習近平總書記在2012年12月4日舉行的首都各界紀念現行憲法頒行三十周年大會上的講話。

參考文獻

[1] 胡錦光、韓大元： 中國憲法，法律出版社2016 年版，第137 頁。

[2] 梁成意： 中國公民基本權利，中國政法大學出版社2016 年版，第167 頁。

[3] 韓大元.關于推進合憲性審查工作的幾點思考[J].法律科學（西北政法大學學報），2018，（2）。

[4] 莫紀宏、胡錦光、秦前紅： 為憲法實施提供制度保障，載《人民日報》2017 年11 月8 日，第17 版。

[5] 秦前紅： 走出書齋看法，上海三聯書店2015 年版。

作者簡介：張丹（1985.12.27）女，漢，四川，講師，碩士研究生，四川大學錦江學院，研究方向：憲法學、思想政治理論。四川眉山，620800