分權制衡機制與政府預算約束 - 國際金融法律研究與人才

2024年3月8日發(作者：哪個銀行存款利率最高)

分權制衡機制與政府預算約束王銀梅楚雪嬌張亞瓊*內容提要政府預算具有法律約束力是其存公共權力的行使過程，隱含著預算權力的配置與制約。政府預算管理是政府依法對預算資金的籌集、分配、使用進行組織、協調和監督的活動。整個活動過程體現出法治的特性，其目的是通過政府預算管理過程約束政府行為，實現公共資金的運行效率和使用效益。政府預算管理過程可分為三大基本環節，即預算編制、預算執行、決算編制。相應地，在此過程中體現出預算編制權、執行權、監督權等預算權力在行政機關與立法機關之間、政府整體與其職能部門之間以及各部門內部等的配置和行使。在預算權配置過程中，各預算活動實施機關的職責和分工是由預算權力配置機制確定的。這個預算權力配置機制不僅確定了各實施機關各自的職責，同時也劃分了各機關的權限及與其他預算活動實施機關之間的相互關系。在的基礎，而從近年來的審計結果看，我國各級政府普遍存在預算約束軟化現象。究其原因，根源在于預算權失衡。按照分權制衡理論的思想內核，結合我國國情建立起預算編制、執行、監督的分權制衡機制，是硬化我國政府預算約束的有效途徑。關鍵詞分權制衡預算權政府預算約束政府預算不僅是政府財政收支計劃，而且是約束政府行為的重要途徑。政府預算從編制到執行、決算、監督等全過程都應依法進行，而且正式的政府預算本身就是一部法律，因此，法律約束力是政府預算存在的根本。如果政府預算不能對政府行為形成強有力的約束，那么就是軟約束。從我國近年來的審計結果看，我國各級政府普遍存在政府預算軟約束現象。我國政府預算約束軟化的原因是多方面的，但深究其根源，根本問題還在于我國政府預算管理中分權制衡機制的不完善。按照分權制衡理論的思想內核，根據我國政府預算管理所處的政治、經濟、社會等背景，建立起預算編制、執行、監督的分權制衡機制，是硬化我國政府預算約束的有效途徑，對于提高政府預算管理水平具有十分重要的意義。二、分權制衡理論、分權制衡機制與政府預算約束（一）分權制衡理論及其合理思想內核分權制衡理論是關于國家不同機關之間以及國家及其部門之間權力分配與制衡的理論，是資本主義國家“三權分立”制度的理論基礎。分權制衡理論是分權學說和制衡學說的融合體。分權思想最早源自古希臘哲學家柏拉圖及其學生亞里士多德的混合政體理論，制衡思想最早可追溯到古羅馬歷史學家波利比阿的權力制衡思想。孟德斯鳩最先把兩者統一起來，創立了現代意義上的三權分立學說。他認為，“當立法權和行政權集中在同一個人或同一、政府預算過程是一個公共權力的行使過程從形式上看，政府預算是政府的財政收支計劃，體現的是政府對其公共資金進行配置的情況。但從政府預算的產生過程看，政府預算實際是一個11

一機關之手，自由便不復存在了”，“如果司法權不同立法權和行政權分立，自由也就不存在了”，“一切有權力的人都容易濫用權力”，因此“要防止①濫用權力，就必須以權力約束權力”。對三權分立衡機制。具體建立怎樣的分權制衡機制，應根據各國政府預算管理活動的實際情況及其所處的經濟、社會、政治、文化等背景進行確立，不能照搬他國模式。從西方國家實踐看，分權制衡機制越完善的國家，其預算透明度也越高，相應地，政府預算約束度也越高。例如現代國家預算制度產生最早的英國，由于其議會設立最早，目前已建立了比較完善的預算約束與制衡機制，其預算透明度很高，政③府預算約束力很強。根據國際預算組織（IBP）學說有重大發展的是美國聯邦黨人，他們認為：“防止把某些權力逐漸集中于同一部門的最可靠辦法，就是給予各部門的主管人防止其他部門侵②犯的必要法定手段和個人的主動?！狈謾嘀坪饫碚摰闹饕獌热菔牵簢业臋嗔煞譃榱⒎ā⑿姓退痉ㄈ髾嗔?，這三個權力應分別由國家三個不同的機關去行使，以形成三大權力之間分立與制衡之勢，從而促使一個國家的權力處于平衡狀態。分權制衡理論被習慣地冠以階級特性而為我國很多學者所排斥。實際上，分權制衡理論主張的權力應相互牽制和相互約束的原則與馬克思主義辯證法關于事物互相依存和互相制約的基本原理是一致的。因此，剔除掉其階級色彩，分權制衡理論是具有其合理的思想內核的，即權力的分立與制衡是保障國家各項權力合理運行的一條基本規律，它可以防止由于國家公共權力被濫用而導致的對公民基本權利的侵犯。（二）分權制衡機制是分權制衡理論思想內核的體現模式分權制衡理論思想內核反映的是客觀規律，而要將客觀規律體現出來需要具體的實現模式?？陀^規律不以人的意志為轉移，具體模式卻不然，它可以根據具體環境進行改變和調整。換言之，體現分權制衡思想的具體模式不是唯一的，是能以人的意志為轉移的。分權制衡理論與分權制衡機制之間的關系就是客觀規律與具體體現模式之間的關系。具體而言，分權制衡機制是在分權制衡理論指導下，根據具體管理活動的需要以及該活動所處具體環境的約束，所建立的具體的權力配置與制衡的模式。（三）分權制衡機制與政府預算約束硬化就政府預算約束而言，分權制衡機制是政府預算管理活動中權力分立與制衡原則下的具體制約模式，目的是加強政府預算監督，實現政府預算約束的硬化。由于具體模式是可以改變和調整的，因此，不同國家不同時期可以建立不同的分權制122008年全球預算透明度排名，英國預算最為透明，得分為88分。又如美國，目前也建立了完善的預算約束與制衡機制，其預算透明度2008年得分為82分，排名第5，政府預算約束度相對也較高。相反，一些預算約束制衡機制不健全的非洲國家，其預算存在嚴重的約束軟化問題。雖然英美兩國分權制衡機制的具體模式不同，但其遵循的基本原則是一致的，即分權制衡原則。預算透明度則非常低，有的僅為1分或0分，政府三、分權制衡機制硬化政府預算約束的作用機理根據分權制衡理論，合理配置政府預算權力，建立健全分權制衡機制可以防止國家預算權力的濫用，保障預算權力的合理運行，從而達到硬化政府預算約束的目的。政府預算權可以劃分為編制、執行和監督三大權力，將這三權分別配置給不同的機關，建立起相互制約、協調合作的分權制衡機制，是可以有效硬化政府預算約束的。分權制衡機制的作用路線主要有兩條：一條是相互制約，另一條是協調合作。1、分權制衡機制中的相互制約效應政府預算管理活動中的分權制衡機制首先體現的是以權力制約權力，即在授予一個權力主體一種預算權的同時，必須授予其他權力主體相對應的另一種預算權，形成預算權分散到不同的機關，每個機關在監督約束別人的同時，也被別的機關監督約束著，從而使不同權力主體之間形成相互約束之勢。如把預算編制權授予一個專門機關，把預算執行權授予另一機關，把預算監督權授予

不同于前兩者的其他機關，且各機關之間保持一定的獨立性。政府預算約束軟化的主要原因在于實施政府預算各項活動的機關及其執行者存在的尋租動機。實施政府預算活動的機關及其執行者往往被授予一定的配置預算資金的自由裁量權，目的在于方便其履行公共受托責任，以實現一定的公共利益。根據“經濟人”原則，這些機關及其執行者的本性是追求個人利益最大化，而且他們所追求的個人利益與其要實現的公共利益之間往往存在一定的偏差。在自由裁量權缺乏有效約束和監督的情況下，各機關及其執行者很可能會為了追求個人利益最大化而進行尋租，導致權力的濫用，從而最終造成政府預算約束軟化。在其他條件不變的情況下，實施政府預算活動的機關及其執行者擁有的自由裁量權越大，產生尋租行為的可能性就越大，政府預算約束軟化的程度也越高。我們可以把上述過程用一條反應鏈表示：存在尋租動機→擁有權力→權力缺乏約束和監督→濫用權力、進行尋租→結果：政府預算約束軟化。由此推斷，為了硬化政府預算約束，必須切斷上述反應鏈的某一或某些環節。綜合分析上述反應鏈的各環節，切斷“權力缺乏約束和監督”這一環節既具有理論可能性又具有實際可操作性。換言之，實現政府預算約束硬化的關鍵點在于約束和監督實施政府預算活動的機關及其執行者的權力。我們可以通過建立健全政府預算管理的分權制衡機制來實現。分權制衡機制的建立，分散了各機關擁有的預算權，明確了各機關權力的范圍、大小以及權力運行規則，使各機關在不超越自身權限行使預算權的基礎上，監督制約其他機關權力的運行，以防止政府預算管理活動中濫用權力、超越權力及侵犯權力的行為發生。具體而言，分權制衡機制下，實施政約束自由裁量權府預算管理活動的機關及其執行者擁有被約束和監督的自由裁量權，由于權力被約束和監督，該機關及其執行者依律合理運用權力，履行公共受托責任，為實現公共利益而實施相應的預算管理活動。此為分權制衡機制的相互制約效應，其作用機理如圖1所示。2、分權制衡機制中的協調合作效應分權制衡機制的作用不僅僅限于權力的相互制約，它還體現在各權力主體之間的協調與合作。政府預算管理是一項非常復雜的活動，它的活動范圍涉及政治、經濟、法律、社會、行政管理等國家管理的許多重要領域，它的利益相關主體涉及政府及其各部門、人大及其常委會、審計部門、司法部門、社會公眾等。因此，政府預算管理活動實際上體現為各相關利益主體競爭有限公共資源的互動博弈過程，在這一競爭過程中，如果各相關利益主體之間的信息是非對稱的，那么就很容易造成政府預算約束的軟化。據此，政府預算約束硬化要求各管理領域、權力主體之間必須進行協調與合作，并充分考慮各相關利益主體的正當權益。分權制衡機制下各權力主體之間的協調與合作，是指政府預算管理活動的各實施機關根據其職責分工，在共同完成預算管理整個活動的基礎上，進行信息和技術的交流與合作，形成一個統一的預算管理系統。首先是信息的交流與共享。信息交流與共享的途徑有聯網、碰頭會、文件的抄送等。信息的交流與共享解決了政府預算管理過程中的信息非對稱性問題，使一切預算活動在陽光下進行（當然，涉及國家機密的除外），保證了預算管理的高透明度，那么政府預算軟約束下可能發生的違法違規行為自然無處遁形，從而促進政府預算約束的硬化。防止權力濫用強化公共受托責任硬化政府預算約束相互制約分權制衡機制協調合作信息、技術共享降低信息非對稱性提高預算能力圖1分權制衡機制硬化政府預算約束作用機理13

其次是技術的交流與共享。政府預算管理活動除了利益關系復雜外，技術要求也特別高，從這方面考慮，政府預算約束硬化還需要各實施機關擁有一支高素質的隊伍。這支隊伍素質要求主要包括：能牢牢把握政府預算管理相關法律、法規、制度、政策等，具備履行其職責的必要的專業知識，擁有實施管理活動所需的技術技能。單個機關的努力畢竟有限，各機關通過分權制衡機制進行合作，顯然能夠有效促進各自技術的提高，最終提高政府預算管理整個系統的預算能力，為硬化政府預算約束提供智力支持。綜上所述，我們可以把分權制衡機制的協調合作效應歸納為各機關通過協調合作，實現信息與技術的共享，大大降低信息的非對稱性、提高各機關的預算能力，最終達到硬化政府預算約束的目的。其作用機理如圖1所示。高。全國政協委員、上海財經大學公共政策研究中心主任蔣洪教授，從2008年開始連續三年對我國31個省級財政透明度進行評分和排序，發現我國財政透明度總體情況一直保持20分左右（滿分100分），三年基④本沒發生變化。我們可以從審計署每年公布的《審計結果公告》中的違規問題上窺見政府預算軟約束現象之一斑。從《公告》中，我們發現預算執行每年存在的主要違規問題基本相似，歸納起來主要有：編制不實（虛列收入或支出）、編制不細化、以前年度的結余資金未納入預算管理、賬外設賬（或私設小金庫）、自行調整預算、擠占挪用經費、非稅收入未繳或未及時繳入財政專戶、違反政府采購規定采購物資等。這些問題有的發生在編制環節，有的發生在執行環節，說明我國政府預算管理編制和執行環節存在軟約束現象。此外，這些問題年年審計整改、年年犯，也說明監督環節同樣也存在預算軟約束問題。簡言之，我國政府預算軟約束現象遍及政府預算管理的各大環節。（二）我國政府預算軟約束的根源在于預算權失衡我們認為，預算權失衡是我國政府預算約束軟化的根源所在。從我國目前政府預算管理的實際情況看，我國政府預算權配置處于非均衡狀態，歸納起來主要表現在以下三方面：第一，立法機構預算權被虛化。人大及其常委會作為我國立法機構，其預算權被虛化，突出表現為：（1）權力規定不明確，無程序保障。雖然根據現行《預算法》的規定，各級人民代表大會擁有審查批準本級政府預算草案的權力，各級人大常委會擁有監督本級政府預算執行、審查和批準本級預算的調整方案、審查和批準本級政府決算的權力，但是其對人大的預算決定權和監督權并沒有明確規定，也不具有行使的程序保障。（2）人大代表和常委會委員權力不明。現行《預算法》沒有規定人大代表和常委會委員在預算審查監督中的權力，也沒有為他們行使權力提供必要的保障措施，這不僅不利于代表和委員行使職權，也不利于人大及其常委會行使審批監督權。而且，根據現行審批程序，代表和委員只有在開會時才能獲得預算材料并進行審查，在審查時間和資料獲取的保障上嚴重不足，致使預算審查流于形式。（3）預算調整審批權被弱化。按照《預算法》規定，政四、我國政府預算軟約束與預算權失衡（一）我國政府預算目前存在軟約束現象自1994年分稅制財政管理體制改革以來，尤其是1998年開始推動的以部門預算為起點的一系列預算改革（包括部門預算改革、國庫集中收付制度改革、政府采購制度改革、“收支兩條線”改革等）以后，我國政府預算約束逐漸強化起來。但是與政府預算硬約束的要求相比，我國政府預算仍存在軟約束問題，突出表現在預算調整不規范、預算高額超收、預算執行存在法律空檔以及預算透明度低等方面。（1）預算調整不規范。一是調整頻繁。在預算執行過程中，調整事項多，由人大審批確立的預算形同虛設。二是自行調整現象嚴重。根據現行《預算法》的規定，除了增收、減支和增加公債發行額外，其余事項的調整均不用通過人大批準，因此，每年絕大多數調整事項均屬自行調整。（2）預算高額超收。從我國預算執行情況看，每年都存在大量的財政超預算收入，無論從絕對額還是從相對額來看，均超過了合理范圍，而且伴隨著高額超收的是高額超支。（3）預算執行存在法律空檔。我國預算年度起始時間要早于人代會召開時間，在正式預算確立之前，預算執行根本無法（即預算）可依，更別說預算約束了。（4）預算透明度低。目前，我國預算公開機制還不完善，許多事項還未陽光化，預算透明度明顯不14

府預算調整審批權在人大常委會，但《預算法》又將預算調整范圍界定在增支、減收和增加債務方面⑤，其余變更不屬于預算調整范圍，而屬于預算調劑，如動用預備費、科目調劑、經費流用等，預算調劑審批權不屬于人大。人大預算調整審批權被弱化，使得許多經人大立法確立的預算事項，可以不經過人大批準而被變更，大大降低了預算的法律權威性。第二，行政機構預算權存在過分集中與分散的矛盾。一方面，單從權力的劃分看，我國各級政府財政部門同時擁有預算編制權、執行權和國庫資金撥付權，一個部門集三權于一身，必然存在權力不能被有效制約的問題。另一方面，從資金分配權看，財政部門以外的其他職能部門擁有較大的自主分配權，大大分散了財政部門的預算權，使得我國行政系統內沒有一個核心的預算機構。財政部門的資金分配權被分散化表現在兩方面：（1）一些專項資金的編制權和執行權被賦予了對應的職能部門。如發展和改革委員會擁有基建資金的分配權，經濟貿易委員會擁有國有企業技改資金的分配權，科技部擁有科技三項費的分配權，等等，這些職能部門成為實際執行中的“準財政部門”。（2）一些非財政部門擁有預算外資金、制度外資金的自主支配權，也削弱了財政部門的預算權。第三，審計預算監督權缺乏獨立性。我國審計監督屬于行政型審計，實質上把監督權仍賦予政府行政機構。獨立性是審計的靈魂，而審計獨立性的核心是審計組織的獨立。組織的獨立決定于人員獨立和經費獨立，這恰恰是現行行政型審計預算監督無法滿足的。行政型審計預算監督會從以下兩方面影響審計效果：（1）使審計結果縮水，致使有些問題得不到及時有效的監督和糾正。《審計法》第四條和第十七條規定：“審計署在國務院總理領導下，對中央預算執行情況進行審計監督，向國務院總理提出審計結果報告。地方各級審計機關分別在省長、自治區主席、市長、州長、縣長、區長和上一級審計機關的領導下，對本級預算執行情況進行審計監督，向本級人民政府和上一級審計機關提出審計結果報告?！睆倪@一規定可以看出，財政審計是由政府審計部門對本級預算執行情況進行審計，屬于政府的內部審計；向人大常委會提出審計報告，是政府把自身審計出來的問題報告給外部監督機關，實際上是政府的“自我揭短”。根據“經濟人”假設，政府會選擇自身利益最大化，很可能動用權勢對審計結果進行避重就輕地篩選，最終使面世的審計結果大大“縮水”。此外，《審計法》第三十九條規定：“審計報告報送審計機關前，應當征求被審計單位的意見，被審計單位應當自接到審計報告之日起十日內，將其書面意見送交審計組或審計機關”，這項規定容易使審計報告受被審計單位的影響，最終會影響到審計結果的真實性。（2）使審計處理處罰難，致使審計監督缺乏威懾力。一方面《審計法》規定，審計機關必須嚴格依法執行《行政處罰法》，對審計出的問題必須嚴格依法制止或處罰。另一方面審計機關開展財政預算執行審計，必須在本級政府和上一級審計機關的領導下進行，對查出的問題應由本級政府負責，但一些地方政府官員常站在本地區的角度，對審計處理結果進行干預，使得審計機關不得不作相應的妥協，從而使審計處理、處罰左右為難，這勢必影響審計執法力度，制約審計作用的發揮。所以有“審計難、預算審計更難，審計處理難、預算審計處理更難”和“屢審屢犯，屢犯屢審”的說法。五、結論與建議政府預算具有法律約束力是其存在的根本，如果不能對政府行為形成強大的約束力，就是政府預算軟約束。長期的政府預算軟約束會侵蝕政府預算存在根基，影響政府預算功能的發揮。而政府預算管理過程是一個權力分配與運行的過程，根據分權制衡理論反映的核心規律，可以通過建立健全分權制衡機制，以權力約束權力，形成權力相互制約、協調合作的平衡關系，從而最終實現硬化政府預算約束的目標。從近年來的審計結果看，我國各級政府普遍存在政府預算軟約束現象。我國政府預算約束軟化的原因是多方面的，但深究其根源，根本問題還在于政府預算權配置失衡。按照分權制衡理論的思想內核，根據政府預算管理所處的政治、經濟、社會等背景，建立起預算編制、執行、監督的分權制衡機制，是硬化我國政府預算約束的有效途徑。具體措施如下：（一）完善機構框架體系設置政府預算管理機構框架體系的設置，實質上反映的是預算決策、執行、監督體系的基本架構。目前，我國政府預算管理機構的總體框架體系基本形成，15

只是在局部區域及機構職責分工方面還需要進一步完善。目前，我國有人大及其常委會、政府（狹義）、審計機構，基本形成了三權分立的框架體系，其中，人大及其常委會擁有預算審批權和監督權，政府具有決策權，審計機構具有審計監督權。但從分權的程度上看，還不夠徹底，還有一些需要完善的地方。具體改革建議如下：1、分離預算編制與執行機構民主建設是不可逆轉的歷史潮流。另一方面，公共財政建設目標已然確立，民生財政、參與式預算成為財政管理發展的大趨勢。這些趨勢必然要求強化預算管理與監督的民主性，人民代表大會制正是實現民主性的制度體現。二是現階段人大與審計機構的工作聯系基礎已經為立法型審計奠定了一定的基礎。我國《監督法》規定，人大常委會每年都要對審計報告進行審議。另外，審計報告也是我國人大常委會監督政府決算的依據之一。三是可以提高審計監督的權威性。人大是我國的最高權力機構和立法機構，將審計機構隸屬于人大，便于審計機構利用人大的相關權力，推進審計監督工作。當然，在建立立法型審計監督機制的過程中，應避免審計監督與人大及其常委會對政府預算監督職責的重合。（二）完善各分支機構內部組織設置在分離機構總的框架下，各分支機構內部在組織架構方面也存在一些需要完善的地方。1、人大及其常委會我國各級人大及其常委會在政府預算管理中作為代議機構，代表社會公眾行使政府預算收支規模及結構的最終決定權，主要負責預算的審批，對預算執行情況進行監督，對預算執行結果即決算進行審批?？梢?，人大以最終決策者的身份對政府預算管理的全過程實施監督。人大對政府財政預算的監督事實上是知識博奕、信息博奕的過程，只有擁有對財政預算更多的知識、更多的信息，才可能在預算監督中發現問題，提出過硬的修正建議，并最終作出科學合理的決策。但是人大由于專業機構不健全、專業人才匱乏等方面的原因，在政府財政預算監督方面還不能發揮實質性作用。從長期發展上考慮，可采取以下措施完善我國各級人大內部組織建設：第一，完善內部組織架構。（1）設置預算專門委員會。專門負責預算的審查工作，包括審查總預算和撥款，在審查預算中起總管的作用?？煽紤]將我國現行財政經濟專門委員會的職責進行劃分，單獨成立預算專門委員會。在預算專門委員會下再專門設置預算信息服務辦公室，專門為預算專門委員會提供信息服務。（2）設置相關專業預算工作委員會。按照專業分工設置專業預算委員會，專門負責有關部門的預算審查工作。可考慮擴展我國現行的預算工作委員會，在其目前我國預算編制與執行機構都設在財政部門內部，并且職責交叉、重合，權力制約機制不夠完善，這是我國政府預算管理機構體系存在的突出問題之一。從長遠目標看，應將兩大機構分設。一是建立專門的預算編制機構。可借鑒美國的預算管理辦公室的相關經驗，設立預算編制管理局，并通過法律授予其集中、明確、有效的預算編制權限，為預算編制提供組織和法律保證。二是建立預算執行管理機構。仍將預算執行權賦予財政管理部門，由其具體負責預算執行的監管業務，并具體執行落實財政政策等。2、提高審計機構的獨立性我國目前審計機構設在政府內部，屬于行政型審計。在審計監督的各種類型中，行政型審計權威性、公正性最差，大大降低了審計監督的效果。從長期發展目標看，我國審計監督改革應向著獨立制度方向發展。有兩種措施可供選擇：一是改行政型審計為獨立型審計。專門設立獨立的審計機構，它既不隸屬于政府，也不隸屬于人大、司法等機構，而是與政府、人大、司法機構并列的專司財政監督的機構。就我國具體情況看，就是將各級政府審計部門從政府機構中獨立出去，進行系統垂直管理。二是改行政型審計為立法型審計。將審計機構隸屬人大，同時加強財政內部監督。這種監督制度最大的特點是：既能充分發揮立法監督的優勢，以法律、法規形式規范財政行為，把財政監督更好地納入規范化、法制化的軌道；又能發揮行政監督的優勢，在整個財政資金運行過程中，及時掌握相關信息，把財政監督貫穿于整個財政管理過程中。采取這種類型可以實現兩者的優勢互補，通過立法監督與行政監督的組合，使監督更權威、更規范、更有效，突出其優勢，彌補其缺陷。從我國國情看，后一選擇是比較理想的做法：一是符合我國政治經濟發展趨勢。一方面，進入21世紀，進一步完善政治體制改革、轉變政府職能和加強16

內部按照政府功能設置若干分支機構，如國防、教育、外交等預算工作委員會分支機構。這些分支機構按照分管的部門進行專門審查?？傤A算經預算專門委員會審查后，將具體預算支出按口分到各預算工作委員會分支機構進行審查，最后再匯總到預算專門委員會。在預算審查過程中，預算專門委員會應征求預算工作委員會相關分支機構的意見。第二，加強人大預算監督隊伍建設。應建立一支專門化、專業化、專家型的人大預算監督隊伍。（1）配備足夠多的專職人員。目前我國人大代表絕大多數是兼職人員，專職人員過少。應按照預算審查工作量配備足夠的專職人員。（2）要求各工作人員具有過硬的專業知識。人大代表的非專業化使得其無法看懂預算，更別說審查監督了?？煽紤]從財政、稅務等相關專業的大學畢業生里直接招聘。目前我國一些財經類院校都設置了財政、稅務專業，培養了大批優秀的畢業生，為各級人大招聘大批專業人員提供了保障，而且也可為解決大學生就業難問題作出一定的貢獻。（3）配備一定比例的專家。在各機構內按照開展業務的需要配備一定比例的專家，確保人大對預算的審議建立在較高的專業評價基礎上，使預算審查具有很強的說服力，并得到各界的認可。有了專門的機構和專門化、專業化、專家型的監督隊伍，我國人大財政預算監督由形式走向實質就有了堅實的組織保障。2、政府（狹義）政府作為我國政府預算管理的最高決策機構，負有對年度預算收支建議作出決策，討論、確定年度預算草案的職責。預算編制機構編制出預算草案后，經政府討論確定后才能提交人大進行審議。政府雖然不親自編制預算，但是在確定預算草案最終內容方面起著決策的作用，因此，必須具有相對穩定的組織成員并具有相關專業知識?？煽紤]在政府內部成立專門的審核委員會，委員會成員可由各級政府行政首長、財政部門負責人、國庫部門負責人以及其他相關專業部門負責人組成。3、預算編制機構探索成立預算編制管理局獨立于財政部門，直接受政府領導。管理應配備大批專業的專職成員來完成預算編制等工作，為實現財政預算權力制約提供更加可靠的組織保障。4、預算執行機構財政部門是預算執行監管機構最合適的部門，而且其內部組織架構也基本成形。只是在監管制度和程序等方面還需要進一步深化改革，這部分內容將在以后詳細討論。5、審計機構我國的審計部門除了上文提到的獨立性問題外，在人員配備方面還需要進一步加強，主要是人員數量及專業問題。措施仍然是增加具有相關專業的專職人員。注釋：①孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊），商務印書館1997年版，第153、154頁。②漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯邦黨人文集》，商務印書館1980年版，第264頁。/what-we-do/open-budget-survey/full-report/。④參見《蔣洪：財政透明度三年幾未變shtml。③參見IBP：OpenBudgetIndex2008，international政府收支要全納入預算》，/20110304/n279640684.⑤詳見《預算法》第五十三條規定：“預算調整是指經全國人民代表大會批準的中央預算和經地方各級人民代表大會批準的本級預算，在執行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準的收支平衡的預算的總支出超過總收入，或者使原批準的預算中舉借債務的數額增加的部分變更。”參考文獻：①羅春梅：《預算違規行為與預算權失衡——基于審計公告的分析》，《南京審計學院學報》2010年第3期。2004年第3期。123，2006.②王愛琦、王壽林：《分權制衡理論評析》，《浙江學刊》③Fabrizio，y，A.，Canbudgetinstitutionscoun-teractpoliticalindiscipline?.IMFWorkingPaper，/06/ancesonpoliticalbudgetcycles:-los，Vol.62，No.3，2009.④Streb，J.M.，Lema，rens，G.，Checksandbal-（作者單位：中南財經政法大學財政稅務學院）責任編輯徐敬東17