全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的探索——北京市全成本預(yù)算績(jī)效管理模式

2024年3月12日發(fā)(作者：人防工程施工方案)

財(cái)務(wù)管理

技術(shù)協(xié)作信息

為全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，加快建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，2018年中共中央、國(guó)務(wù)院

印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕34號(hào)）。從中央部門到各省市、地區(qū)都在結(jié)合實(shí)際情況積

極探索具有自身特色的預(yù)算績(jī)效管理體系。2019年中共北京市委、北京市人民政府印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)

效管理的實(shí)施意見(jiàn)》（京發(fā)〔2019〕12號(hào)），提出“力爭(zhēng)到2020年底，市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本建成全方位格局、全過(guò)程閉環(huán)、

全范圍覆蓋、全成本核算、多主體聯(lián)動(dòng)的全面預(yù)算績(jī)效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化”，并明確探索全成本

預(yù)算績(jī)效管理模式，全成本預(yù)算績(jī)效管理是“北京模式”的創(chuàng)新。本文基于北京市全成本預(yù)算績(jī)效管理模式的發(fā)展

現(xiàn)狀的梳理，分析得出目前全北京市推進(jìn)全成本預(yù)算績(jī)效管理存在的工作重點(diǎn)及難點(diǎn)。

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的探索

—北京市全成本預(yù)算績(jī)效管理模式——

一、全成本預(yù)算績(jī)效管理模式的發(fā)展背景及含義

◎

王雪瑩侯曉蕓

平和政策實(shí)施效果，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有力保障”的總體要

2018年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效求。為深入貫徹落實(shí)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效

管理的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕34號(hào)），明確了“創(chuàng)新預(yù)算管理方式，管理的意見(jiàn)》，加快建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管

更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束，力爭(zhēng)用3－理體系，北京市委、市政府印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管

5年時(shí)間基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體理的實(shí)施意見(jiàn)》（京發(fā)〔2019〕12號(hào)），提出了“力爭(zhēng)到2020年

系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化，著力提高財(cái)政資源配置效率底，市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本建成全方位格局、全過(guò)程閉環(huán)、全范圍覆

和使用效益，改變預(yù)算資金分配的固化格局，提高預(yù)算管理水蓋、全成本核算、多主體聯(lián)動(dòng)的全面預(yù)算績(jī)效管理體系，實(shí)現(xiàn)

就可以發(fā)現(xiàn)，股東權(quán)益的增長(zhǎng)已呈現(xiàn)平穩(wěn)狀態(tài)，保持在11%左如2012年。

右。2011年企業(yè)在深市正式掛牌上市時(shí)，進(jìn)行了大規(guī)模的擴(kuò)股通過(guò)對(duì)北京傳媒發(fā)展能力指標(biāo)的橫向分析，從指標(biāo)上來(lái)看，

行為，導(dǎo)致比2010年股東權(quán)益大幅度增長(zhǎng)。的確有的時(shí)候不如前兩年，但是我們卻可以根據(jù)我們的常識(shí)來(lái)

以下是北京傳媒的凈利潤(rùn)增長(zhǎng)率測(cè)算表，見(jiàn)表15：看，前兩年的發(fā)展有些不穩(wěn)定，發(fā)展太過(guò)迅速，而本年的發(fā)展才

漸漸使公司穩(wěn)定下來(lái)。

（二）橫向分析

為了更加直觀與明確，下面進(jìn)行指標(biāo)的橫向分析：

從表上我們可以看出，2012年的營(yíng)業(yè)收入增長(zhǎng)率是最大的，

到了2013年增長(zhǎng)率變成了負(fù)數(shù)。因?yàn)楸本﹤髅皆?012年投資了

一些膾炙人口的好電影，獲得了很高的票房，而2013年雖然也進(jìn)

行了投資，但是其票房和2012年相差很大。注意，負(fù)數(shù)只代表縮

從上表我們可以看出，北京傳媒的各項(xiàng)發(fā)展能力指標(biāo)數(shù)值

減了銷售規(guī)模，而不是說(shuō)虧本了。從收入增長(zhǎng)率的數(shù)據(jù)，就可以

較其他兩個(gè)公司來(lái)看，基本上比其他兩個(gè)公司小一些，甚至營(yíng)業(yè)

看出緣何凈利潤(rùn)增長(zhǎng)率下落那么多。

收入是負(fù)增長(zhǎng)。但是我們也說(shuō)，2013年是北京傳媒的穩(wěn)定期，這

些指標(biāo)雖然小一些，但差距還是比較相近的。

本文以北京傳媒有限公司2013年財(cái)務(wù)報(bào)告為考慮目標(biāo)，聯(lián)

系2012年、2011年、2010年的情形，經(jīng)過(guò)對(duì)北京傳媒盈利能力、

償債能力、發(fā)展能力指標(biāo)的縱向剖析，能夠看出，北京

從上表我們可以看出，2013年的利潤(rùn)突然下滑，盡管增長(zhǎng)

營(yíng)運(yùn)能力、

北京傳媒

率亦然在6%以上，但與前些年相比明顯下降很多。但前兩年是

傳媒在2013年發(fā)展形勢(shì)還是良好的。通過(guò)分析發(fā)現(xiàn)，

也就是說(shuō)，北京傳媒與前兩年相比

企業(yè)的成長(zhǎng)期，底子比較薄弱，所以發(fā)展較快，而2013年以后，

的財(cái)務(wù)效率在2013年還不錯(cuò)，

較，企業(yè)的償債能力、營(yíng)運(yùn)能力和盈利能力都好過(guò)前兩年，但其

達(dá)到了合理的水平。

發(fā)展能力就相對(duì)較弱。這是由于2013年擴(kuò)大了規(guī)模，但是其發(fā)

以下是北京傳媒的資產(chǎn)增長(zhǎng)率測(cè)算表，見(jiàn)表17：

展速度無(wú)法與規(guī)模擴(kuò)張速度相匹配，才導(dǎo)致這樣的結(jié)果。

作者簡(jiǎn)介：楊桂琴，任職于大華會(huì)計(jì)師事務(wù)所（特殊普通合

伙）內(nèi)蒙古分所，高級(jí)經(jīng)理，擁有注冊(cè)會(huì)計(jì)師、資產(chǎn)評(píng)估師、造價(jià)

工程師執(zhí)業(yè)資格。曾在工業(yè)企業(yè)、商業(yè)企業(yè)、建筑企業(yè)中從事財(cái)

具有多年財(cái)務(wù)實(shí)操經(jīng)驗(yàn)。2001年進(jìn)入會(huì)計(jì)師事務(wù)所，從

從表中我們可以看出，資產(chǎn)投入規(guī)模每年都有所不同，沒(méi)有

務(wù)工作，

無(wú)論是理論還是實(shí)踐，都有扎實(shí)的

固定的增長(zhǎng)模式，而2013年資產(chǎn)投入規(guī)模增長(zhǎng)比例較2012年增

事財(cái)務(wù)審計(jì)和資產(chǎn)評(píng)估工作，

加了，但是收入增長(zhǎng)率卻下降了，說(shuō)明2013年的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)并不

功底。

（作者單位：大華會(huì)計(jì)師事務(wù)所（特殊普通合伙）內(nèi)蒙古分所）

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財(cái)務(wù)管理

預(yù)算和績(jī)效管理一體化”的總體目標(biāo)，明確了北京市全面實(shí)施用。同時(shí)，將各部門全成本預(yù)算績(jī)效工作開(kāi)展情況，納入政府績(jī)

預(yù)算績(jī)效管理的主要任務(wù)包括“探索全成本預(yù)算績(jī)效管理模效考評(píng)范圍。至此，北京市全成本預(yù)算績(jī)效分析在市級(jí)預(yù)算部門

式，以公共產(chǎn)品和服務(wù)為對(duì)象，運(yùn)用成本效益分析法實(shí)施全成全面鋪開(kāi)。

本核算，建立目標(biāo)質(zhì)量導(dǎo)向的新型預(yù)算資金分配與管理模式”。整體來(lái)看，近年北京市成本預(yù)算績(jī)效分析主要從“投入成

從12號(hào)文來(lái)看，北京市將逐步探索全成本預(yù)算績(jī)效管理模本、產(chǎn)出質(zhì)量、效益效果”三個(gè)角度來(lái)關(guān)注。包括控制成本、制定

式，這種模式是基于成本效益分析等方法，重點(diǎn)關(guān)注投入、產(chǎn)出定額標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效考核體系幾項(xiàng)重點(diǎn)工作。一是控制成本，主要是

和效果，是將投入與產(chǎn)出相結(jié)合，以結(jié)果為導(dǎo)向配置資源的活厘清政府和市場(chǎng)邊界、分析項(xiàng)目成本結(jié)構(gòu)和內(nèi)容，剔除無(wú)效或低

動(dòng)，將成本理念和方法貫穿于預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行及績(jī)效評(píng)價(jià)效成本，保留有效成本，進(jìn)而做到嚴(yán)控成本；二是定額標(biāo)準(zhǔn)制定，

等預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)中：在預(yù)算編制階段，比較項(xiàng)目的成本要做到資金使用有規(guī)范，即能夠制定預(yù)算支出定額體系的，應(yīng)通

和效益，確定成本最小效益最大的項(xiàng)目方案，通過(guò)成本核算為過(guò)國(guó)內(nèi)外同行業(yè)、歷史支出水準(zhǔn)等予以明確；三是制定績(jī)效考核

預(yù)算安排提供決策支持；預(yù)算執(zhí)行階段，實(shí)行成本與績(jī)效“雙監(jiān)體系，從成本投入、產(chǎn)出質(zhì)量、效益效果具體設(shè)置績(jī)效指標(biāo)，對(duì)項(xiàng)

控”，確保績(jī)效目標(biāo)的順利推進(jìn)；績(jī)效評(píng)價(jià)階段，評(píng)價(jià)項(xiàng)目的實(shí)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤。

際產(chǎn)出績(jī)效與成本控制結(jié)果，對(duì)照績(jī)效目標(biāo)開(kāi)展監(jiān)督與問(wèn)責(zé)。

二、全成本預(yù)算績(jī)效管理模式的探索

三、市級(jí)部門成本績(jī)效分析工作重難點(diǎn)

2020年6月，北京市財(cái)政局印發(fā)《北京市市級(jí)財(cái)政支出成本

2018年上半年，北京市財(cái)政局邀請(qǐng)中國(guó)社會(huì)科學(xué)研究院、北預(yù)算績(jī)效分析操作流程》（京財(cái)績(jī)效〔2020〕893號(hào)），進(jìn)一步規(guī)范

京大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)等知名專家學(xué)者，聯(lián)合北京工商大學(xué)績(jī)效成本預(yù)算績(jī)效分析程序。893號(hào)文全面梳理了北京市市級(jí)財(cái)政支

管理研究中心及第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)組成工作團(tuán)隊(duì)，首批選取了社出成本預(yù)算績(jī)效分析的原則和主要內(nèi)容、組織管理、分析方式和

會(huì)較為關(guān)注的學(xué)前教育和養(yǎng)老領(lǐng)域的2個(gè)項(xiàng)目開(kāi)展了全成本預(yù)方法、結(jié)果應(yīng)用與公開(kāi)等幾部分內(nèi)容，并提供了相關(guān)工作的參考

算績(jī)效分析，實(shí)現(xiàn)了我國(guó)全成本預(yù)算績(jī)效管理改革的“破題”。學(xué)模板。

前教育項(xiàng)目，主要對(duì)幼兒園支出內(nèi)容、不同類型幼兒園成本結(jié)從分析的主要內(nèi)容來(lái)看，各部門成本分析包含5項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)

構(gòu)、政府保障的普惠幼兒園標(biāo)準(zhǔn)生均成本進(jìn)行了梳理，發(fā)現(xiàn)了教容：核成本、評(píng)績(jī)效、出定額、調(diào)機(jī)制、促管理。但各部門在全成本

職工薪酬偏低、教職工專業(yè)素質(zhì)培訓(xùn)較弱等問(wèn)題，提出了合理化預(yù)算績(jī)效分析中存在著一定工作難點(diǎn)：一是部分部門預(yù)算支出

建議；本次全成本績(jī)效分析在明確“普惠性”幼兒園辦學(xué)條件、收項(xiàng)目以一次性項(xiàng)目為主，項(xiàng)目無(wú)延續(xù)性。如學(xué)校類單位，以基礎(chǔ)

費(fèi)價(jià)格的基礎(chǔ)上，確定了財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，增加擴(kuò)充了學(xué)位數(shù)量。設(shè)施改造、實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)等一次性投入類項(xiàng)目為主，此類項(xiàng)目

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，主要對(duì)目前北京市各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)研，缺乏延續(xù)性，工程成本按照工程定額執(zhí)行，采購(gòu)設(shè)備個(gè)性化特

分析獲取的各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)盈利情況、運(yùn)營(yíng)投入成本及效益實(shí)現(xiàn)點(diǎn)突出，成本績(jī)效分析意義不大。二是項(xiàng)目間工作內(nèi)容調(diào)整較

情況，發(fā)現(xiàn)了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率與運(yùn)營(yíng)成本不匹配、護(hù)理人員與老多，成本結(jié)構(gòu)無(wú)延續(xù)性。雖然各部門較多項(xiàng)目為延續(xù)性事業(yè)發(fā)

人配比不達(dá)標(biāo)等問(wèn)題，提出了合理化建議；本次全成本績(jī)效分析展類項(xiàng)目，在整體支出方向和范圍基本一致基礎(chǔ)上，項(xiàng)目工作

確定了區(qū)分不同星級(jí)和入住率的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。形式、工作成果等年際間存在一定差異，成本結(jié)構(gòu)性分析存在

在第一批全成本預(yù)算績(jī)效分析的基礎(chǔ)上，北京市財(cái)政局于較大難度，定額標(biāo)準(zhǔn)制定較難落實(shí)。三是成本預(yù)算績(jī)效分析指

2018年底繼續(xù)啟動(dòng)了城市運(yùn)行、商業(yè)流通等領(lǐng)域第二批8個(gè)項(xiàng)標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用機(jī)制不夠清晰。按照893號(hào)文的要求，各部門應(yīng)

目的全成本預(yù)算績(jī)效分析。2019年，北京市財(cái)政局進(jìn)一步擴(kuò)大范當(dāng)從投入成本、產(chǎn)出質(zhì)量、效益效果三個(gè)維度，建立項(xiàng)目（政策）

圍，將農(nóng)業(yè)及生態(tài)保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域納入全成本預(yù)算績(jī)效分成本預(yù)算分析指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)項(xiàng)目（政策）進(jìn)行成本效

析，啟動(dòng)第三批19個(gè)項(xiàng)目。益分析，開(kāi)展事前評(píng)估、事中監(jiān)控考核和事后績(jī)效評(píng)價(jià)。但目前

2020年10月，北京市財(cái)政局印發(fā)《北京市財(cái)政局關(guān)于編制預(yù)算績(jī)效管理的源頭是項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)，并貫穿應(yīng)用于事中

2021年市級(jí)部門預(yù)算的通知》，明確北京市各部門預(yù)算單位監(jiān)控考核、事后績(jī)效評(píng)價(jià)，成本預(yù)算分析指標(biāo)體系與績(jī)效目標(biāo)

2021年預(yù)算編制要堅(jiān)持“厲行節(jié)約，優(yōu)化結(jié)構(gòu)”的總體原則，“推（指標(biāo)）體系不完全一致，有交叉亦有不同，如何設(shè)置科學(xué)的成

動(dòng)全成本預(yù)算績(jī)效分析和成果應(yīng)用”，具體來(lái)看，要求各部門和本預(yù)算分析指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)體系并有效應(yīng)用，機(jī)制還有待進(jìn)一

單位應(yīng)至少選擇一個(gè)金額較大的延續(xù)性事業(yè)發(fā)展類項(xiàng)目，開(kāi)展步梳理、明確。

全成本預(yù)算績(jī)效分析，形成全成本預(yù)算分析績(jī)效報(bào)告并提交北

京市財(cái)政局備案，力爭(zhēng)最大限度壓減資金，并在年度預(yù)算中應(yīng)

（作者單位：北京金凱偉業(yè)咨詢有限公司）

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