大宗固體廢物綜合利用實施方案

2024年3月24日發(作者：云嶺先鋒)

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附件二：

大宗固體廢物綜合利用實施方案

為貫徹《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，提高資源綜合利用

水平，根據《“十二五”資源綜合利用指導意見》，制定本實施方案。

一、充分認識大宗固體廢物綜合利用的重要意義

大宗固體廢物產生量大、資源化利用前景好，對環境影響廣泛。實施大宗固

體廢物綜合利用對推動循環經濟發展，促進節能減排，加快構建可持續的生產方

式，具有重要意義。“十一五”時期，在各項政策措施推動下，大宗固體廢物綜

合利用取得積極進展，利用規模、水平均有較大提升。

大宗固體廢物綜合利用基本情況

2005

大宗固廢種類

尾礦

煤矸石

粉煤灰

工業副產石膏

冶煉渣

建筑廢物

農作物秸稈

合計

（一）有利于節約和替代原生資源

大宗固體廢物綜合利用，有利于減少原生資源消耗，實現資

源可持續利用。我國煤矸石發電機組裝機規模已達2100 萬千瓦，年可減少原煤

開采4000 萬噸。天然石膏資源雖然豐富，但品質較低且集中在少數幾個地區，

燃煤電廠排放的脫硫石膏、濕法磷酸中產生的磷石膏如全部得到利用，年可節約

天然石膏1 億噸。

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2010年

產生量

（億噸）

7

53

66

-

37

-

-

-

12.3

5.94

4.8

1.37

3.15

8

6.82

42.38

利用率（%）

14

61.4

68

42

55

-

70.6

37.2

產生量（億利用率（%）

噸）

7.33

3.47

3.02

0.55

1.17

4

6

25.54

.

（二）有利于緩解突出環境問題

大宗固體廢物綜合利用，是解決固體廢物污染環境、造成安

全隱患的有效途徑。粉煤灰排放量大、占地多，如果得到合理利用將有效減少由

于堆存造成對土壤、大氣、水質等環境的影響和對人體健康的危害；農作物秸稈

綜合利用可以有效解決隨意焚燒污染環境，造成交通安全隱患等突出問題；城鎮

化進程中產生的大量建筑廢物的綜合利用將減輕“垃圾圍城”問題。

（三）有利于促進循環經濟發展

大宗固體廢物既包括粉煤灰、煤矸石等工業廢棄物，也包括

秸稈等農林廢棄物以及建筑廢物，大力推動大宗固體廢物綜合利用，將在電力、

煤炭、礦產、冶煉、建筑、農業等多個行業探索形成“資源—產品—廢棄物—再

生資源”的發展模式，延伸和拓寬生產鏈條，促進產業間的共生耦合，推動循環

經濟形成較大規模。

二、指導思想、基本原則、總體目標

（一）指導思想

深入貫徹科學發展觀，認真落實節約資源和保護環境基本國策，以提高綜合

利用率為核心，以重點工程為著力點，完善政策措施，加強技術研發和推廣，推

動大宗固體廢物由“低效、分散利用”向“高效、規模利用”轉變，形成穩定的

利廢和資源再生能力，發揮資源綜合利用對于保障資源安全和防治環境污染的作

用，帶動資源綜合利用水平的全面提升。

（二）基本原則

堅持政府引導原則。發揮政府的宏觀引導作用和市場配置資源的基礎性作

用，使大宗固體廢物綜合利用成為企業降成本、提效益、持續發展的內生動力。

堅持規模發展原則。鼓勵大摻量、規模化利用，扶持大型骨干企業，積極拓

展綜合利用方式，通過多渠道、多途徑利用，力爭做到“吃干榨盡”。

堅持因地制宜原則。充分考慮各地區、各行業資源稟賦和綜合利用水平的差

異，采用切合實際的技術和模式，分類、有序推進。

堅持技術促進原則。加快先進、適用技術工藝裝備的推廣應用，提高利用效

率，從源頭減少廢物產生，防止二次污染。

（三）總體目標

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到2015 年，大宗固體廢物綜合利用率達到50%，其中工業固體廢物綜合利用

率達到72%，通過實施本方案中的重點工程，新增3 億噸的年利廢能力。基本形

成技術先進、集約高效、鏈條銜接、布局合理的大宗固體廢物綜合利用體系。

大宗固體廢物綜合利用目標（2015 年）

大宗固廢種類

尾礦

煤矸石

粉煤灰

工業副產石膏

冶煉渣

建筑廢物

農作物秸稈

合計

注：*指大中城市綜合利用率

三、實施內容

（一）尾礦

現狀

尾礦是目前我國產生量最大的固體廢物，主要包括黑色金屬尾礦、有色金屬

尾礦、稀貴金屬尾礦和非金屬尾礦。2010 年，我國尾礦產生量約12.3 億噸，其

中主要為鐵尾礦和銅尾礦，分別占到40%和20%左右。2010 年，尾礦綜合利用量

為1.72 億噸，利用率約14%，利用途徑主要有再選、生產建筑材料、回填、復墾

等。受資源品位低、利用成本高、經濟效益差、利用技術缺乏等問題制約，目前

尾礦仍以堆存為主，尾礦庫安全隱患問題突出。

目標

到2015 年，尾礦綜合利用率提高到20%，通過實施重點工程新增3000 萬噸

的年利用能力。

主要任務

推進綠色礦山建設，提高礦產資源綜合利用率。開展鐵礦、

產生量

（億噸）

13

7.76

5.8

1.65

4

8

7

47.21

利用率

（%）

20

75

70

50

70

30

*

80

50

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銅礦、鋁土礦、鉛鋅礦、鎢礦、錫礦、銻礦等尾礦再選、生產建材等資源化利用，

重點推動有色金屬尾礦資源的高效利用技術發展和工程示范。攻克鐵尾礦伴生多

金屬及有色金屬尾礦中殘余有用組分的高效提取、非金屬礦物高值利用、低成本

高效膠結填充等一批尾礦綜合利用重大共性關鍵技術，開發成套裝備。完善尾礦

整體利用技術的系統化、配套化和工程化。在資源枯竭礦區重點鼓勵尾礦回填和

尾礦庫復墾。

重點工程

1.在重點地區建設10 個技術成熟、工藝裝備先進的尾礦提取有價元素示范

基地；

2.建設若干尾礦整體開發利用示范基地，支持一批技術創新工程及產業化推

廣。

（二）煤矸石

現狀

煤矸石是煤炭開采和洗選加工過程中產生的固體廢棄物，占當年煤炭產量的

18%左右。2010 年，我國煤矸石產生量約5.94億噸，綜合利用率約61.4%，年利

用煤矸石近3.65 億噸，主要利用方式為煤矸石發電、生產建材產品、筑基鋪路、

土地復墾、塌陷區治理和井下充填換煤等，煤矸石井下充填置換煤技術實現了矸

石不升井、不占地。目前，受運輸、市場環境、發電裝機容量限制等因素影響，

部分地區煤矸石綜合利用率仍不高，相關優惠政策在個別地區難以得到落實。

目標

到2015 年，煤矸石綜合利用率提高到75%，通過實施重點工程新增9000 萬

噸的年利用能力。

主要任務

在大中型礦區，穩步推進煤矸石綜合利用發電。擴大煤矸石制磚、水泥等新

型建材和筑基鋪路的利用規模。探索煤矸石生產增白和超細高嶺土、膨潤土、聚

合氧化鋁、陶粒、無機復合肥、特種硅鋁鐵合金等高附加值利用途徑。加大煤矸

石用于采空區回填、土地復墾、沉陷區治理力度。鼓勵引導大型礦業集團研發適

合不同地質條件和礦井開拓方式的井下充填置換煤技術并推廣應用。

重點工程

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1.在有條件的礦區建設4-5 個煤矸石生產鋁、硅系精細化工產品，增白和超

細高嶺土、無機復合肥等示范基地；

2.建設15-20 個煤矸石生產磚、砌塊等新型建筑材料示范基地；

3.在稀缺煤種礦區及資源枯竭礦區，扶持建設一批煤矸石井下充填綠色開采

示范工程項目。

（三）粉煤灰

現狀

近年來，隨著我國燃煤電廠快速發展，粉煤灰產生量逐年增加，2010 年產

生量達到4.8 億噸，利用量達到3.26 億噸，綜合利用率約68％，主要利用方式

有生產水泥、混凝土及其他建材產品和筑路回填、提取礦物高值化利用等，高鋁

粉煤灰提取氧化鋁技術研發成功并逐步產業化，涌現出一批專業化粉煤灰綜合利

用企業，粉煤灰“以用為主”的格局基本形成。但從整體看，東西部發展不平衡

的問題較為突出，中西部電力輸出省份受市場和技術經濟條件等因素限制，粉煤

灰綜合利用水平偏低。

目標

到2015 年，粉煤灰綜合利用率提高到70%，通過實施重點工程新增6000 萬

噸的年利用能力。東部地區繼續鞏固現有成效，中西部地區擴大利用規模和水平。

主要任務

鼓勵電廠完善除灰系統，基本實現粉煤灰干排。推廣粉煤灰分選和粉磨等精

細加工，提高粉煤灰利用附加值，開發大摻量粉煤灰混凝土技術，提升粉煤灰規

模化利用能力。繼續推進粉煤灰加氣混凝土及其制品、陶粒等利廢建材生產應用，

大幅提高利用量和利用比例。有序推進高鋁粉煤灰提取氧化鋁及其配套項目建

設。推動煤電基地將粉煤灰用于煤礦井下防治煤自燃、防治水患安全工程，鼓勵

粉煤灰復墾、回填造地和生態利用。

重點工程

1.建設5-6 個粉煤灰大摻量、高附加值綜合利用基地，形成若干煤-電-建材

梯級利用產業集群；

2.支持技術先進、經濟實力強的大中型企業，建設一批利用粉煤灰生產加氣

混凝土制品、輕質墻板、陶粒等新型建材項目；

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3.有序推進內蒙古、山西等地高鋁粉煤灰綜合利用示范項目建設，重點支持

3-4 條技術先進、副產物處理能力相配套的生產線；

4.扶持50 家粉煤灰專業化綜合利用骨干企業。

（四）工業副產石膏

現狀

工業副產石膏包括脫硫石膏、磷石膏、氟石膏、鈦石膏、鹽石膏等，2010 年

產生量約1.37 億噸，其中脫硫石膏5200 多萬噸，磷石膏約6000 萬噸，綜合利

用率分別為69％和20％左右，主要利用途徑是用作水泥緩凝劑和用于生產紙面石

膏板、石膏砌塊等石膏建材。隨著工業副產石膏產生量的逐年增加，品質不穩定、

標準體系不完善、關鍵技術缺乏、地區差異較大等因素成為影響其利用的主要障

礙。

目標

到2015 年，工業副產石膏綜合利用率提高到50%以上，其中脫硫石膏、磷石

膏綜合利用率分別達到80%和30%，通過實施重點工程新增2000 萬噸的年利用能

力。

主要任務

大力推進大摻量利用工業副產石膏技術產業化，鼓勵水泥企業改造現有給料

系統，推廣脫硫石膏、磷石膏用作水泥緩凝劑以及生產紙面石膏板、石膏砌塊、

石膏商品砂漿等新型建筑材料。利用工業副產石膏開發混凝土復合材料，開展化

學法處理磷石膏的技術攻關，推進磷石膏制硫酸聯產水泥、磷石膏制硫銨、碳酸

鈣等先進技術產業化。推動工業副產石膏制備高強石膏及相關產品的研發和應

用。進一步完善工業副產石膏綜合利用標準體系，加快工業副產石膏及相關產品

和應用標準的制修訂。積極探索農業領域應用，加快利用工業副產石膏改良鹽堿

地技術研究。

重點工程

1.在全國建設20-30 個脫硫石膏、磷石膏替代天然石膏生產新型建筑材料綜

合利用基地；

2.建設一批利用工業副產石膏直接用作水泥緩凝劑示范項目；

3. 在貴州、云南、湖北、四川等磷石膏產生量集中地區建設4-5 個磷石膏

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化學法綜合利用基地。

4.在寧夏、甘肅、云南、吉林等地建設4-5 個脫硫石膏、磷石膏改良土壤試

點示范項目；

5.組織工業副產石膏綜合利用技術裝備研發及產業化示范，形成一批具有自

主知識產權的共性關鍵技術和裝備。

（五）冶煉渣

現狀

冶煉渣主要包括鋼鐵冶金渣和有色金屬冶金渣兩大類。2010年，我國冶煉渣

產生量約為3.15 億噸，其中鋼渣0.8 億噸、鐵渣1.9 億噸、赤泥3000 萬噸、銅

渣850 萬噸、鉛鋅渣430 萬噸。目前，主要利用途徑有再選回收有價元素、生產

渣粉用于水泥和混凝土、建筑和道路材料等，綜合利用率約55%，利用量約為1.74

億噸，由于資金投入和技術裝備滯后等問題，利用率仍然偏低。

目標

到2015 年，冶煉渣綜合利用率提高到70%，通過實施重點工程新增4000 萬

噸的年利用能力。

主要任務

鼓勵鋼廠推廣應用鋼渣“零排放”技術。推動建立技術創新

體系，加大鋼渣處理、渣鋼提純磁選等先進技術研發力度，突破制約冶煉渣利用

的技術瓶頸，重點解決赤泥綜合利用等技術難題。大力發展鋼渣余熱自解穩定化

處理，提高金屬回收率，推廣生產鋼鐵渣復合粉作水泥和混凝土摻合料，鼓勵有

色金屬冶煉渣在生產建筑、道路材料方面的利用。加快制定冶煉渣綜合利用的技

術、產品和應用標準，拓寬綜合利用產品市場。

重點工程

1.在重點地區建設10 個冶煉渣提取有價元素聯產新型建材示范基地；

2.建設一批鋼渣預處理和“零排放”示范項目；

3.建設10 個利用高爐渣、鋼渣復合粉生產水泥和混凝土摻合料示范項目；

4.建設一批赤泥綜合利用示范項目。

（六）建筑廢物

現狀

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我國正處于城鎮化加速發展階段，城鎮房屋年竣工面積約15億平方米，城鎮

改造擴建所產生的建筑廢物數量巨大，2010 年，建筑廢物產生量約為8 億噸。

由于技術裝備研發推廣緩慢、激勵政策措施不配套、產品和應用標準缺失等原因，

導致資源化利用水平很低，僅有少量用作生產再生建筑骨料制備建材等，基本以

填埋和堆放為主，大量占用土地，給周邊環境造成很大危害。

目標

到2015 年，全國大中城市建筑廢物利用率提高到30%，通過實施重點工程新

增4000 萬噸的年利用能力。

主要任務

推進建筑廢物生產再生骨料并應用于道路基層、建筑基層，生產路面透水磚、

再生混凝土、市政設施制品等建材產品。鼓勵先進技術裝備研發和工程化應用，

重點研發再生骨料強化技術、再生骨料系列建材生產關鍵技術、再生細粉料活化

技術、專用添加劑制備工藝技術等以及建筑廢物破碎、分選、分類裝備，推動建

筑廢物收集、清運、分揀、利用、市場推廣的回收利用一體化及規模化發展。完

善建筑廢物及其綜合利用產品標準和應用技術規范，擴大在工程建設領域的應用

規模。

重點工程

1.在全國大中城市建設5-10 個百萬噸以上的建筑廢物生產再生骨料及資源

化產品示范基地；

2.在有條件的地區建設5-10 個建筑廢物綜合利用裝備生產線示范項目。

（七）農作物秸稈

現狀

我國農作物秸稈數量大、種類多、分布廣。2010 年秸稈可收集量約為7 億

噸，綜合利用率70.6％，其中十三個糧食主產區約為5 億噸，約占全國總量的

73％。目前已基本形成了秸稈肥料化、飼料化、基料化、原料化、燃料化多元利

用的格局，相關利用技術水平已經達到國際先進水平。但秸稈資源化程度低，綜

合利用企業規模小，缺乏骨干企業帶動，產業化發展緩慢。

目標

到2015 年，秸稈綜合利用率力爭超過80%，通過實施重點工程形成6000 萬

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噸的年利用能力。

主要任務

進一步擴大機械化秸稈還田和秸稈養畜規模，開展以秸稈綜合利用為核心的

循環型農業示范，繼續推廣企業加農戶的基料化利用經營模式。科學利用秸稈制

槳造紙，積極發展秸稈生產板材、木塑和制作工藝品等代木產品。積極發展秸稈

沼氣工程、有序發展秸稈固化成型燃料等能源化利用。開發適合農戶應用的小型

化、簡單化裝備。加快建立以企業為龍頭，專業合作組織為骨干，農戶參與，政

府推動，市場化運作，多模式互為補充的秸稈收儲運體系。

重點工程

1.在十三個糧食主產省建設千個年利用萬噸以上的秸稈循環農業生態工程；

2.推進秸稈固化成型、秸稈氣化等可再生能源發展，加快秸稈纖維乙醇關鍵

技術研發；

3.建立若干木塑產業示范基地，扶持4-5 家秸稈人造板、木塑裝備生產企業，

100-150 家秸稈人造板、木塑生產企業；

4.在棉花主產區組織開展棉稈綜合利用產業化試點建設；

5.依托現有造紙生產企業，加快推進秸稈清潔制漿項目示范。

四、保障措施

“十二五”期間，國家發展改革委將繼續會同有關部門加強宏觀指導，從政

策、資金、技術、管理等方面多管齊下、多措并舉，保障方案的順利實施。

（一）加強組織實施。各地資源綜合利用主管部門要按照《“十二五”資源

綜合利用指導意見》要求，結合本實施方案的主要任務和重點工程，根據本地區

資源稟賦和廢物產生情況，選擇重點廢物，編制專項實施方案，協調有關部門推

動落實。

（二）落實激勵政策。配合財稅部門完善《資源綜合利用企業所得稅優惠目

錄》和資源綜合利用增值稅優惠政策。強化《資源綜合利用認定管理辦法》和《資

源綜合利用電廠認定暫行規定》執行，加強認定管理，落實資源綜合利用電廠電

量上網等相關鼓勵政策。鼓勵將資源綜合利用產品優先納入政府采購目錄。

（三）加大資金支持。國家發展改革委將會同有關部門，結合實施方案，利

用中央預算內投資加大對示范基地和骨干企業的支持力度，推動“十二五”期間

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大宗固體廢物綜合利用工作。充分利用支持循環經濟的投融資政策，積極拓寬資

源綜合利用融資渠道，鼓勵資源綜合利用企業上市融資。

（四）推動技術創新。推進粉煤灰提取氧化鋁及相關產品，煤矸石制取超細

纖維，尾礦、冶煉渣提取有價元素等先進適用技術的研發和產業化；組織對秸稈

收儲運裝備、建筑廢物綜合利用設備等重大關鍵共性技術設備進行攻關，增強自

主創新能力，提高重大裝備的國產化水平。

（五）完善管理體系。適時修訂發布《粉煤灰綜合利用管理辦法》、《煤矸

石綜合利用管理辦法》。探索建立生產者責任延伸制，加快建立相關行業標準和

重要產品技術標準體系。積極發揮行業協會和中介組織作用，建立大宗固體廢物

數據統計平臺，及時掌握和分析大宗固體廢物綜合利用產生和利用趨勢。

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