漢武帝策士制度的演變

2024年4月1日發(fā)(作者：阿甘正傳簡(jiǎn)介)

漢武帝策士制度的演變

策士制度起源于漢代武帝時(shí)期，是武帝為了加強(qiáng)君主專制與加

強(qiáng)中央集權(quán)強(qiáng)化而設(shè)立的。策士的主要職能是監(jiān)察職能，而監(jiān)察對(duì)

象是地方上的州郡長官，是維護(hù)皇權(quán)的一種有效手段。監(jiān)察制度早

在戰(zhàn)國便有雛形，秦朝始皇帝派遣御史監(jiān)督州郡已有前例，《漢

書·百官公卿表》：“監(jiān)御史,秦官,掌監(jiān)郡”。

但是由于秦代監(jiān)御史過高權(quán)力了統(tǒng)兵、監(jiān)郡、開渠、甚至治獄

等特權(quán)，由此限制了地方長官的治理導(dǎo)致地方百姓積怨良久。因而

武帝時(shí)期在此基礎(chǔ)上吸取秦的教訓(xùn)設(shè)立州策士，自此以后，中國古

代監(jiān)察制度開始走向一個(gè)新的程度。

漢代策士制度無論是在西漢還是東漢時(shí)期，都是為了保障皇

權(quán)，維護(hù)中央政府對(duì)地方的控制。在漢代最初的策士一職中，策士

僅僅負(fù)責(zé)監(jiān)察地方州郡長官，因?yàn)樵跐h代策士之前，地方太守直接

受皇帝領(lǐng)導(dǎo)，是皇帝對(duì)地方掌控最重要的官職。

地方的安危直接影響到中央的統(tǒng)治地位，因而在《后漢書》中

就記載漢宣帝曾言：“與朕共治天下者，其唯良二千石乎！”策士最

初只是為了輔佐地方太守并且監(jiān)督其有無違法的行為，而到了西漢

末年，東漢末年，地方太守權(quán)力反而不如地方策士，通過探究東漢

時(shí)期策士職能演變，我們可以探究策士伴隨政權(quán)的改變并對(duì)政權(quán)產(chǎn)

生了怎樣的影響。

漢代策士的起源以及職能作用

1.漢代策士制度的淵源以及設(shè)立的背景

上文提到，策士制度的雛形可以追溯到秦代，《史記·秦始皇本

紀(jì)》：“分天下以為三十六郡, 郡置守尉監(jiān)?！逼渲械氖?，尉，監(jiān)分別

就是郡守，太尉和郡監(jiān)。秦代郡監(jiān)權(quán)力很大上文也曾提及，正是因

為郡監(jiān)的擅權(quán)，使得郡守權(quán)力分散，在很多方面政令無法有效通暢

地運(yùn)行，因而在陳勝吳廣起義時(shí)，很多地方響應(yīng)。

西漢初期，漢高祖皇帝劉邦在位期間，由于連年的戰(zhàn)爭(zhēng)使得百

姓迫切需要恢復(fù)被戰(zhàn)爭(zhēng)破壞的經(jīng)濟(jì)上，漢朝對(duì)內(nèi)需要解決異姓諸侯

王的威脅，對(duì)外則需要應(yīng)對(duì)匈奴的騷擾，因而對(duì)于地方的發(fā)展和同

姓諸侯王國的發(fā)展，漢中央政府決定實(shí)行休養(yǎng)生息政策，減少地方

政府對(duì)于民眾百姓的生活干預(yù)，因而，在整體上仍舊遵循秦制的漢

初，并未設(shè)立郡監(jiān)。

但是隨著漢代經(jīng)濟(jì)的逐漸恢復(fù)，異姓諸侯王的消滅，同姓諸侯

王國對(duì)于中央集權(quán)的威脅，漢代中央朝廷逐漸意識(shí)到地方對(duì)于中央

集權(quán)的重要性，因而開始恢復(fù)郡監(jiān)制度，同時(shí)也是為了推動(dòng)同姓諸

侯王國的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展以及保障“黃老政治”的繼續(xù)發(fā)展。

但是文景之際，郡監(jiān)對(duì)于地方的監(jiān)管并不到位，導(dǎo)致很多地方

出現(xiàn)失職行為，朝廷的很多旨意并未按照預(yù)期有效的實(shí)行，針對(duì)這

種現(xiàn)象，朝廷分別派遣御史和丞相史出使地方負(fù)責(zé)監(jiān)察郡監(jiān)工作。

《漢舊儀·補(bǔ)遺卷上》記載：“惠帝三年 ,相國奏遣御史監(jiān)三輔

郡, 察辭詔訟,凡九條。監(jiān)者兩歲左右,常以中月奏事也。”同樣的在

《通典·三十二》中也記載：“文帝十三年,以御史不奉法,下失其職，

乃遣丞相史出刺,并督監(jiān)察御史?！?

因而我們可以看出高祖以后郡監(jiān)制度逐漸恢復(fù)。但是郡監(jiān)失職

就派遣御史，御史失職就派遣丞相史的做法會(huì)造成職能的重疊，從

而加劇政事的快速解決，以及相互間推諉的局面，因而郡監(jiān)制度的

改革勢(shì)在必行。

2.漢代策士制度的建立和發(fā)展以及產(chǎn)生的作用

由于文景之際，御史，郡監(jiān)，丞相之間的職能重疊，造成很多

不必要的麻煩，等到漢武帝時(shí)期，地方監(jiān)察制度的改革便提上了日

程。武帝時(shí)期，百姓人口已經(jīng)走向新的高峰，經(jīng)濟(jì)得到極大的發(fā)

展?！妒酚洝て綔?zhǔn)書》記載武帝時(shí)期：“民則人給家足，都鄙廩庾皆

滿，而府庫余貨財(cái)。京師之錢累巨萬，貫朽而不能校。太倉之粟陳

陳相因，充溢露積于外，至腐敗不可食?！?

武帝時(shí)期經(jīng)濟(jì)政治文化都達(dá)到了西漢時(shí)期的巔峰，為了保障對(duì)

外匈奴戰(zhàn)爭(zhēng)能夠有效地進(jìn)行，漢武帝便開始在政治經(jīng)濟(jì)軍事文化等

多方面進(jìn)行改革，西漢歷代皇帝的休養(yǎng)生息為武帝改革提供了堅(jiān)實(shí)

的物質(zhì)基礎(chǔ)。

因而在元封元年，廢除了御史監(jiān)察地方的職能。《漢書·百官公

卿表》記載：“武帝元封五年，初置部策士，掌奏詔條察州。”武帝

設(shè)立策士，指定“六條”來作為策士進(jìn)行檢察職能的標(biāo)準(zhǔn)，在這

“六條”以外的一概不理。

在這“六條”中只有第一條針對(duì)地方豪強(qiáng)其余五條都是針對(duì)俸

祿“兩千石”的地方太守官員。因而針對(duì)“六條”的頒布我們可以

看到策士最初的職能便是監(jiān)管地方官員工作。而這樣的好處就是防

止地方和王國的太守不聽從中央號(hào)令，也避免了秦朝郡監(jiān)權(quán)力過大

而干擾地方。

武帝設(shè)立的策士俸祿“六百石”遠(yuǎn)低于“兩千石”的地方長

官，但是策士位卑權(quán)重，直接監(jiān)管郡國守相。監(jiān)察和行政權(quán)力的分

離，成功地保障了中央和地方實(shí)力的穩(wěn)定，因而也被歷代王朝所繼

承。

昭宣之治，策士制度進(jìn)一步發(fā)展，在維護(hù)皇權(quán)，穩(wěn)固吏治，保

障民生等方面起到了積極作用，昭宣中興的發(fā)展離不開策士制度對(duì)

其的推動(dòng)。

東漢以后策士職能的發(fā)展演變

1.東漢策士制度的恢復(fù)

在東漢恢復(fù)策士制度之前，西漢末年的策士制度開始走向了異

化，由于西漢末年皇帝多年幼，外戚專權(quán)時(shí)有發(fā)生，地方的豪強(qiáng)大

族開始不斷要求提高自己的權(quán)益，在這一背景下，策士制度從原來

的監(jiān)察州郡太守逐漸擴(kuò)大到擁有一定人才選拔權(quán)，可以向中央政府

推薦人才。

《漢書·朱博傳》記載：“今部策士,居牧伯之位,乘一州之統(tǒng),選

第大吏,所薦者高至九卿,所惡立退,任職重大?！彪S著權(quán)力的擴(kuò)大，策

士有了自己的固定治所，有了自己的屬官，策士開始與地方長官爭(zhēng)

奪地方治理的權(quán)力。

等到了王莽新政時(shí)期，由于王莽篡權(quán)以及一系列偏向豪強(qiáng)的政

策使得大量起義不斷爆發(fā)，為了維護(hù)新政權(quán)的穩(wěn)固，王莽將地方策

士權(quán)力擴(kuò)大，原本的監(jiān)察職能不在，轉(zhuǎn)而將領(lǐng)兵和行政職能統(tǒng)為一

體。

等到東漢時(shí)期，為了加快實(shí)現(xiàn)地方剩余勢(shì)力割據(jù)局面的結(jié)束，

東漢光武帝任命心腹將領(lǐng)擔(dān)任地方策士，掌兵與行政權(quán)力統(tǒng)一，方

便對(duì)割據(jù)勢(shì)力進(jìn)行圍剿，或者任命割據(jù)勢(shì)力頭目為地方長官，實(shí)現(xiàn)

和平統(tǒng)一。

受到戰(zhàn)時(shí)政策的影響，光武帝不斷擴(kuò)大地方策士的權(quán)力，來保

障地方穩(wěn)定。這一時(shí)期，原本策士職能極大增強(qiáng)，被冠以州牧之

名。東漢時(shí)期，州牧不僅是行政掌兵的職權(quán)，還擁有固定的治所以

及下屬的官員，同時(shí)擁有策士原本監(jiān)察職能。因而王莽時(shí)期策士權(quán)

力在東漢光武帝時(shí)期得到了恢復(fù)。

但是，隨著東漢國家的統(tǒng)一，國家政權(quán)趨于穩(wěn)定，原本用于割

據(jù)戰(zhàn)爭(zhēng)需要的政策開始被逐漸廢除，光武帝廢除了原本州牧制度。

《后漢書·光武帝紀(jì)》記載：“遂罷州牧 ,復(fù)置策士?！痹镜闹菽粱?/p>

復(fù)為策士，仍舊監(jiān)管地方長官的表現(xiàn)。

明、章 、和之際, 因?yàn)橹醒胝膭?shì)弱，邊境不斷受到少數(shù)民

族的騷擾，因而開始賦予部分地方策士權(quán)力，來保障邊境地區(qū)的安

全。

因而在歷代中央與地方的分權(quán)對(duì)抗中，策士并非是通過同中央

對(duì)抗從而獲得的權(quán)力，而是中央將權(quán)力交給策士。在三國中我們也

能常?？吹絼漕I(lǐng)徐州牧，荊州牧，袁紹領(lǐng)冀州牧等等，這些漢末

人物都是受封策士，掌兵權(quán)行政于一身。

2.東漢時(shí)期策士制度的分析

很多制度的存在有著歷史必然的需要，事物都包含兩面性，一

個(gè)好的制度也會(huì)有不利的方面，很多時(shí)候某些制度的選擇都是兩害

相權(quán)取其輕。

東漢時(shí)期策士制度有好的方面也有壞的方面。策士制度積極方

面是有利于加強(qiáng)中央集權(quán)，保障地方穩(wěn)定，加強(qiáng)皇權(quán)。東漢歷代皇

帝都注重對(duì)地方官員的監(jiān)察，監(jiān)察范圍的廣度和深度都超過了西漢

時(shí)期。

東漢時(shí)期，賦予地方策士行政職能有利于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，在東

漢初期穩(wěn)固了東漢政權(quán)的執(zhí)政基礎(chǔ)，在應(yīng)對(duì)災(zāi)難時(shí)，州郡長官無法

決策時(shí)，策士可以代替進(jìn)行決策，以此保障地方穩(wěn)定，策士的存在

是幫助地方州郡長官統(tǒng)籌全局，并且針對(duì)問題及時(shí)提出意見。而東

漢時(shí)期策士舉薦制度，策士嚴(yán)格監(jiān)察新任官員，考察品行，篩選出

高素質(zhì)官員，不斷為中央朝廷提供人才，鞏固政權(quán)穩(wěn)定。

但是策士制度同樣出現(xiàn)消極問題，如同東漢末年，外戚宦官相

互爭(zhēng)權(quán)，策士作為地方監(jiān)察常常會(huì)被卷入權(quán)力紛爭(zhēng)之中，導(dǎo)致監(jiān)察

職能逐漸喪失，而東漢策士的帶兵權(quán)，同樣成為地方危害，中央難

以實(shí)際控制，地方權(quán)力實(shí)則掌握在策士手上。

東漢末年黃巾軍起義，使得策士獲得兵權(quán)，各地策士紛紛招兵

買馬，東漢政權(quán)實(shí)質(zhì)已經(jīng)是名存實(shí)亡了。漢末三國爭(zhēng)霸除了外戚宦

官專權(quán)爭(zhēng)斗外，很大一部分原因就是地方策士行政經(jīng)濟(jì)軍事權(quán)力的

過分集中導(dǎo)致的。

三．結(jié)語

策士制度的演變發(fā)展貫穿了兩漢政權(quán)的始終，從武帝時(shí)期的

“六條問事”到東漢末年策士權(quán)力的集中，每次的不斷變化都是政

權(quán)的需要，但同時(shí)也對(duì)政權(quán)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。東漢末期，策士權(quán)力

的尾大不掉，導(dǎo)致中央朝廷勢(shì)弱，地方割據(jù)，階級(jí)矛盾激化。

東漢末年政權(quán)賦予策士兵權(quán)希望以此平叛，卻反而親手葬送了

自己，由此我們可以知道，監(jiān)察權(quán)如果不得到有效監(jiān)管就會(huì)導(dǎo)致監(jiān)

察的變質(zhì)，只有正確處理好監(jiān)察和權(quán)力之間的關(guān)系才能保障中央和

地方的穩(wěn)固。

參考文獻(xiàn)

1.《漢書·百官公卿表》

2.《后漢書》

3.《漢舊儀·補(bǔ)遺卷上》

4.《史記·秦始皇本紀(jì)》

5.《通典·三十二》

6.《漢書·朱博傳》

7.《后漢書·光武帝紀(jì)》