公共租賃房的定位、意義和發展要點

公共租賃住房的定位、意義和發展要點

文林峰

住房和城鄉建設部政策研究中心

小康不小康，關鍵看住房。住房保障是全面建設小康社會、構建

社會主義和諧社會的重要內容。住房水平是考察小康目標的一個重要

指標，只有實現了住房小康，才能全面實現小康社會發展目標。長期

以來，我國各級政府一直高度重視住房保障工作。改革開放三十年來，

隨著房地產業從無到有的迅速發展，廣大城鎮居民的住房條件得到極

大改善。1978年，全國城鎮人均住房建筑面積僅為6.7平方米，廣

大城鎮職工的住房條件到了嚴重短缺的程度。隨著住房制度改革的不

斷推進，特別是安居工程、廉租住房、經濟適用住房、拆遷安置房等

各類保障性住房的大規模建設，在房地產市場化、商品化和社會化的

作用同步拉動下，到了2009年末，在城鎮化快速發展、城鎮居民人

口大幅度增長的同時，全國城鎮人均住房建筑面積已達到30平方米，

后十年平均每年每人增長1平方米。2008年，全國城鎮住宅竣工面

積達到最高峰，突破了7億平方米。城鎮居民的住房數量、品質、質

量、環境等獲得了極大改善，住房建設取得了令世人矚目的成就。

但是，由于房價的持續上漲，越來越多的低收入家庭難以依靠市

場化途徑來解決住房問題，住房消費能力呈相對下降趨勢。公共租賃

住房正是伴隨著中國房地產業的迅速發展、住房保障制度的不斷完善

而興起的一種有效解決低收入家庭住房問題的保障性住房，面向最低

.

收入家庭的廉租住房和面向低收入家庭的公共租賃住房正成為住房

保障的主要方式。各地不論在制度建設還是在實踐探索中都取得了明

顯突破。當前，與公共租賃住房有關的各項配套制度改革正在穩步推

進。

2010年6月，住房和城鄉建設部等七部門聯合發布《關于加快

發展公共租賃住房的指導意見》，同期，全國公共租賃住房工作會議

召開，國務院副總理李克強出席會議并強調，加快發展公共租賃住房，

推動保障性安居工程建設。重慶、廣東、XX等地也紛紛行動，有些

媒體評論說，公共租賃住房已上升為“國家戰略”，并將成為住房保

障體系的重要組成部分。

一、公共租賃住房只為滿足基本居住需求

公共租賃住房是指投資者（政府、企業或社會非盈利機構等）持

有房源，以低于市場租金的方式租給特定人群的一種保障性住房。其

租金水平高于廉租住房，低于商品房。公共租賃住房屬于保障性住房，

但又不同于福利制度下的低房租公房，也不同于企業的職工宿舍，是

屬于社會屬性的公共住房。從共性來看，與廉租住房相類似，但保障

范圍更廣泛。

公共租賃住房與其他以銷售為主的保障性住房最大的區別在于

產權歸屬性不同。公共租賃住房的產權歸政府或相關機構、企業所有，

不歸居民個人所有。其目的是用低于市場價或者承租者承受得起的價

格，向低收入家庭出租住房，以改善這部分群體的住房困難狀況。當

低收入家庭收入發展變化時，有嚴格的退出機制。從各地的實踐看，

.

目前的公共租賃住房的保障對象以城鎮戶籍人口中的中低收入家庭

為主，包括新就業職工，特別是新畢業的大學生以與一些特殊群體等，

也有一些城市已開始嘗試面向廣大外來人口，如XX、重慶和XX（有

一定的約束條件）。公共租賃住房的未來發展目標將涵蓋城市的各類

夾心層家庭和外來流動人口。

公共租賃住房房租標準一般為家庭收入的10-30%之間，下圖為

廈門萬景公寓公共租賃住房小區的房租標準，從中可以看出，同樣的

戶型，因家庭收入不同，個人或家庭支付的房租標準差別較大，即，

如果政府補貼的多，需要個人支付的就少；反之，政府補貼的少，個

人需要支付的就要多一些，但一般不會超過家庭收入的30%。從絕

對數額看，75平方米的三房型最高月租還不到400元，遠遠低于市

場租金，所以，廈門市的公共租賃住房一經推出，就受到廣大無房的

中低收入家庭的歡迎。

公共租賃住房的最大好處是剝離了投資投機機會。符合公共租賃

住房承租條件的家庭或個人，只能在規定條件下承租，當收入提高后

或購買了其他住房后就要退出公共租賃住房，這樣，就去除了房價上

漲帶來的投資收益可能性，如果不是真正的住房困難戶就不會選擇承

租公共租賃住房，這樣就保證了公共租賃住房完全是為了滿足城鎮居

民的住房需求而非投資需求，剔除了投資、投機的因素，使申請人更

加純潔，也避免了腐敗滋生的機會。

公共租賃住房具有五大基本特征:一是體現出政府的干預性，公

共租賃住房是在政府的公共政策下，由政府直接負責提供或政府主導

.

下的公共機構、企業提供的保障性住房；其二是需求對象的限制性，

因其是保障性住房，其保障對象具有嚴格的準入標準；三是非營利性，

不論是政府直接負責建設還是企業承擔開發建設，都不以營利為目

的；四是租賃價格的優惠性，公共租賃住房的出租價格低于一般的市

場價；五是退出的靈活性，當中低收入家庭住房和收入水平發生變化

時，政府可隨時停止發放補貼，退出程序簡便易操作。

公共租賃住房的房源主要來自新建和收購兩種方式，即各級地方

政府組織新建一些公共租賃住房，同時，也可以在已開發的商品房中

或存量住房中收購一些房源。

二、公共租賃住房有利于住房保障的可持續發展

公共租賃住房有利于形成長效循環機制。公共租賃住房的最大好

處是政府可以逐漸掌控保障性住房的房源，從住房保障制度設計上

說，可以形成長期良性的循環機制。從各國的住房保障發展實踐看，

保障性住房面對的是低收入家庭，這部分家庭對居住位置的選擇最為

關心，除了交通成本的考慮外，在城里生活還可以為他們提供一些便

利的就業機會，因此，一般的發展規律是有錢人逐漸淡出中心城區，

向郊區化轉移，低收入家庭留在老城區，成為這個城市低端生產力的

提供者。我國各個城市在建設保障性住房時，也充分考慮了這個因素，

一般都安排在城區邊緣或地鐵、公共交通便利的近城區。但是，隨著

土地供需矛盾的日益突出，交通便利位置的地塊越來越難尋找，這給

地方城市政府提出了兩難的選擇：面對社會各界的呼聲，必須大規模

發展保障性住房，但是，如果建在偏遠的地方，又會受到各方的質疑，

.

低收入家庭也不愿意接受。但現實的情況是，商品房項目都只能向郊

區化發展，保障性住房只能越建越遠。

市的經濟適用住房發展情況正充分驗證了這一點。截止到2008

年，市已累計建成2000萬平方米的經濟適用住房，如果按每套80

平方米計算，已有25萬戶家庭的住房條件得到改善。但是，這么多

房子，一旦售出，政府就失去了控制，雖然有退出機制，但實際上幾

乎沒有退出的房源。政府只能不停地建，不停地賣，最后也是越建越

遠，與低收入家庭的期望值差距越來越大，形成了一個循環往復的怪

圈。

設想一下，如果市的2000多萬平方米的經濟適用住房沒有被賣

掉，而是以租賃形式提供給低收入家庭，政府手中掌握有25萬套保

障性房源，則基本可以形成良性的準入與退出機制了，由此看來，只

有租賃型的保障性住房才能形成良性循環的可持續性發展機制。

三、缺乏長期穩定的資金來源是公共租賃住房發展的主要瓶頸

公共租賃住房的投資與建設需要長期穩定的資金來源。過去，地

方政府財力有限，只能依靠以售為主的經濟適用住房迅速回籠資金。

隨著國民經濟的發展、房地產市場的繁榮，地方政府財力不斷增強，

另外，土地出讓金中的凈收益、住房公積金中的增值收益也在大幅度

增長，這些都是發展公共租賃住房的重要資金保障。

長期穩定資金來源是發展公共租賃住房的重要支撐。住房公積金

增值收益和土地出讓凈收益都不具有穩定性，變數較大。而隨著逐步

推進的公共租賃房供應為主的保障方式，則需要以財政為主渠道的長

.

期穩定的資金來源。從發達國家的經驗來看，各國在公共財政列支中

都有社會公共住房一項，為住房保障提供穩定的資金來源。例如英國

中央財政預算中的住房保障資金，大約占預算支出總額的6%左右。

四、盡快完善公共租賃住房制度法規

目前，在住房制度建設中，還缺乏一部基本法，即住宅法。大部

分規定是以政策和規章制度體現的，立法層次不高，缺乏長遠性和長

效機制。解決全社會的住房問題又是一項長期的工作，最重要的是要

加強立法，把住房制度納入法制化軌道。

另外，隨著房改任務的逐漸完成，住房制度改革的重心應逐步轉

向制定科學的住房發展規劃和目標。通過科學的規劃和明確的目標、

保障手段等，逐步實現全面建設小康社會的住房發展目標。目前，大

部分地區編制的住房發展規劃缺乏科學性和可持續發展機制，流于形

式化，不利于住房制度建設的不斷完善和房地產業的持續發展。在當

前住房保障供需突出的形勢下，更應加大完善保障性住房的相關法律

制度，調整保障性住房相關機制。特別是做好測算工作，根據本地低

收入家庭住房、收入、人口結構狀況，編制各類保障性住房的供應比

例和供應計劃。這是當務之急，要避免一哄而上，制度建設、規劃編

制滯后于保障性住房建設，造成大量的盲目建設。

前瞻性、科學性地做好公共租賃住房的規劃設計與管理工作。我

國當前正處于城鎮化和工業化快速發展階段，公共租賃住房具有廣闊

的發展空間。在部分條件成熟的城市，將逐步把公共租賃住房的保障

范圍擴大到城市非戶籍家庭。但其發展也應本著循序漸進的原則，穩

.

步推進，避免急于求成帶來一系列的后續問題。首先是在獲取土地上，

要對公共租賃住房用地給以較大的優惠政策，合理選址。因其面向城

市低收收入家庭，流動性較強，宜建在交通順達，位置相對較方便的

區域。其次應合理規劃，以建設小套型住房為主。按照節約用地的要

求，確定適當的住房建設套型面積、建筑形態和建筑容積率。在興建

保障性住房小區時，力求做到自成體系，同時做好各項配套設施的建

設，如商店、學校、醫院以與其他生活服務設施，加強小區的綠化、

道路建設，特別要重視防止出現重建設輕管理的問題。要注意配套公

共空間的職能，如公共閱覽室、大型寬敞的公共交往空間、休閑與健

身場所等，居民在狹小的居住空間之外，可以有空間開展社會交往活

動或休閑健身購物等放松的場所。

XX經驗：我國XX地區的公屋或組屋面積都不大，一般在30-40

平方米左右，以一室一廳戶為主，居住空間較為狹小。但XX房屋署

在長期的實踐中，比較重視公共空間的營造。如為公共住房小區配套

的大型商業中心，不僅要求商戶提供價廉物美的產品，這些大型商場

也成為本區域居民避暑、鄰里交往的活動空間。同時，公共住房小區

的一層全部是公建設計，有幼兒園、老年活動中心等，這樣設計的好

處是有利于緩解人們在狹小空間易產生的居住壓抑感，小住房僅為滿

足基本的生活需要，如睡覺、吃飯等，大部分生活可以安排在外部寬

敞舒適的空間進行。這一點也是我們需要特別借鑒的。

同時，還要盡快進行編制改革，增加基層管理力量，擴充人員編

制，這是保障公共租賃住房目標實現的重要因素。如果人員配備不足，

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勢必會極大地影響到公共租賃住房的推進和制度的可持續性。因此，

隨著公共租賃住房的發展，對各級政府的管理水平提出了更高的要

求，也需要在人力、物業、財力和機構設置上進行較大的補充和增強。

只能這樣，才能適應公共租賃住房的發展需求。

五、積極吸引社會資金加盟，促進企業參與市場化運作

鼓勵各類機構投資者投資和經營保障住房的出租業務。除部分經

濟實力較強的城市能夠實行政府持有和出租保障住房外，建立長期持

有機制的關鍵還在于吸引包括開發商在內的機構投資者從事保障住

房的租賃業務。

要充分利用政府手中的經濟杠桿，引入企業參與公共租賃住房的

建設，通過稅收、土地、金融等配套政策，在營業稅、房產稅、所得

稅等方面給予優惠，鼓勵并調節參與企業的利益分配，即建立和完善

市場調節和政府保障相結合的保障性住房供應體系。政府也可通過市

場化購買、租賃等方式獲取房源，一方面可減少政府的尋租空間，另

一方面也活躍了住房二級市場。實際上,廣州已經有開發商開始探索

公共租賃住房模式。國內首例由開發商出資、探索解決低收入人群居

住問題的項目萬匯樓已開業,市民只需要450元/月就可以租到30—

40平方米的公寓， 這是廣東省建設廳批準的由廣東省企業投資面向

低收入群體租賃住房試點項目。

公共租賃住房的理想模式是，政府通過種種激勵機制鼓勵社會資

金進入住房保障領域，集全社會的財力發展公共租賃住房，減輕政府

財政負擔，形成四兩撥千斤的效果，以較少的投入快速緩解低收入家

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庭的住房困難問題，使全體居民都有房可住，構筑中國特色的住房保

障模式。

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