近期國際潰壩事件對我國?壩安全管理的警?
近期烏茲別克斯坦錫爾河州和美國密歇根州相繼發?兩起潰壩事故，導致3座?壩潰決，造成了嚴重的社會影響，同時也暴露了?程設計和施?質量不過關、運?管理不當、監管不?、調度不合理、預警不及時等問題，對做好我國?庫?壩風險防控和安全度汛?作具有借鑒意義。
在抗疫形勢依然嚴峻的?背景下，我國?庫安全管理與疫情防控有諸多共通之處，“?型壩?風險”的現狀值得所有利益相關?（各級地?政府、??政主管部門、其他?庫管理者以及公眾）的進?步思考。本?在簡要梳理烏茲別克斯坦薩爾多巴?庫、美國伊登維爾?壩和桑福德?壩基本情況、潰壩過程、應急處置、潰壩影響等相關信息基礎上，探討了兩起潰壩事故對我國?庫?壩安全管理和風險防控的警?與啟發，提出進?步加強我國?庫?壩安全管理?作的對策與建議。
?、烏茲別克斯坦薩爾多巴?庫潰壩事故
烏茲別克斯坦薩爾多巴?庫于2017年完?，依錫爾河（Sidaryo River）?建，?庫類似我國引?注?式的平原?庫，由西、北、東三段堤壩圍成，庫容9.22億m3（相當于我國?（2）型?庫），?庫功能以灌溉供?為主，兼顧漁業和??發電。薩爾多巴?庫潰壩發?前，烏茲別克斯坦正在遭受強臺風襲擊，潰壩發?在當地時間2020年5?1?6時左右，潰?位于?庫西側壩體，根據潰壩前后的衛星圖?顯?，?壩潰決時?庫處于較??位運?，潰壩后?部分庫?迅速下泄，造成?庫以北的烏茲別克斯坦?哈薩克斯坦部分地區?量農?和多座村莊被淹，
約7萬名當地居民被疏散，并造成4?死亡、56?受傷。
?、美國密歇根州伊登維爾?壩與桑福德?壩潰壩事故
伊登維爾?壩位于密歇根州?蘭德縣（Midland）上游21 km處的蒂塔巴?西河（Tittabawa）和特巴可河（Tobacco）交匯處，桑福德?壩位于伊登維爾?壩下游約11.3km處，由私營企業Boyce Hydro運營。伊登維爾?壩建于1924年，?庫庫容8170萬m3，???積約15km2，主要功能為發電與防洪，兼顧旅游、休閑等。電站裝機容量
4.8MW（2×2.4MW），?壩為?壩，主要由兩個壩段組成，右側壩段位于特巴可河上，左側壩段位于蒂塔巴?西河上，兩側均設有混凝?溢洪道。桑福德?壩建于1925年，?庫庫容1714.4萬m3，主要功能為發電。?壩為蒂塔巴?西河?流布置的閘壩，壩?10.97m，?頭7.92m，壩頂長度481.3m，溢流閘壩寬度42.37m，溢流閘壩由6孔液壓啟閉閘門控制，布置于左岸，右側為?壩。
蒂塔巴?西河在2020年5?19?上午進??洪?期，10:15?位達到8.60m并持續上漲，在當地時間5?19?19:30，伊登維爾?壩庫?位接近壩頂時，?壩發?了滲流破壞，進?失穩潰決；下游的桑福德?壩于當?20:49發?了漫頂潰決。兩座?壩潰決后蒂塔巴?西河?位繼續上漲，到20?下午，?位達到最?值10.68m，超過了當地歷史最??位10.33m（1986年）。
潰壩發?后，密歇根州和?蘭德縣政府通過?機即時通訊?具、?站等及時發布了潰壩信息，并對約1萬?進?了撤離，地?應急部門具有較好的各標準洪?和潰壩洪?風險圖，潰壩未造成?員傷亡。
三、兩起潰壩事件的警?
1. 極端?候變化將給?壩安全管理帶來前所未有的挑戰
烏茲別克斯坦和美國的兩起潰壩事故均遭遇了強降?過程，與極端天?導致的洪?過程直接相關。在全球?候變化背景下，極端天?導致的旱澇災害事件呈現明顯增加趨勢，尤其在部分沿海地區導致風暴潮、臺風等事件頻發，給?壩安全管理帶來前所未有的挑戰。?候變化將對?利?程，尤其是對?庫?壩?程產?愈發明顯的不利影響已成為不爭的事實，這些不利影響主要表現在以下3個??：
（1）超標準洪?發?頻率明顯上升
?候變化引起暴?、洪?等??極值變化，直接改變了?程設計洪?系列，增加了設計洪???核算的不確定性，使得由現有?程??計算?法制定的流域開發利??程、防洪和抗旱?程的設計與運??臨著由環境變化帶來的風險，也給保障?庫?壩安全管理中的??情監測、運?調度、應急預案等關鍵??程措施的完備性、有效性及可操作性帶來了很?難度。
（2）極端天?事件加速?庫?壩?程設施?化
?候變化背景下發?極端溫度、持續?旱、旱澇急轉等事件可能性明顯增加，導致?庫?壩在更長時間的不利?況下運?，直接影響?壩結構穩定和??材料性能劣化并加劇了?程?化，?濕、凍融循環對混凝?、?屬結構等?程設施?化影響進?步加劇，尤其對混凝?壩及??壩的泄輸?設施運?性態影響更為明顯。
（3）?候變化背景下我國西部地區?臨更為嚴峻的潰壩風險
薩爾多巴?庫筑壩材料與我國西北部地區?性類似，黏粒含量低，抗滲和抗沖能?差，若?壩或穿壩建筑物的抗滲設計、施?和運?環節稍有不慎，極易引起嚴重的滲流安全問題，進?導致潰壩事故發?。我國新疆、?肅、內蒙古、寧夏、青海等西部地區的潰壩率始終居?不下，受制于地?經濟社會發展程度的影響，西部地區?庫?程在管理?平、?程標準、建設質量等??存在的問題更為突出，也將?臨更為嚴峻的潰壩風險。
2. 我國中?型?庫?壩?齡化問題存在潛在風險
此次美國發?潰決的伊登維爾、桑福德兩座?壩的壩齡均接近100年，這是美國?壩?齡化問題的?個縮影。美國全國91468座?壩的平均壩齡為57年，超期服役?壩安全問題嚴峻。我國?庫?壩數量與美國相當，據?利部?壩安全管理中?統計，平均壩齡約50年，?壩?齡化導致的各類?庫?壩安全管理風險漸增，主要表現在4個??：
1
?程質量先天不?，?齡化?壩的安全運?風險長期存在
我國的中?型?庫?程?多興建于20世紀50～70年代，30年間累積建成各類?庫79500座，約占?庫總數的80.4%。特殊的歷史時期和經濟技術條件導致這些?庫?程存在先天不?等問題，加之管理經費投?不?，維修養護不到位，?程?化失修嚴重，我國?庫潰壩風險突出。1954-2018年?庫潰壩3541座，近20年（2000~2018年）共潰壩84座，年均潰壩率降?0.45×10-4，已低于世界公認的低潰壩率?平（2×10-4），但是隨著經濟社會的不斷發展，?庫?旦潰決，將造成嚴重的?命財產損失和惡劣的社會影響。
2
僅具公益性功能的?齡化?壩?常維修養護資?缺?巨?
此次發?潰決的伊登維爾?壩?1999年后?直缺乏有效的維修養護，最終也成為此次?壩潰決事件的重要原因之?。在我國，由能源部門管理的?電站?壩數量僅占?庫總量的0.6%，庫容卻占全國總庫容的56.1%，發電裝機容量占全國總裝機容量的85%，良好的電站運?效益保障了這些?電站?壩?般具有完備的?壩安全管理條件；?注冊登記在?利部門的?庫?壩共96603座（占97.8%），?多以防洪與農業灌溉等公益性功能為主，發電、供?等綜合性經營收?少，絕?部分中?型?庫不具備保障??安全運?的“造?”能?，難以滿??庫??運?管理和維修養護經費需求。雖然在國務院2002年9?發布《?利?
程管理體制改?實施意見》（國辦發〔2002〕45號）后部分?庫管理單位的經濟運營狀況有所好轉，但我國中西部?發達省份各級地?政府對?利基礎設施的公共財政?出不?，針對?常運?管理和維修養護投??有效渠道保障。
3
病險?庫除險加固缺乏固定的渠道保障
伊登維爾?壩在2018年被評定為不合格狀態，相當于我國的“三類壩”。由于加固經費未落實，該?庫未采取任何有針對性的除險加固措施，成為此次?壩因泄流能?不?疊加暴?洪?導致漫頂潰決的直接原因。我國1998年長江流域特?洪?后，中央財政合計安排專項資?3000多億元，加固病險?庫69075座，占?庫總數的69.9％，?庫?壩除險加固消除了?量?程安全隱患，提?了?庫防洪保安和?資源調控能?，產?了巨?的安全效益與社會效益。然?，?齡化?壩的運?安全性態演化有其??規律，從來沒有?座?壩可以通過?次除險加固?“?勞永逸”。全國每年還有不少因先天
的運?安全性態演化有其??規律，從來沒有?座?壩可以通過?次除險加固?“?勞永逸”。全國每年還有不少因先天不?、?程?化、?毀、地震、維修養護不善等原因產?的新病險壩，因此，?庫?壩新暴露病險和歷史遺留病險共存的現狀使得?庫除險加固?作將是?項長期?艱巨的任務。如何保障病險?庫除險加固經費渠道通暢，進?建?病險?庫除險加固的長效機制，是對我國新時期?庫?壩安全管理?
作提出了重要挑戰。
4
專業技術管理?員匱乏加劇?齡化?庫?壩管理難度
?庫?壩安全運??常管理、突發事件應急處置的各環節都要靠?去落實。然?對于我國中?型?庫的?壩安全管理?多以單座?庫為單位，??量?、效益有限，且經費和專業管理?員匱乏。許多?型?庫地處偏僻，看護?員?多為當地居民，部分?庫甚???管理，且管理?員流動快、變化?，加劇了?齡化?庫?壩管理難度。
3. 全?命周期安全監管體系是?庫?壩安全運?的根本保障
烏茲別克斯坦和美國的兩起潰壩事故暴露了?庫監管環節的較?缺陷。美國潰壩事件中暴露的監管機構“發?管理”、?壩業主“診?不治”、接管單位“接?不管”等嚴重缺陷對我國?壩安全管理具有重要的警?意義，具體表現在以下3個??：
（1）新建?庫或除險加固?庫?程必須嚴格按要求開展蓄?安全鑒定
我國歷史上新建?庫初蓄期的潰壩事故帶來的教訓慘重。據《全國?庫垮壩登記冊》記錄，?庫初蓄期和運?期前5年的潰壩案例占據了相當?的?例。由此可見，在?壩初期蓄?必須經過縝密的復核與充分
的判別后?可實施，若烏茲別克斯坦薩爾多巴?庫能嚴格開展相關?作，潰壩事故或可避免。蓄?安全鑒定?作既是對技施階段“?程碑”式的重要總結，?是?程充分發揮效益的起點，對?程建設具有特別意義，更是?程長效安全運?的重要基礎。必須?度重視蓄?安全鑒定?作，發現問題及時整改，確保?庫?程蓄?安全。
（2）定期安全鑒定是準確掌握?壩安全狀況的有效?段
此次美國密歇根州的潰壩，?庫監管機構早在1999年就通過安全鑒定（檢查）掌握了伊登維爾?壩泄流能?不?等?系列問題，將其鑒定為?風險?壩。這說明?壩安全鑒定是準確掌握?壩安全性態的重要?段。我國《?庫?壩安全鑒定辦法》與《?庫?壩安全評價導則》對?庫?壩安全鑒定的相關?作做出了明確要求與規定，然?僅肩負防洪、灌溉任務的中?型?庫因經費不?問題在執?相關規定時仍然困難重重。
（3）必須嚴控?庫汛期限制?位對?庫合理調度
兩起潰壩事件均暴露了?庫運?調度不當的問題。薩爾多巴?庫?乎滿庫迎汛，伊登維爾?庫在?洪?來臨前也處于夏季?位運?，?庫調度不當成為?壩潰決的重要因素。我國2007年發?潰決的?海??庫、2013年相繼發?潰決的聯豐?庫和星??庫都與?庫違規調度、擅?超蓄有關。隨著社會經濟的發展，?資源需求?盾?益突出，?些久旱地區為保供?常在汛期冒險蓄?，??些位于城市的?庫功能發?改變，
因景觀、?態等需求被地?政府強制要求??位運?，??視?庫調度規程，進?給?庫安全運?帶來了極?風險。如何在兼顧安全與效益的前提下對?庫合理調度，考驗著各級地?政府的管理智慧，但?庫的汛期限制?位作為?庫安全管理的“紅線”必須嚴格執?，尤其是對梯級?庫的聯合調度以及“長藤結?”型的中?型?庫群的合理調度更應引起?夠重視。
（4）重視除險加固前和降等報廢后?庫（?塘）存在風險的監督管理
美國伊登維爾?壩被鑒定為“不合格”后，業主仍未開展除險加固，最終遭遇突發洪?最終導致潰壩。在我國，被鑒定
為“三類壩”的?庫也?臨著類似問題，從被鑒定為“三類壩”到?庫除險加固正式啟動往往經歷2~3年甚?更長的時間，期間的?庫管理與調度風險不可忽視，同時隨著部分?型?庫降等報廢?作推進，降等報廢后的?庫（?塘）的實際運?管理更應加強。
4. ??程措施是?庫風險管理中的重要?撐
由于烏茲別克斯坦的監測預警、應急處置條件與能?相對薄弱，薩爾多巴?庫潰決造成了?員傷亡；?美國的涉及?壩安全管理的監測預警、應急預案等??程措施相對成熟，未造成?員傷亡?？梢?，?庫?壩的??程管理措施在?庫?常和應急管理中發揮著?常重要的作?，對我國?壩管理的重要啟?包括以下3個??：
（1）我國基層?庫應對突發事件能?仍然相對薄弱的現實應引起重視
近年在我國發?的多起潰壩事故及其應急處置過程反映出當前我國基層?庫應對突發事件的能?仍然相對薄弱，主要問題包括：?是管理?員風險意識薄弱，不重視?常巡視檢查和監測資料分析，潰壩突發事件監測預警能?差；?是應急預案流于形式，對突發事件的分析沒有針對性，應急搶險?案沒有指導價值和可操作性；三是應急準備不?，缺乏搶險物料和設備儲備，應急預案沒有經過培訓和演練，遭遇緊急情況時茫然失措，不能及時、正確應對。
（2）?情測報系統和通信設施不完備的狀況應盡快改善
雖然近年?利部及各級地?政府加?了?庫?情測報系統的建設?作，但仍然有部分中?型?庫地處偏僻，防汛交通與通信不便，缺少必要的監測設施。?部分已投?運?的??情監測設施由于防汛部門與?庫管理部門的協調問題造成監測預警信息不通暢、?共享，導致?法有效指導?庫實際運?管理。
（3）中?型?庫應急預案（EPP）編制質量偏低的狀況應盡快提?
盡管2007年以后?庫突發事件應急預案編制已成為?庫?壩安全管理的基本要求，但除?型?庫外，由?利部門管理的中?型?庫由于經費不?、基礎資料匱乏、編制單位技術?量薄弱等多??原因，應急預案的完備性、科學性和可操作性差，尤其是不同洪?標準和潰壩洪?下的下游風險圖編制問題突出，難以充分發揮應急預案風險防控作?。
四、加強?庫安全管理的建議
近年，?利部關于加強?庫管理的舉措眾多，對?庫管理進?持續的?程措施與??程措施投?規模空前，然??型?庫仍然存在歷史?賬多、風險??數量?、配套法規不健全、除險加固不徹底、??程措施配套不到位等諸多問題，在?旱災害防御的三?風險——超標準洪?、?庫失事、?洪災害中，更是到處都有?庫安全問題的?影。加強?庫安全管理的建議如下：
1
正視?候變化對?庫?壩安全運?風險影響
在?候變化的?背景下，我國境內極端天?的發?頻率將顯著升?，?程設施?化加速，西部地區?庫管理?臨更?風險，建議：
①按風險評估的潰壩后果對?程等別及建筑物級別進?分類，并據此確定建筑物的設計洪?標準、抗震設計標準以及配套管理設施，提升重要?庫應對突發極端事件的能?；
②加??候變化對?壩等?利?程影響領域的科研投?，揭?各類極端天?對?庫?壩等重要?利?程的作?機制與量化影響程度，為應對?候變化決策提供理論和技術?撐；
③進?步強化按流域、區域應對?候變化對?庫?壩安全運?影響的監督與管理機制，對西部經濟社會發展較落后地區的?庫安全管理應予以更多重視與政策傾斜，降低?庫失事風險。
2
正視?壩?齡化給?庫安全管理帶來的潛在風險
我國?庫?壩?齡化超期服役存在的安全風險將長期存在，建議：
①加?對僅具防洪、灌溉功能的?齡化?壩?常維修養護的資?投?，建??常運?管理和維修養護投?的有效渠道；
②對?齡化?庫的除險加固?作常抓不懈、動態管理，建?病險?庫除險加固經費投?與管理長效機制；
③針對純公益性?庫安全與管理特點制定相應配套法規，將?庫安全鑒定費?納?地?財政預算；
④推?已在浙江、?東、江西等省份初步形成的市場化、專業化和社會化的維修養護體系，努?探索多樣化的?利?程管理模式，逐步實?中?型公益性?庫的社會化和市場化管理；
⑤提?基層?管?員收??平和?活?作條件，加強對?庫管理?員培訓，提升基層管理?員的管理能?和?平。
3
持續加強全?命周期安全監管體系建設
對?庫安全管理需重視“強監管”與“補短板”協調推進，為化解?庫?壩安全管理的潛在風險，建議對現?的注冊登記、安全鑒定、安全監測、維修養護、應急管理等落實情況繼續加?監管?度，重視病險?庫“三類壩”核查中的?庫安全鑒定質量、新建?庫或除險加固?庫?程的蓄?安全鑒定程序規范，特別重視在除險加固前和降等報廢后?庫（?塘）存在運?風險的監督管理，嚴格控制運?，加強巡視檢查。
4
?庫?壩安全管理亟需?程措施與??程措施并重
我國中?型?庫安全管理長期積累的問題在短期內難以徹底解決。建議確?近、中、遠期?標，?程措施與??程措施并重，進?步明確和落實責任主體，強化?政?長安全責任制；貫徹流域?安全理念，依托“長江經濟帶共抓?保護保護”“黃河流域?態保護與?質量發展”國家戰略，協同各流域機構的?才、平臺優勢，針對各流域、地區的?庫?壩特征，探索統籌分?實施?壩安全區域化管理?法；促進?利部門與國?、?象等部門協調處置與信息共享，建?國家層????象、地理信息等重要基礎數據資料共享機制，提?預案編制質量和可操作性；轉變理念，實現從“?程安全管理”到“?程風險管理”的轉變，不斷加強??程措施建設。
參考?獻：
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[8] 張建云, 楊正華, 蔣?平. ?庫?壩病險和潰壩的研究與警? [M]. 科學出版社, 2014.
本?刊于中國?利雜志2020年第16期
作者：李宏恩，盛?保，何勇軍
作者單位：南京?利科學研究院
