當(dāng)前中國農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)狀與問題

題目：當(dāng)前中國農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)狀與問題

1

核心問題：農(nóng)村土地制度不僅直接影響到中國土地資源的保護和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展,還

關(guān)系到整個國民經(jīng)濟的宏觀運行和行業(yè)效率,也關(guān)系到中國農(nóng)村的政治穩(wěn)定。

論點，論據(jù)。一、農(nóng)村土地政策變化及其背景2004年,中國政府的農(nóng)村土地政策的基本法

律框架沒有大的變化,但在局部上也做出了較多調(diào)整。這年土地政策的顯著特點是強調(diào)中政

府要實行世界上“最嚴(yán)格”的土地政策,以保護中國日益緊缺的土地資源,控制亂占和濫用土

地。農(nóng)村住房建設(shè)過度占用耕地也已經(jīng)達到觸目驚心的地步。而自然村目前僅有少數(shù)人居住,

嚴(yán)重“空心化”。同時，目前農(nóng)民上訪和投訴中涉及到的土地案件已經(jīng)占到全部上訪和投訴

數(shù)量的首位。據(jù)估計,全國數(shù)量達到3000萬以上。從近年土地被征用的數(shù)量和國

農(nóng)民人均土地面積這兩方面判斷,3000萬的數(shù)量估計并不為過。少數(shù)農(nóng)民因為得不

到合法的土征用補充費用,與村集體的干部和地方政府發(fā)生沖突,成為常年上訪戶。還有的地

方農(nóng)民集體與征地單位或地方政府對抗,造成嚴(yán)重的地方社會治安問題。

二、關(guān)于現(xiàn)行土地法規(guī)的評論。經(jīng)濟學(xué)把一項財物的使用權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)作為關(guān)于這項

財物的所有權(quán),這是一種便于分析的定義。(一)《農(nóng)村土地承包法》使所有權(quán)在國家與集體、

農(nóng)戶之間發(fā)生分割土地承包法實際上顯示了國家、集體和農(nóng)戶對土地所有權(quán)的分割,但卻沒

有明確地合理地界定它們之間的權(quán)利邊界。深入想,這種界定是不可能的。土地承包法的本

意是要克服傳統(tǒng)集體所有制的弊端,但又想繼續(xù)維持集體所有制的框架,不免在邏輯上漏洞

昭然,在實踐中弊端叢生。(二)政治權(quán)力結(jié)構(gòu)使鄉(xiāng)村干部成為土地所有權(quán)的人格化主體(三農(nóng)

戶而非個人作為承包權(quán)的主體產(chǎn)生了承包制的內(nèi)在不穩(wěn)定性四)農(nóng)戶的不完整的土地財產(chǎn)權(quán)

三、土地制度的經(jīng)濟影響(一)土地制度是否影響農(nóng)民收入:對已有文獻的一個簡單評述大體

有兩種對立的意見,一種認(rèn)為目前的土地制度與各種其他可能采用的改革方案(例如耕地私

有制或永佃制)比較,對于村經(jīng)濟發(fā)展的影響不會有顯著差別。另一種自然是相反的觀點,認(rèn)

為目前的農(nóng)地制度有重大缺陷,非改革不能推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入水平的提高。(二)

土地規(guī)模經(jīng)營潛力與農(nóng)入增長之間的關(guān)聯(lián)性估算。(三)土地征用中發(fā)生的農(nóng)民利益流失估算

農(nóng)民因土地被占用,究竟給社會貢獻了多少資金,這是一項很不容易算好的賬(四)現(xiàn)行土地制

度對國民經(jīng)濟宏觀運行的

影響

四、土地制度改革的政策建議.(一)農(nóng)地制度的改革路徑農(nóng)地國有化主張退出權(quán)”方案設(shè)計。

建立混合所有制的主張。2.改革建議假設(shè)中央政府采用下述農(nóng)地制度改革的方案:1)農(nóng)村耕

地承包權(quán)獨立化、長期化、商品化。(二)農(nóng)地征用制度改革1.現(xiàn)行制度的不合理性現(xiàn)行法律

規(guī)定的不合理性是顯而易見的。如果只是農(nóng)業(yè)用地的所有權(quán)轉(zhuǎn)移,地價作為年收益的6至10

倍是合理的2.農(nóng)地征用改革方案第一,把現(xiàn)在村集體的土地出讓權(quán)力和收益享有權(quán)利完全拿

掉第二,在商業(yè)性的耕地占用中,用一個新的稅種替代耕地占用補償金的征收,并由國稅部門

負(fù)責(zé)征收。第三,土地交易的行政監(jiān)管部門實行垂直領(lǐng)導(dǎo)。中央政府已經(jīng)考慮實行這個制度。

土地監(jiān)管部門負(fù)責(zé)認(rèn)證土地交易價格的評估機構(gòu)的執(zhí)業(yè)資格。第四,由土地法庭作為土地交

易糾紛尤其是交易價格糾紛的最后裁決機構(gòu)。第五,借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗,制定土地(或土地

使用權(quán))交易價格條例,規(guī)范土地的商業(yè)性交易和公共部門的征用行為。第六,在目前城市公

有土地實行國家所有制的情況下,可以考慮延長土地使用者的使用年限到100年,待條件成

熟以后,可以進一步深化所有權(quán)改革。3.嘗試建立“國家賬戶”和“國家失地”農(nóng)民

保障基金”

題目：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問題及對策

2

1

當(dāng)前中國農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)狀與問題 黨國英 (中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所,北京100032)

第44卷第4期華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版) 2005年7月

Vol.44 o.4 Journal of Huazhong ormal University (Humanities and Social Sciences) Jul. 2005

核心問題：加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的客觀要求和推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵。

當(dāng)前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在土地用途改變、有效需求不足、流轉(zhuǎn)期過長等問題，解決的方

法就是要依法依規(guī)辦事、積極開拓市場及加大金融扶持等，以確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展。

論點，論據(jù)：一、當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題分析1．土地流轉(zhuǎn)后改變農(nóng)業(yè)用途。新路

村的土地流轉(zhuǎn)后，一般用作為建設(shè)木材市場、建材市場，還有建樓房以用于出租。土地流轉(zhuǎn)

后因改變土地用途而導(dǎo)致土地質(zhì)量下降，缺乏耕地保護和可持續(xù)發(fā)展意識。2．土地流轉(zhuǎn)的

有效需求不足。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，各地農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和各類合作社組織在土地流轉(zhuǎn)過程

中起了重要的推動作用，然而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)在土地的使用價格上讓其退而止步。3．土地

流轉(zhuǎn)期限過長侵害農(nóng)民的根本利益。土地經(jīng)營權(quán)的長久不變是從根本上保證土地屬性和農(nóng)民

利益，但是，一旦出現(xiàn)土地大規(guī)模的長期流轉(zhuǎn)，就有可能產(chǎn)生圈占土地現(xiàn)象，將直接影響農(nóng)

民利益。4．土地流轉(zhuǎn)后帶來的社會壓力土地流轉(zhuǎn)，尤其是規(guī)模化經(jīng)營導(dǎo)向的土地流轉(zhuǎn)，必

定會提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集中度和機械化程度，從而無法避免地產(chǎn)生大量的農(nóng)村剩余勞動力， 對

城市消化農(nóng)業(yè)人口的能力是一個嚴(yán)峻的考驗。5．土地流轉(zhuǎn)過程中金融支持不足在目前農(nóng)土

地高度分散的土地格局下，小農(nóng)經(jīng)濟很難積累起大量資本，因為高效農(nóng)業(yè)的投入巨大，而回

報周期長，需要大量的資金投入。

二、改進措施及政策建議．確保土地流轉(zhuǎn)的可持續(xù)發(fā)展土地不但是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料也

是農(nóng)民最基本的生活保障和社會保障，是農(nóng)民最大的利益所在 ，也是農(nóng)村最大的穩(wěn)定因素。

因此，必須尊重農(nóng)村生產(chǎn)力自身發(fā)展規(guī)律，尊重土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在規(guī)律，尊重農(nóng)民的意愿 ，

從該地的實際條件出發(fā) ，因地制宜 ，穩(wěn)妥推進土地流轉(zhuǎn)。2．積極開拓土地流轉(zhuǎn)的市場需

求首先，探索建立土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機制，允許農(nóng)村土地在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，并通過市場機制

形成合理的土地轉(zhuǎn)讓價格。3．合理確定土地流轉(zhuǎn)周期從新路村土地流轉(zhuǎn)的個例來說，一方

面，專業(yè)大戶或農(nóng)民專業(yè)合作社等經(jīng)驗實體希望能將土地長期穩(wěn)定下來，形成穩(wěn)定的規(guī)模經(jīng)

營。4．做好土地流轉(zhuǎn)后的后續(xù)工作農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了條件， 同

時，只有農(nóng)業(yè)勞動力實現(xiàn)了穩(wěn)定、大規(guī)模的轉(zhuǎn)移，才能加快農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進程，促土

地適度集中、規(guī)模經(jīng)營。5．加大對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的金融支持力度①建立多層次多渠道的農(nóng)

村金融機構(gòu)體系支持土地流轉(zhuǎn)。②出臺對土地流轉(zhuǎn)方面銀行貸款配套政策。

題目：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民問題研究——以鄭州市為例

核心問題：目前各地的土地流轉(zhuǎn)工作進行的如火如荼，很多文獻都是關(guān)于土地流轉(zhuǎn)可以帶來

集約化經(jīng)營的農(nóng)業(yè)和更高的土地利用效率等，關(guān)于農(nóng)民問題的研究大都停留在土地流轉(zhuǎn)之的

一些補救措施上，而沒有去深入探究土地流轉(zhuǎn)中存在的農(nóng)民問題。通過對鄭州市農(nóng)村調(diào)研發(fā)

現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)問題背后是農(nóng)民問題，只有農(nóng)民問題解決了，土地流轉(zhuǎn)的問題才能迎刃而解的。

論點，論據(jù)：1 鄭州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀分析。關(guān)于土地流轉(zhuǎn)，65.7%的調(diào)查者贊成在中

國現(xiàn)階段對于土地經(jīng)營實現(xiàn)規(guī)模化發(fā)展；但是有57.8%的調(diào)查者不愿意把自己承包的土地流

轉(zhuǎn)出去，在問及“最主要的原因是什么”時，44.7%選“土地是自己現(xiàn)在和以后的保障”。

關(guān)于農(nóng)民收入和合作社的調(diào)查。66.3%的被調(diào)查者選擇自己的家庭收入主要來源為種地，有

20.7%的選擇靠在本地或出外打工獲得主要收入。關(guān)于農(nóng)民收入和合作社的調(diào)查。66.3%的

被調(diào)查者選擇自己的家庭收入主要來源為種地，有20.7%的選擇靠在本地或出外打工獲得主

要收入。2 鄭州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀截至2009年10月底，鄭州市土地流轉(zhuǎn)總面積為2.4 萬

hm2（包括980 hm2林地，170 hm2果園，193.3 hm2魚塘，6480 hm2荒地），占農(nóng)用地面積

的7.5%，其中耕地流轉(zhuǎn)面積1.616萬hm2，占家庭承包耕地總面積的6.6%。耕地流轉(zhuǎn)共及 98

個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道辦事處，931個行政村，5269個村民小組。耕地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶9.93萬個，占總

數(shù)的9.7%。3 鄭州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的農(nóng)民問題（1）農(nóng)村社會保障制度不完善，農(nóng)民

2

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問題及對策 王慧青 尹少華 （中南林業(yè)科技大學(xué) 農(nóng)林經(jīng)濟管理研究中心，湖南 長

沙 410004）

“不敢”放手自己的土地。鄭州市農(nóng)村社保制度還不健全，保障水平低、覆蓋面窄、參保門

檻高，如農(nóng)村低保制度受條件限制，并未真正全面實現(xiàn)“應(yīng)保盡保”。（2）非農(nóng)收入低，農(nóng)

村勞動力轉(zhuǎn)移不出去，農(nóng)民不能參與土地流轉(zhuǎn)。（3）與土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法規(guī)不健全，沒有能

切實保護農(nóng)民的利益，加之他們自己的法律意識淡薄，一旦發(fā)生流轉(zhuǎn)糾紛，很難保證自己的

利益不受損害，使他們對土地流轉(zhuǎn)“望而卻步”。（4）個別鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村存在“強制流轉(zhuǎn)”現(xiàn)

象。

二、鄭州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民問題分析。1農(nóng)民缺少參加土地流轉(zhuǎn)的動力分析，農(nóng)民的

現(xiàn)在之憂和后顧之憂——社會保障制度不健全，農(nóng)民“不敢”放手自己的土地,農(nóng)民缺少參

與土地流轉(zhuǎn)的“政策動力”非農(nóng)收入低，加上國家惠農(nóng)政策的出臺，如果土地流轉(zhuǎn)政策不能

保證使他們的實際收益超過從自己種地的所有收益，他們是不會參與的。農(nóng)民缺少參與土地

流轉(zhuǎn)的“權(quán)利動力”在土地流轉(zhuǎn)糾紛和“強制流轉(zhuǎn)”中，農(nóng)民不能維護自己的權(quán)益，他們很

“受傷”，使他們對土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生了逆反心理。2 土地流轉(zhuǎn)效率和農(nóng)民致富的不同步。土流

轉(zhuǎn)首先解決的是土地利用效率的問題 政府關(guān)注的焦點是土地的利用效率問題

，但是農(nóng)民關(guān)注的是自身的致富問題。三、現(xiàn)有的解決方案：解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民問

題解決農(nóng)民的社會保障，免除了他們后顧之憂。加快城市化進程，依靠城市化發(fā)展的力量帶

動農(nóng)民問題的解決發(fā)展生產(chǎn)力。解決了農(nóng)民的收入問題以后，需要解決的就是提高他們的技

能及發(fā)展意識。讓農(nóng)民參與到土地流轉(zhuǎn)中去，獲得一部分收益。

四、鄭州市土地流轉(zhuǎn)工作的對策建議。探索建立農(nóng)村社會保障體系。建立社會保障

制度為徹底解決許多“種田無地、上班無崗、低保無份”的“三無農(nóng)民”狀態(tài)和“有

路可走、無地生存”的困境，要從維護農(nóng)民合法權(quán)益的高度對待失地問題，為建立

基本生活保障制度法律、法規(guī)基礎(chǔ)此時的法律法規(guī)要明確參與土地流轉(zhuǎn)各個主體的權(quán)利和義

務(wù)，其中主要有參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民、企業(yè)、一些組織、政府，要使得參與流轉(zhuǎn)的主體很清

楚的知道自己具有哪些權(quán)利，要承擔(dān)哪些義務(wù)，要怎樣做才不違法。

題目：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況調(diào)查與思考

3

核心問題：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總體上表現(xiàn)出流轉(zhuǎn)速度加快、流轉(zhuǎn)類型多樣、流轉(zhuǎn)主體多元化、以

短期流轉(zhuǎn)為主、由市場決定價格、租金支付方式多樣等特點,流轉(zhuǎn)土地表現(xiàn)為種植大戶、龍

頭企業(yè)、專業(yè)合作社、集體統(tǒng)一經(jīng)營、股份合作經(jīng)營等形式,并表現(xiàn)出流轉(zhuǎn)組織化水平提高、

仍以種糧為主、農(nóng)民權(quán)益得到有效保護、政府鼓勵等新趨勢,土地流轉(zhuǎn)優(yōu)化了農(nóng)村資源配置、

促進了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)、提升了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)素質(zhì)、促進了農(nóng)民增收和農(nóng)民生活方式轉(zhuǎn)變;在推進

土地規(guī)范流轉(zhuǎn)方面應(yīng)切實落實土地承包關(guān)系長久不變政策,引導(dǎo)流轉(zhuǎn)行為長期化、規(guī)范化,正

確引導(dǎo)工商資本參流轉(zhuǎn),強化對規(guī)模經(jīng)營以及糧食生產(chǎn)的政策扶持,完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補機

制,健全農(nóng)民社會保障體系,加強政府部門對土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)與管理。

論點，論據(jù)：一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總體情況。1流轉(zhuǎn)速度有所加快。2流轉(zhuǎn)類型豐富多樣。3

流轉(zhuǎn)主體日趨多元化。4流轉(zhuǎn)期限以短期為主。5市場形成流轉(zhuǎn)價格。6費用支付方式多樣。

二、流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營形式。目前,農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營形式發(fā)生了很大變化,除傳統(tǒng)的農(nóng)戶之間

自發(fā)流轉(zhuǎn)后小規(guī)模經(jīng)營之外,還出現(xiàn)了多種經(jīng)營形式,呈現(xiàn)出土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)

化經(jīng)營等相互交織的局面。比較典型的經(jīng)營形式創(chuàng)新有六種: 1種植大戶經(jīng)營；2龍頭企業(yè)直

接經(jīng)營；3專業(yè)合作社經(jīng)營；4“龍頭企業(yè)+合作社”經(jīng)營；5集體統(tǒng)一經(jīng)營；6股份合作經(jīng)

營。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的新特點。在流轉(zhuǎn)速度不斷加快和經(jīng)營形式不斷創(chuàng)新的。同時,農(nóng)村土地

流轉(zhuǎn)還表現(xiàn)出一些新的特點:1流轉(zhuǎn)的組織化水平有所提高。2主產(chǎn)區(qū)流轉(zhuǎn)后仍以種糧為主。

3

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況調(diào)查與思考 黃延信 張海陽 李偉毅 劉 強 《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》(月刊) 2011年

第5期

3農(nóng)民土地權(quán)益得到有效保護。4政府出臺鼓勵政策措施。

四、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要成效。土地流轉(zhuǎn)不僅優(yōu)化了農(nóng)村資源配置,促進了農(nóng)民就業(yè)增收,而

且對在小規(guī)模家庭承包經(jīng)營條件下建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進行了有益探索。1優(yōu)化了農(nóng)村資源配置；

2促進了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)；3提升了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)整體素質(zhì)；4促進了農(nóng)民增加收入；5轉(zhuǎn)變了農(nóng)民

的生活方式。

五、當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題。盡管當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總體呈平穩(wěn)有序發(fā)展態(tài)勢,與

流轉(zhuǎn)直接相關(guān)問題并不十分突出,但一些潛在矛盾不容忽視。1土地權(quán)屬不清、承包政策落實

不到位影響流轉(zhuǎn)。2部分地區(qū)土地流轉(zhuǎn)存在非糧化現(xiàn)象。3流轉(zhuǎn)期限短期化不利于經(jīng)營者加

強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。4政府職能定位不準(zhǔn)影響土地流轉(zhuǎn)的順利進行。

六、引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范推進的政策建議。目前,我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)迎來了難得的

歷史契機。1切實落實農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變。2·引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為長期化和規(guī)

范化。制定土地長期流轉(zhuǎn)的鼓勵和支持政策,引導(dǎo)轉(zhuǎn)出土地農(nóng)民與經(jīng)營者簽訂長期流轉(zhuǎn)合同,

為經(jīng)營者增加長期投入、開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)創(chuàng)造條件。3正確引導(dǎo)工商資本參與土地流轉(zhuǎn)的

行為。4強化對規(guī)模經(jīng)營從事糧食生產(chǎn)的政策扶持。5完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制。現(xiàn)有

產(chǎn)糧大縣獎勵政策不足以改變產(chǎn)糧大縣財政拮據(jù)的狀況,不足以調(diào)動地方政府保護耕地建設(shè)

耕地、發(fā)展糧食生產(chǎn)的積極性。

題目：農(nóng)村土地與農(nóng)民的社會保障

4

核心問題：“十五”計劃把加快完善社會保障制度，作為關(guān)系改革、發(fā)展、穩(wěn)定全局的大事。

我國十三億人口，農(nóng)民占百分之七十。完善社會保障制度，必須把完善農(nóng)民的社會保障制度

放在重要地位。否則，“完善社會保障制度”自身，將是嚴(yán)重殘缺的，其成就和作用將是有

限的。此，“十五”期間必須高度重視完善農(nóng)民的社會保障。在農(nóng)民的社會保障中，土地占

有重要地位傳統(tǒng)的農(nóng)民社會保障，實質(zhì)上就是以土地為核心的保障。今后，在完善農(nóng)民社會

保障的過中，完善土地的保障功能，仍將繼續(xù)具有重要意義。

論點，論據(jù)：一、土地保障與聯(lián)產(chǎn)承包制上個世紀(jì)八十年代初期，在全國范圍內(nèi)實行聯(lián)產(chǎn)承

包責(zé)任制，這是迄今為止中國農(nóng)村最具深遠(yuǎn)意義的重大改革。它是20年多來農(nóng)村經(jīng)濟、乃

至國民經(jīng)濟中，一系列重大改革的引子。傳統(tǒng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟體制下，農(nóng)村土地實行集體所

有、統(tǒng)一經(jīng)營。農(nóng)民對這種集體的成員權(quán)，是與生俱來的。這種成員權(quán)主要體現(xiàn)在兩個方面，

一是作為集體中不可分割的一部分，擁有對于土地的產(chǎn)權(quán)，特別是部分剩余索取權(quán)；二是成

年后在土地上就業(yè)的權(quán)利。這種成員權(quán)加上土地的養(yǎng)育功能，使土地能夠在相當(dāng)程度上，發(fā)

揮對農(nóng)民的就業(yè)保障、生活福利保障和傷病養(yǎng)老保障功能。

二、土地保障的新矛盾。實行聯(lián)產(chǎn)承包制（十五屆三中全會后改稱家庭承包制），從早期動

因上看，是為了解決農(nóng)土保障功能的嚴(yán)重供給不足問題。這場改革的發(fā)生，也帶來了土地保

障功能的一系列新變化。主要表現(xiàn)是：第一，提高了土地的生產(chǎn)力水平，增強了土地的收入

保障功能。改革初期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力迅速發(fā)展，農(nóng)民收入水平的迅速提高。第二，強化了土地的

失業(yè)保障和社會穩(wěn)定功能。實行聯(lián)產(chǎn)承包制，賦予了農(nóng)民對部分土地的承包經(jīng)營權(quán)。但是，

自實行聯(lián)產(chǎn)承包制以來，農(nóng)村經(jīng)濟和整個國民經(jīng)濟的迅速發(fā)展，也使土地保障功能的發(fā)揮，

面臨著一系列新的矛盾：1發(fā)揮土地的保障功能與提高土地利用效率的矛結(jié)構(gòu)調(diào)整的矛盾；

三、土地保障能力的再造與農(nóng)民社會保障體系的建設(shè)雙管齊下，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益和比較利

益水平，激活土地的保障能力。鼓勵土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新，積極探索多種形式的土地資本化，

實現(xiàn)土地保障模式由消極向積極的轉(zhuǎn)變。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試驗改革的實踐經(jīng)驗

核心問題：2007 年 6 月，成都成為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，為了盡快形成統(tǒng)籌

城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機制”的要求。成都實驗區(qū)在構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系、 優(yōu)化城鄉(xiāng)功能和形態(tài)、 推

4

<農(nóng)村土地與農(nóng)民的社會保障> 姜長云 國家計委產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究所

進農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展以及社會管理等方面進行了大膽探索。取得的一些成果和發(fā)現(xiàn)的問題，以及

下一步的探索方向。

論點，論據(jù):一、構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系的重點在于：1城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化；2城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化；

3城鄉(xiāng)市場體制一體化；4城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化；5城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化；6城鄉(xiāng)管理體制

一體化；基于這六個一體化，成都市從政策到實踐都堅持“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”這一目的，經(jīng)濟上，

2009 年，成都工業(yè)集中度達 70.2%， 城鎮(zhèn)化率達 64.9%，耕地規(guī)模經(jīng)營率達 33.3%，

形成了城鄉(xiāng)一體、梯度布局、三次產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的良好局面。政府管理方面，自 2005 年

起對規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、交通、財政等 30 多個部門進行歸并調(diào)整，2010 年推進新一輪政府機構(gòu)

改革，建立了體現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)型特點的大部門管理體制及與功能區(qū)建設(shè)相適應(yīng)的行政管理體

制，政府工作部門由 51 個減少到 41個；在全國率先啟動行政審批制度改革，削減 90%

以上的行政審批事項，市級兩級行政審批 “兩集中、 兩到位”，率先實行“一窗式”并聯(lián)

審批模式，辦理時限平均縮短 77%；強化政府的公共服務(wù)職能。成果顯著。

二、優(yōu)化城鄉(xiāng)功能和形態(tài)。1.形成人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的總體功能分區(qū)。 以市域生

態(tài)及現(xiàn)實條件為依據(jù)，在充分保護和尊重生態(tài)本底的基礎(chǔ)上，將市域劃分為兩帶生態(tài)及旅游

發(fā)展區(qū)、優(yōu)化型發(fā)展區(qū)、提升型發(fā)展區(qū)、擴展型發(fā)展區(qū)四大總體功能區(qū)，明確了各區(qū)的功能

定位和發(fā)展導(dǎo)向。2.確定產(chǎn)業(yè)有效聚集的戰(zhàn)略功能區(qū)。3.形成凸顯生態(tài)優(yōu)勢的新型城鄉(xiāng)形態(tài)。

引導(dǎo)形成凸顯生態(tài)優(yōu)勢的新型城鄉(xiāng)形態(tài)。

三、促進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展1.以產(chǎn)權(quán)制度改革為基礎(chǔ)推進農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)。截至 2009 年

底，全市在確權(quán)頒證后實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)共計 6.63萬宗，金額 33.62 億元。2.以農(nóng)村投融制

創(chuàng)新激活存量資源和參與主體。截至 2009 年底，各級投融資平臺籌集項目資金 236.86

億元投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村。3.以集體經(jīng)濟組織形式推動農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化進程。農(nóng)村合作經(jīng)濟組織

的發(fā)展， 帶動了農(nóng)戶進行標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，促進了農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)一營銷、 統(tǒng)一經(jīng)營， 提高了農(nóng)發(fā)

展的集中度，壯大了集體經(jīng)濟實力， 為推動農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化進程提供了組織保證。

四、社會管理1.推行城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度改革。2.完善基層治理機制。 健全民主決策機制，

開放各級黨委常委會（全委會）、人大常委會、政府（部門）常務(wù)會；政府的重大決策、各

部門的重大工作，邀請專家咨詢論證。3.改革村級公共服務(wù)和社會管理體制。

五、下一步試驗重點限于“成都試驗區(qū)”建設(shè)時間尚短，同時還面臨一些地方層面難以克服

的制度性障礙，改革內(nèi)容尚在“深水區(qū)”邊緣徘徊。1.以“城鄉(xiāng)一體”為目標(biāo)進一步夯實鄉(xiāng)

統(tǒng)籌發(fā)展的體制基礎(chǔ)。2.以“社會公正”為目標(biāo)完善公眾權(quán)利和市場體制。

題目：中國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)殘缺

5

1978年開始的以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革實現(xiàn)了農(nóng)村土地

集體所有集體經(jīng)營向集體所有家庭經(jīng)營的深刻轉(zhuǎn)變，并以此極大地促進了農(nóng)村社會經(jīng)濟的迅

速發(fā)展。但我們也不可否認(rèn)，現(xiàn)行農(nóng)地家庭承包經(jīng)營的土地產(chǎn)權(quán)制度安排仍存在諸多缺陷，

現(xiàn)實生活中也不乏任意縮短農(nóng)民土地承包期、隨意收回承包地、多留機動地、提高承包費等

侵犯農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的典型案例。

就我國農(nóng)村集體所有制的土地而言，現(xiàn)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下土地承包經(jīng)營權(quán)具有下

列特質(zhì)：其一，農(nóng)地所有權(quán)屬于村農(nóng)民集體所有，集體依法組織土地發(fā)包或?qū)ν恋剡M行再調(diào)

整；其二，特定社區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民在保證國家和集體利益的前提下通過承包合同等形式按人

口或人勞比例平均分配土地以獲取承包地，依法對集體所有的土地?fù)碛谐邪?jīng)營權(quán)，但這種

承包經(jīng)營權(quán)受到極為嚴(yán)格的限制；其三，國家對土地承包經(jīng)營權(quán)進行嚴(yán)格的規(guī)定和控制。盡

管說與人民公社時期農(nóng)民及集體幾乎沒有任何決策權(quán)和剩余控制權(quán)相比，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任

5

<中國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)殘缺與重建研究>錢忠好 經(jīng)濟學(xué)研究

制是一大進步，它通過賦予農(nóng)民一定程度和一定范圍的土地承包經(jīng)營權(quán)，通過變?nèi)嗣窆鐣r

期集體所有集體經(jīng)營的單一產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下集體所有家庭經(jīng)營的較為復(fù)

雜的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，產(chǎn)生了極大的制度績效。如據(jù)林毅夫的研究，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度革

使中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長了約46.89%，大約相當(dāng)于投入增加的總效應(yīng)（林毅夫，1994）。然而，

與市場經(jīng)濟條件下經(jīng)典產(chǎn)權(quán)要求相比，現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)表現(xiàn)出相當(dāng)程度的產(chǎn)權(quán)殘缺

并正成為阻礙我國農(nóng)村社會經(jīng)濟進一步發(fā)展的障礙因子。1.農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)缺乏明晰性。家

庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的產(chǎn)權(quán)安排表征是，農(nóng)民家庭作為生產(chǎn)經(jīng)營的基本單位，通過與農(nóng)村集體

經(jīng)濟組織簽訂土地承包合同，獲得集體所有制土地的承包經(jīng)營權(quán)，在完成國家稅收、集體統(tǒng)

籌后農(nóng)民獲得農(nóng)業(yè)剩余，從表面上看，集體所有制的農(nóng)地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，承包經(jīng)營

權(quán)歸農(nóng)民家庭所有，但由于農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)必須通過簽訂承包合同由雙方約定才可取

得，這就使土地承包經(jīng)營權(quán)具有一定的約定性和不確定性。進一步地，現(xiàn)行法律或?qū)r(nóng)村土

地所有權(quán)主體未能作出明確的規(guī)定或雖有所規(guī)定但相關(guān)法律相互矛盾。如《土地管理法》規(guī)

定，“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民

集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有，村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村

內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有。”

2 土地承包經(jīng)營權(quán)缺乏排他性。農(nóng)地集體所有制的一個基本特征是，任何農(nóng)民，只要他是

特定社區(qū)中的一員，其對集體土地的享有權(quán)就與生俱來而不需要支付任何代價。由于社區(qū)的

范圍既可以是靜態(tài)的社區(qū)全體成員，也可以是動態(tài)的社區(qū)成員，這就使社區(qū)邊界處于不定之

中。盡管說農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)受到國家法律保護，但由于社區(qū)成員被賦予了社區(qū)內(nèi)每個合法成

員平等地?fù)碛猩鐓^(qū)土地的權(quán)利，由此而生成的土地承包經(jīng)營權(quán)就必然要求社區(qū)土地能隨著人

口的變化而進行周期性的調(diào)整。更何況對現(xiàn)階段的中國農(nóng)民而言，農(nóng)村土地的承包經(jīng)營不僅

是一種經(jīng)營手段，而且是特定歷史條件下的一種必然的制度選擇，是其生存和發(fā)展的最后屏

障。土地資源仍承負(fù)著沉重的社會福利保障功能。在傳統(tǒng)觀念里，集體成員應(yīng)該天然地?zé)o差

別地享有集體所有的土地，而且這種觀念已轉(zhuǎn)化為一種制度安排—土地隨著人口的變化進行

周期性的調(diào)整。如據(jù)楊學(xué)城等的調(diào)查，自農(nóng)村實行土地承包制以來，的村對土地進行過次數(shù)

不一、程度不等，大調(diào)整的次數(shù)平均為3.9次，調(diào)整次數(shù)最多的高達1.9次，為一年一調(diào)

土地承包經(jīng)營權(quán)以社區(qū)成員權(quán)為基礎(chǔ)，這一特殊的農(nóng)地制度安排表明，盡管將來隨著農(nóng)村社

會經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民對土地的依賴性可能會有所減弱，但這并不必然導(dǎo)

致社區(qū)的合法成員會自動地放棄其擁有的那一份土地權(quán)利。土地周期性調(diào)整所產(chǎn)生的承包經(jīng)

營權(quán)缺乏排他性使農(nóng)民無法對特定地塊的地權(quán)形成長期而又穩(wěn)定的預(yù)期，這不利于激發(fā)農(nóng)民

土地投資的積極性。3 農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)缺乏安全性。現(xiàn)行農(nóng)地制度安排的一個特點是農(nóng)村

土地歸農(nóng)民集體所有，農(nóng)民以其社區(qū)成員權(quán)身份擁有承包經(jīng)營權(quán)。中國農(nóng)村土地的這種產(chǎn)特

性，使農(nóng)村土地既具有部分的社區(qū)共有物品屬性，又具有部分的私人物品屬性。盡管農(nóng)民的

承包經(jīng)營權(quán)具有部分所有權(quán)的性質(zhì)，并在一定程度上有利于激發(fā)農(nóng)戶投資土地的積極性，但

是，農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的社區(qū)共有物品屬性使其產(chǎn)權(quán)安排并不具有嚴(yán)格的排他性，其權(quán)利極受

到其它各方的侵害；進一步地，農(nóng)民并沒有選擇集體的權(quán)利且對自己所從屬的集體有著終的

依附關(guān)系，他在集體中既沒有多少用手表決的權(quán)利，也沒有用腳表決的權(quán)利。在這樣的經(jīng)關(guān)

系下，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的安全性必然要大受影響；與此同時，由于土地經(jīng)營承包權(quán)一開

始是以債權(quán)的形式出現(xiàn)的，農(nóng)民家庭只是土地經(jīng)營的承包者，其經(jīng)濟主體的地位并未得到充

分保障，農(nóng)民要保有土地承包經(jīng)營權(quán)，就必須以交夠國家留足集體為條件和義務(wù)，因而人們

也就常常以債權(quán)的性質(zhì)來認(rèn)識和理解土地承包經(jīng)營權(quán)。這種認(rèn)識所產(chǎn)生的直接后果是：對農(nóng)

民來說，很難樹立起維護自己土地產(chǎn)權(quán)的信心；對鄉(xiāng)村干部而言，收回土地承包經(jīng)營權(quán)成為

其要挾農(nóng)民完成國家任務(wù)、收取提留即使這種提留不一定合乎國家政策和法律$的一種手段，

且常常成為鄉(xiāng)村干部追求自身權(quán)益對土地進行調(diào)整的一種借口，也為土地集體所有制異化為

鄉(xiāng)官、村官所有制創(chuàng)造了條件。4 農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)缺乏可轉(zhuǎn)讓性。現(xiàn)行農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)缺

乏可轉(zhuǎn)讓性既與農(nóng)地資源仍承負(fù)較為沉重的社會福利保障功能有關(guān)，又與現(xiàn)行政策法規(guī)對農(nóng)

地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的不當(dāng)限制有關(guān)。就前者而言，長期以來，占我國人口多數(shù)的農(nóng)村

居民大多游離于社會保障網(wǎng)絡(luò)之外，農(nóng)村社會保障始終處于我國社會保障體系的邊緣，存在

著層次低下、覆蓋面小、項目不全、社會化程度不高、保障標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)等缺陷。這導(dǎo)致

農(nóng)地資源不得不承負(fù)較為沉重的社會福利保障功能。顯然，在農(nóng)民對土地依賴性較強的情況

下，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的交易將極為困難。就農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的政府不當(dāng)限制而言，盡管說政

府為維護公共利益對農(nóng)地轉(zhuǎn)讓進行最必要的限制是完全應(yīng)該的，但這種限制應(yīng)該適度。然而

現(xiàn)行政策法規(guī)對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓限制過多，如相關(guān)法律規(guī)定，“任何單位和個人不得侵占、

買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”，即使法律規(guī)定土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，也只是原則

規(guī)定“允許農(nóng)戶將無無力耕種的土地在經(jīng)集體同意并不能擅自改變承包合同的前提下自對

象、協(xié)商承包”。對土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的不當(dāng)限制不僅直接阻礙著農(nóng)地資源配置效率的改

進，而且產(chǎn)生了更為嚴(yán)重的后果：相當(dāng)多的一部分農(nóng)民不能在意識形態(tài)上認(rèn)知土地轉(zhuǎn)讓權(quán)。

力耕種的土地在經(jīng)集體同意并不能擅自改變承包合同的前提下自對象、協(xié)商承包”。對土

地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的不當(dāng)限制不僅直接阻礙著農(nóng)地資源配置效率的改進，而且產(chǎn)生了更為嚴(yán)

重的后果：相當(dāng)多的一部分農(nóng)民不能在意識形態(tài)上認(rèn)知土地轉(zhuǎn)讓權(quán)。5 農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)

能責(zé)任利益缺乏對稱性。盡管與人民公社時期的土地制度安排相比家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制一定

程度上體現(xiàn)了權(quán)責(zé)利的對稱性，但由于土地承包經(jīng)營權(quán)的取得依存于社區(qū)成員權(quán)，因此，雖

然從表面上看其權(quán)利義務(wù)的約定依據(jù)于承包經(jīng)營合同，但就其實質(zhì)而言并不完全等同于合同

權(quán)利義務(wù)：廣大農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)利的取得由法律所賦予，權(quán)利并不以義務(wù)為對等且義務(wù)的規(guī)

定也主要由相關(guān)法律所規(guī)定；進一步說，由于土地承包經(jīng)營方案需經(jīng)集體經(jīng)濟組織三分之二

以上成員的同意才能產(chǎn)生效力，權(quán)利義務(wù)的界定以社區(qū)成員的合意為基礎(chǔ)，這就使承包戶不

得不經(jīng)常性地面對社區(qū)成員調(diào)整土地的要求和對其產(chǎn)權(quán)可能造成的威脅；集體名義上是土

地集體所有制的代表，但其所有者的地位已在實際上為國家和農(nóng)戶所取代，它一方面作為基

層政權(quán)組織，代表著上級政府對社區(qū)土地進行管理；另一方面又作為社區(qū)農(nóng)民集體的代表與

社區(qū)外成員就土地利用問題進行交涉，但相關(guān)法律政策并沒有對其權(quán)責(zé)利加以明確；國家已

在相當(dāng)大程度上掌握著土地產(chǎn)權(quán)中最核心的土地處置權(quán)，并借助于國家政權(quán)的強制力獲取了

相應(yīng)的利益，但其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任并沒有加以明確，且權(quán)利責(zé)任的落實受到國家地廣人多、

委托代理鏈過長、存在道德風(fēng)險等的制約。