擬鲿

科學(xué)規(guī)劃合理利用和保護松遼流域重點河道岸線

陳娟;曲洋;于冰

【摘要】《松遼流域重點河道岸線利用管理規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)是松遼流域

水行政管理的一項重要基礎(chǔ)工作,是今后一個時期松遼流域重點河道岸線利用和保

護的重要依據(jù).文中在深入開展岸線資源及其開發(fā)利用情況、河道演變規(guī)律調(diào)查評

價的基礎(chǔ)上,全面分析岸線資源利用狀況和需求以及岸線資源利用與河道整治工程、

河勢控制工程的關(guān)系,在確保防洪安全、供水安全和保護好水生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上,對

流域重要河段的岸線進(jìn)行評估,合理規(guī)劃岸線資源的利用與保護,并提出岸線利用與

保護的指導(dǎo)意見,進(jìn)一步明確河道岸線的管理范圍,為實現(xiàn)岸線資源的科學(xué)管理、加

強水行政執(zhí)法提供技術(shù)支撐.

【期刊名稱】《東北水利水電》

【年(卷),期】2013(031)007

【總頁數(shù)】3頁(P54-56)

【關(guān)鍵詞】岸線利用管理;岸線控制線;岸線功能區(qū);規(guī)劃意見;松遼流域

【作者】陳娟;曲洋;于冰

【作者單位】水利部松遼水利委員會,吉林長春130021;水利部松遼水利委員會,吉

林長春130021;水利部松遼水利委員會,吉林長春130021

【正文語種】中文

【中圖分類】TV212.4

1規(guī)劃編制背景

松花江、遼河流域河流眾多，岸線資源豐富。岸線資源的合理開發(fā)利用、科學(xué)保護

和有效管理，對于促進(jìn)我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，保障防洪、供水安全和水生態(tài)環(huán)

境等方面都具有十分重要的意義。

隨著流域經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程也在加快，各行各業(yè)對岸線灘

涂資源的開發(fā)利用要求越來越高。目前流域岸線利用管理存在以下主要問題：

1）開發(fā)利用與治理保護不夠協(xié)調(diào)，岸線資源無序開發(fā)和過度開發(fā)問題突出。在防

洪、供水、工業(yè)、航運、生態(tài)環(huán)境等岸線功能利用上缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，造成岸線資源

的開發(fā)利用不夠合理，尤其是部分城市河段的岸線利用項目高度集中，影響防洪和

河勢穩(wěn)定，對河流生態(tài)也產(chǎn)生了很大的影響。

2）缺乏岸線資源利用統(tǒng)一規(guī)劃。由于缺乏具有法律效力的岸線資源利用規(guī)劃，河

道岸線界定沒有統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，河道岸線界限范圍尚不明確，涉河項目開發(fā)建設(shè)

是否影響防洪、河勢穩(wěn)定及滿足水生態(tài)環(huán)境保護要求難以確定。

3）岸線資源利用缺乏規(guī)范的管理制度和政策。岸線開發(fā)利用管理法規(guī)尚不健全，

管理體制機制不夠完善，也缺乏規(guī)范的管理制度和政策，難以有效規(guī)范和調(diào)節(jié)岸線

利用行為。岸線控制和利用常涉及不同部門和不同專業(yè)，而部門間和行業(yè)間缺乏統(tǒng)

一協(xié)調(diào)，各職能部門職責(zé)不清、各自為政，多頭管理現(xiàn)象突出。所有權(quán)、使用權(quán)、

管理權(quán)不清，現(xiàn)行法律法規(guī)相互矛盾，行業(yè)間各執(zhí)行各的規(guī)定，造成河道、堤防、

岸線管理困難。

4）單純重視經(jīng)濟效益，忽視防洪、供水安全和生態(tài)環(huán)境功能，對岸線治理保護重

視不夠，缺乏有效的控制措施，無序開發(fā)和隨意侵占河道行洪水域的現(xiàn)象日益增多。

5）有些開發(fā)利用項目，排污不達(dá)標(biāo)造成了下游水域嚴(yán)重污染。

6）地區(qū)之間矛盾突出。部分地區(qū)的岸線開發(fā)利用未能統(tǒng)籌處理好上下游、左右岸

等方面的關(guān)系，只顧自己利益，變相搶占岸線，給防洪安全和供水安全帶來不利影

響。

局部岸線資源開發(fā)利用的影響是細(xì)微的，但沿河兩岸岸線資源大量開發(fā)利用的累積

效應(yīng)對河流防洪安全和生態(tài)環(huán)境的影響是十分巨大的，部分開發(fā)利用項目對河道的

侵害甚至是難以逆轉(zhuǎn)的。因此，為保障河道行洪安全，維護河流健康生命，適應(yīng)流

域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的要求，對松遼流域重要河段岸線灘涂利用和保護進(jìn)行科學(xué)

規(guī)劃是十分必要和迫切的。

2規(guī)劃的特點

1）流域乃至全國均未進(jìn)行過岸線利用管理規(guī)劃，《規(guī)劃》尚屬首次。

2）《規(guī)劃》注重協(xié)調(diào)好岸線資源利用保護與沿河地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系，

重視發(fā)揮岸線資源的多功能作用，既發(fā)揮岸線在防洪、供水、水資源利用、生態(tài)環(huán)

境保護等方面的作用，保障防洪安全、河勢穩(wěn)定、供水安全、保護水生態(tài)環(huán)境和維

護河流健康，又發(fā)揮岸線的社會服務(wù)功能和行業(yè)發(fā)展等資源效用，合理開發(fā)利用岸

線資源，促進(jìn)岸線資源可持續(xù)利用。

3）《規(guī)劃》對岸線資源保護與利用并重、治理與開發(fā)相結(jié)合，將岸線資源的保護

和控制利用放在突出的位置，既考慮沿河地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展對岸線資源開發(fā)利用的

需要，提出合理的開發(fā)利用方案，又根據(jù)不同河段的河勢特點和防洪、供水以及水

生態(tài)環(huán)境保護的要求，提出有效保護和合理控制利用的對策措施，對不適當(dāng)開發(fā)的

區(qū)域嚴(yán)格加以控制。

4）《規(guī)劃》劃定了流域重點河道岸線控制線和岸線功能區(qū)，為岸線利用管理提供

了依據(jù)。

5）突出岸線利用管理。《規(guī)劃》提出了不同岸線布局調(diào)整和控制利用管理指導(dǎo)意

見，以及加強岸線利用、保護和管理的政策制度建議。

3主要規(guī)劃內(nèi)容

3.1規(guī)劃河道基本情況

此次松遼流域重點河道岸線利用管理規(guī)劃河段是松花江流域的嫩江段、二松段、松

干段和遼河流域的老哈河界河段、遼河口盤錦段。嫩江段：尼爾基水庫壩下至三岔

河口，河道長563.88km；二松段：豐滿水庫壩下至三岔河口，河道長368.54

km；松干段：三岔河口至哈爾濱，河道長306.80km，佳木斯市河段，河道長

29.94km；松花江支流牡丹江：牡丹江市河段，河道長22.37km；老哈河界河段：

葉赤鐵路橋下東小河入河口至赤通鐵路橋下白斯朗營子河入河口，河道長106.42

km；遼河口盤錦段：盤錦市境內(nèi)，河道長36.55km。

松花江流域規(guī)劃河段涉及黑龍江省、吉林省、內(nèi)蒙古自治區(qū)12個市盟、20個縣

（市、旗），其中包括6個地級市建成區(qū)，2005年規(guī)劃區(qū)總?cè)丝跒?260萬人，

土地面積13萬km2，耕地面積5萬km2，地區(qū)生產(chǎn)總值3618億元，重點城市

包括哈爾濱市、齊齊哈爾市、佳木斯市、牡丹江市、吉林市和松原市等。遼河流域

規(guī)劃河段涉及遼寧省、內(nèi)蒙古自治區(qū)的朝陽市、盤錦市、赤峰市的7個縣市區(qū)，

其中包括盤錦市城市建成區(qū)，2005年規(guī)劃區(qū)總?cè)丝跒?06萬人，土地面積1.71

萬km2，耕地面積3950km2，地區(qū)生產(chǎn)總值315億元，重點城市為盤錦市。

3.2岸線功能區(qū)劃

松花江流域重點河道岸線規(guī)劃區(qū)劃定嫩江段、二松段、松干三岔河口至哈爾濱市段

以及佳木斯市和牡丹江市城市河段的臨水控制線長度為2498.76km，外緣控制

線長度為2206.05km，岸線區(qū)面積為2144.76km2；遼河流域老哈河界河段、

遼河口盤錦段兩個河段臨水控制線長為272.25km，外緣控制線長為265.27km，

岸線區(qū)面積為100.42km2。

松花江流域重點河道共劃定了4類114個岸線功能區(qū)，其中：岸線保護區(qū)22個，

岸線保留區(qū)16個、岸線控制利用區(qū)70個，岸線開發(fā)利用區(qū)6個。遼河流域重點

河道共劃定了4類15個岸線功能區(qū)，其中：岸線保留區(qū)9個，岸線控制利用區(qū)6

個，沒有岸線保護區(qū)和岸線開發(fā)利用區(qū)。

3.3岸線資源利用現(xiàn)狀

松花江流域重點河道現(xiàn)狀利用岸線總長度為245.72km，岸線開發(fā)利用率為

9.83%，岸線開發(fā)利用程度較低。各類岸線利用，工程設(shè)施136.50km，景觀商

業(yè)類31.62km，工業(yè)與住宅類9.47km，其他類68.13km。岸線利用主要集中

在黑龍江省和吉林省，岸線利用長度分別為135.50km，109.18km，內(nèi)蒙古自

治區(qū)岸線利用長度僅為1.05km。現(xiàn)狀利用岸線面積127.96km2，永久性占地率

5.97%。岸線功能區(qū)跨河建筑物總數(shù)83個（雙側(cè)合并的實體數(shù)量），密度為0.03

個/km；取排水口總數(shù)538個，密度為0.22個/km。

遼河流域重點河道現(xiàn)狀利用岸線總長度為14.66km，岸線開發(fā)利用率為5.39%，

岸線開發(fā)利用程度較低。各類岸線利用，工程設(shè)施8.71km，景觀商業(yè)3.54km，

其他類2.42km。岸線利用主要集中在遼河口盤錦段，岸線利用長度11.73km。

現(xiàn)狀利用岸線面積4.73km2，永久性占地率4.71%。岸線功能區(qū)跨河建筑物總數(shù)

為11個（雙側(cè)合并的實體數(shù)量），密度為0.04個/km；取排水口總數(shù)為11個，

密度為0.04個/km。

4岸線利用現(xiàn)狀評價

4.1岸線利用現(xiàn)狀與功能區(qū)劃要求的協(xié)調(diào)性評價

一般情況下，現(xiàn)狀多數(shù)的岸線利用項目都集中在岸線控制利用區(qū)和岸線開發(fā)利用區(qū)

內(nèi)，經(jīng)過協(xié)調(diào)性分析，除排污口外，絕大多數(shù)現(xiàn)有的建設(shè)項目滿足岸線功能區(qū)劃要

求。

4.2岸線利用現(xiàn)狀對防洪、供水、生態(tài)環(huán)境等的影響評價

沿河地區(qū)的城鎮(zhèn)排污口所排放的工業(yè)和生活污水，港口碼頭區(qū)船舶的油污和可能污

染水體的貨物，以及建設(shè)項目在施工期間所產(chǎn)生的污染物，這些都直接地污染了水

體，對河道的水生態(tài)環(huán)境不利。近年來，河道內(nèi)建設(shè)項目基本上都要經(jīng)過水行政主

管部門審批許可，都要進(jìn)行防洪評價，因此近年來新建成的一些建設(shè)項目基本上是

和防洪規(guī)劃是協(xié)調(diào)的。但是在之前的建設(shè)項目，或者是在項目建設(shè)時有關(guān)的水利規(guī)

劃還未出臺的情況下，一些建設(shè)項目與現(xiàn)有的水利規(guī)劃或管理規(guī)定存在某些不協(xié)調(diào)

性，具體包括：1）齊富公路橋、濱洲鐵路橋（齊市）、平齊鐵路橋、通讓鐵路橋、

龍?zhí)洞髽颉⒑＠斯窐颍ㄅf牡寧公路橋）、鐵嶺公路橋等7座橋梁壅高洪水；2）

河道內(nèi)部分工業(yè)與住宅、村屯、高桿作物等建筑物及林地等阻礙行洪，嫩江段共有

排污口14處，對河流水質(zhì)有一定影響；3）規(guī)劃河段共有排污口116處，對河流

水質(zhì)有一定影響；4）老哈河界河河段未能按《老哈河清障治理補充規(guī)劃》實施拆

除、清退已有建筑和建設(shè)規(guī)劃工程，河流防洪安全、河勢穩(wěn)定控制存在較大隱患；

5）盤山閘現(xiàn)狀過洪能力不足，只能達(dá)到3000m3/s，對工程本身及盤錦市防洪

安全有不利影響。

4.3岸線利用現(xiàn)狀與相關(guān)規(guī)劃和區(qū)劃協(xié)調(diào)性的評價

在劃定岸線功能區(qū)時，充分考慮相關(guān)規(guī)劃和區(qū)劃并與之保持協(xié)調(diào)一致，主要有松花

江、遼河流域防洪規(guī)劃、水資源開發(fā)利用規(guī)劃、松花江、遼河流域地表水水功能區(qū)

劃、各城市總體規(guī)劃、農(nóng)業(yè)及林業(yè)保護區(qū)規(guī)劃等。對于胖頭泡和月亮泡兩處規(guī)劃蓄

滯洪區(qū)，其進(jìn)水口所在岸段都劃定為岸線保留區(qū)，并根據(jù)蓄滯洪區(qū)的特點劃定岸線

控制線；對地級以上城市飲用水水源地所在岸段，都劃定為岸線保護區(qū)；對水功能

區(qū)劃劃定的保護區(qū)所在岸段，也相應(yīng)劃定為岸線保護區(qū)；為適應(yīng)城市發(fā)展總體規(guī)劃

及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展要求，對哈爾濱市、齊齊哈爾市、吉林市、松原市等城市部分岸段，

劃定為岸線開發(fā)利用區(qū)；對漠漠格國家級自然保護區(qū)、大安市烏蘇里擬鲿國家級水

產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)、肇源縣自然濕地保護區(qū)、肇東市自然濕地保護區(qū)所在岸段，分

別劃定為岸線保護區(qū)；為解決盤山閘河段泄流能力低的問題，規(guī)劃近期對盤山閘進(jìn)

行擴建，在盤山閘擴建未實施前，遇大洪水時，還需利用左側(cè)灘地分洪，岸線規(guī)劃

劃定此河段為保留區(qū)，為過洪預(yù)留了通道。

5岸線利用管理規(guī)劃意見

岸線保護的總體目標(biāo)是嚴(yán)格控制污染利用項目，嚴(yán)禁占用河湖水域，改善河湖水域

環(huán)境，逐步恢復(fù)河湖生態(tài)功能。同時對已有不合理的岸線開發(fā)利用項目逐步進(jìn)行調(diào)

整和清退，對歷史遺留的圍墾區(qū)域予以妥善處理。

5.1岸線控制線管理

臨水控制線是對岸線利用項目進(jìn)入河道的距離和方式加以限定。除攔河（閘）壩以

外，任何實體的阻水建筑物原則上不得逾越臨水控制線，但防洪及河勢控制工程、

橋梁、管線和取供水工程等跨河、穿河建設(shè)項目除外。建設(shè)項目必須滿足河道管理

范圍內(nèi)建設(shè)項目審查技術(shù)要求，并經(jīng)有審批權(quán)限的水行政主管部門審查同意。橋梁、

碼頭、管線等需超越臨水控制線的項目，超越臨水控制線的部分應(yīng)采取架空、貼地

或下沉等方式，盡量減小占用河道過流斷面。外緣控制線是岸線資源保護和管理的

外緣邊界線，進(jìn)入外緣控制線的建設(shè)項目均須服從岸線利用管理規(guī)劃。

5.2岸線功能區(qū)管理

對于岸線保護區(qū)的管理，要將保護作為管理工作的首要目標(biāo)，要結(jié)合劃分岸線保護

區(qū)時確定的保護目標(biāo)，有針對性地進(jìn)行岸線功能區(qū)的管理，確保保護目標(biāo)的實現(xiàn)。

岸線保留區(qū)的管理須重視岸線開發(fā)利用條件，對現(xiàn)狀不具備開發(fā)利用條件的，在防

洪治理及河勢控制等工程建成后，方可考慮開發(fā)利用，部分洲灘岸線須嚴(yán)格按照流

域防洪規(guī)劃的安排進(jìn)行管理。對于岸線控制利用區(qū)的管理，特別需要強調(diào)的是控制

和指導(dǎo)，以實現(xiàn)岸線的可持續(xù)開發(fā)利用。岸線開發(fā)利用區(qū)的管理，要充分考慮沿江

地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，根據(jù)地方城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，嚴(yán)格執(zhí)行防洪影響

評價、水資源論證和環(huán)境影響評價等相關(guān)行政審批制度后，可建設(shè)港口碼頭、跨

（穿）河建筑物、取排水口等各種符合法律法規(guī)的開發(fā)利用項目，科學(xué)合理地開發(fā)

利用。

5.3岸線利用與保護調(diào)整意見

1）保障防洪安全。清除河道岸線范圍內(nèi)阻水建筑物，清理阻礙行（蓄）洪的灘地

占用，實施農(nóng)村段圍堤（生產(chǎn)堤）、套堤清退及“單退”，清除河道中阻水林地和

高桿作物；拆除影響防洪安全的浮橋及廢棄橋等阻水建筑物；復(fù)核河段內(nèi)多個橋梁

的阻水作用，對阻水嚴(yán)重的7座橋梁實施必要的改建；對盤山閘進(jìn)行改擴建。

2）落實水資源保護。嚴(yán)格控制排污口水質(zhì)達(dá)標(biāo)排放和污染負(fù)荷總量控制，對于無

法達(dá)標(biāo)排放或污染負(fù)荷總量超標(biāo)的排污口堅決予以清除；清退和調(diào)整水源地及取水

口保護區(qū)內(nèi)影響水資源保護的岸線開發(fā)利用項目。

3）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上下游、左右岸及沿江相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系。重視岸線開發(fā)利用項目的論

證，合理配置岸線資源，實現(xiàn)有序高效利用。

6建議

1）與防洪、水資源或水環(huán)境治理及保護有關(guān)的項目，應(yīng)符合流域綜合規(guī)劃和防洪、

水資源等專業(yè)規(guī)劃的相關(guān)規(guī)劃要求。

2）在河道岸線功能區(qū)、水域、灘地內(nèi)，從事建設(shè)、養(yǎng)殖、爆破、鉆探、旅游、過

駁船只等活動，需報經(jīng)所在地的縣級以上地方人民政府水行政主管部門或者河道管

理單位批準(zhǔn)。

3）利用堤頂、堤身或者戧臺確需兼做公路的，必須經(jīng)科學(xué)論證和有管轄權(quán)的水行

政主管部門或者流域管理機構(gòu)批準(zhǔn)。

4）需對岸線或岸線功能區(qū)進(jìn)行調(diào)整的，應(yīng)征求省級水行政主管部門和流域管理機

構(gòu)的意見，并報岸線利用管理規(guī)劃的原批準(zhǔn)單位同意后實施。

5）編制有關(guān)涉河城市總體規(guī)劃及土地利用、航道、養(yǎng)殖、旅游、交通等行業(yè)規(guī)劃

要與此規(guī)劃相協(xié)調(diào)，并按各自權(quán)限審批并事先征求水行政主管部門意見。

6）各級土地主管部門在進(jìn)行河道岸線功能區(qū)、水域、灘地和圍墾區(qū)土地轉(zhuǎn)讓審批

前，需征求省級水行政主管部門和流域管理機構(gòu)意見。

7）編制清障規(guī)劃，應(yīng)征求省級水行政主管部門和流域管理機構(gòu)意見，并報省級人

民政府批準(zhǔn)。