效率低下

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試論行政效率低下的原因及對(duì)策建議

四川省XX食品藥品監(jiān)督管理局陳三陳健波

行政效率是行政管理活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)，行政工作的高效

率是建設(shè)“廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效”機(jī)關(guān)的迫切需要，是

貫徹落實(shí)黨的十七大精神，改善發(fā)展環(huán)境，加強(qiáng)機(jī)關(guān)作風(fēng)建

設(shè)，提升行政效能，提高服務(wù)水平的具體體現(xiàn)。行政效率能

否提高，直接影響機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)管理活動(dòng)的運(yùn)行，它制

約著社會(huì)系統(tǒng)的整體效率。隨著改革開放向縱深推進(jìn)、社會(huì)

經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，行政效率低下成了嚴(yán)重阻礙我們前進(jìn)的絆

腳石，提高行政效率已成為各級(jí)政府及其職能部門面臨的首

要任務(wù)。

一、行政效率低下的原因

(一)機(jī)構(gòu)設(shè)置臃腫、人浮于事

行政組織是行政效率的基本保障因素。組織機(jī)構(gòu)合理、

人員編制適量，行政人員優(yōu)化，就有利于行政效率的提高，

反之則會(huì)限制行政效率的提高。目前，由于行政機(jī)構(gòu)雍腫,

帶來(lái)的推諉扯皮，相互掣肘等現(xiàn)象仍大量存在；行政人員的

結(jié)構(gòu)，特別是專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)不科學(xué)現(xiàn)象較為嚴(yán)重，具有專業(yè)

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知識(shí)、專業(yè)能力的人較少；行政管理活動(dòng)的各環(huán)節(jié)不規(guī)范，

不能很好地協(xié)調(diào)一致；特別是“漂”在機(jī)關(guān)的借調(diào)群體，也

是一個(gè)誰(shuí)也不清楚有多大的群體；至于機(jī)構(gòu)改革、職能劃分

難以走出精減—膨脹—再精減—再膨脹的“怪圈”。我國(guó)行

政管理機(jī)構(gòu)縱向管理層次多，橫向職能交叉多。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)

介紹，我們是4712萬(wàn)人管理8000億美元的產(chǎn)值，美國(guó)是300

萬(wàn)人管理60000億美元產(chǎn)值(GDP)，這就是效率的懸殊。行

政組織改革雖已經(jīng)歷多次，但這一問(wèn)題并沒有得到有效解

決，至今仍然嚴(yán)重影響行政效率的提高。另外，人浮于事不

僅簡(jiǎn)單地表現(xiàn)為工作人員多，而且表現(xiàn)在部分單位領(lǐng)導(dǎo)干部

虛職、副職過(guò)多，造成了職務(wù)貶值，有職無(wú)責(zé)，有職無(wú)權(quán)，

導(dǎo)致上情不易下達(dá)，下情不易上送，人為地阻礙了政令的暢

通；另一方面，形成了多頭領(lǐng)導(dǎo)，搞得下屬不知所從，嚴(yán)重

影響了行政管理的順利進(jìn)行。

(二)個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)思想有待解放，能力有待跟進(jìn)

極個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)因循守舊，只顧本部門利益，沒有全局眼光；

或者只顧自身政績(jī)，沒有急群眾之所急、想群眾之所想；或

缺乏專業(yè)知識(shí)；或日理萬(wàn)機(jī)，事必躬親，不利于調(diào)動(dòng)下屬的

積極性，降低了整個(gè)行政管理體系的效率。筆者愚見，領(lǐng)導(dǎo)

者應(yīng)準(zhǔn)確定位，把握重點(diǎn)，把時(shí)間與精力放在提高領(lǐng)導(dǎo)者自

身素質(zhì)、實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)工作科學(xué)化和提高領(lǐng)導(dǎo)效能上。

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(三)行政人員素質(zhì)不高、用人機(jī)制不健全

一個(gè)行政人員的素質(zhì)包括科學(xué)文化素質(zhì)、思想道德素

質(zhì)、政治素質(zhì)和處理事務(wù)的能力。個(gè)別行政人員素質(zhì)不高，

主要表現(xiàn)在：科學(xué)文化水平、思想道德不高，缺乏堅(jiān)定的政

治信仰，處事能力不足等等。這些素質(zhì)的缺失都使行政人員

在具體的行政過(guò)程中效率與效益，動(dòng)機(jī)與效果不相統(tǒng)一，最

終使行政人員從事行政管理活動(dòng)的產(chǎn)出同所消費(fèi)的人力、物

力、財(cái)力等要素間的比例關(guān)系很低，導(dǎo)致行政效率較低。其

次，用人機(jī)制的落后也是行政效率低下的重要原因。當(dāng)前，

行政管理考核和激勵(lì)機(jī)制不健全，難以實(shí)現(xiàn)人盡其才、物盡

其用，容易產(chǎn)生職業(yè)枯竭癥，使得行政人員對(duì)工作沒有熱情，

辦事敷衍塞責(zé)，這也極大地影響了行政效率的提高。

(四)行政法規(guī)不健全、制度不完善

行政管理是一項(xiàng)系統(tǒng)復(fù)雜的活動(dòng)，需要有整套與之相適

應(yīng)的行政法規(guī)來(lái)保障。在現(xiàn)實(shí)行政管理活動(dòng)中，由于行政法

規(guī)的不健全和不配套造成的行政效率低下比比皆是。體現(xiàn)

在：第一、組織中“條條”(縱向行政管理組織)與“塊塊”

(橫向行政管理組織)各自制定的行政法規(guī)、規(guī)章之間在一定

條件下相互沖突，從而影響到行政效率；第二、同級(jí)行政部

門制定的法規(guī)、規(guī)章之間相互矛盾，從而影響行政效率，在

行政管理組織中，各行政管理部門都有各自的行政法規(guī)，以

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保障本部門工作的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，由于缺乏統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，在實(shí)際

工作中部門行政法規(guī)之間的“碰撞”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在行政

制度上缺乏系統(tǒng)性和針對(duì)性。當(dāng)前，我們?nèi)狈Φ氖紫仁歉咝?/p>

的制度，也就是缺乏能夠有效地組織配置各種政治、思想、

經(jīng)濟(jì)要素以實(shí)現(xiàn)行政效率增長(zhǎng)的制度資源。其中既包括政府

機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能劃分、人員編制，以及決策、法制、人事等

政治方面的制度，也包括財(cái)稅制度、金融制度、投資制度、

企業(yè)制度、住房制度、醫(yī)療制度等經(jīng)濟(jì)制度。

(五)行政方法簡(jiǎn)單、技術(shù)手段落后

在現(xiàn)代的行政管理活動(dòng)中，能否大幅度提高效率，在很

大程度上取決于行政管理活動(dòng)中能否有效地運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)

技術(shù)和現(xiàn)代管理方法。如運(yùn)用以電子計(jì)算機(jī)為中心的信息處

理技術(shù)，實(shí)現(xiàn)用辦公自動(dòng)化技術(shù)，可以大大提高行政效率；

一般辦公設(shè)備和其它行政活動(dòng)技術(shù)裝備的更新和改進(jìn)，也對(duì)

提高工作效率有積極作用。當(dāng)前我們的辦公設(shè)備還不夠普

遍，運(yùn)用科學(xué)的決策技術(shù)方法不夠，實(shí)際工作中現(xiàn)代化的信

息傳輸技術(shù)及管理手段還未得到完全普及，這也在一定程度

上制約了行政效率的提高。

二、提高行政效率的途徑和手段

(一)合理設(shè)置機(jī)構(gòu)

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按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，必須大力推進(jìn)機(jī)構(gòu)

改革，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員。合理的機(jī)構(gòu)設(shè)置是使行政權(quán)力得以

運(yùn)行的組織保證，也是影響行政效率的成本、時(shí)間、效果的

重要因素。

黨的十七大明確要求加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)

型政府。行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)。要抓緊

制定行政管理體制改革總體方案，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、

優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、

執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。健全政府職責(zé)體系，

完善公共服務(wù)體系，推行電子政務(wù)，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服

務(wù)。加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場(chǎng)

中介組織分開，規(guī)范行政行為，加強(qiáng)行政執(zhí)法部門建設(shè)，減

少和規(guī)范行政審批，減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)。規(guī)范

垂直管理部門和地方政府的關(guān)系。加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索

實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)

制。精簡(jiǎn)和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，減少行政

層次，降低行政成本，著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出

多門問(wèn)題。統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)設(shè)置，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴(yán)格刂票嘀

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(二)建立健全行政管理法規(guī)和制度

行政管理法制化是建立法制國(guó)家的核心，要提高行政管

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理效率，應(yīng)該建立健全行政法律制度，依法辦事。在改革并

完善黨和國(guó)家的各項(xiàng)制度的過(guò)程中，鄧小平多次強(qiáng)調(diào)：“要

制定一系列法律、法令和條例，使民主制度化、法律化”。

只有盡可能做到所有的行政行為都有法律依據(jù)，才能發(fā)揮各

項(xiàng)科學(xué)管理制度的作用。

現(xiàn)代行政管理最重要的特征是法制化的管理。行政管理

法制化就是通過(guò)法律對(duì)行政管理的各項(xiàng)活動(dòng)、各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行

調(diào)整和規(guī)范，將行政管理的一系列技術(shù)方法、協(xié)調(diào)手段、行

為方式、步驟和程序法律化、制度化，為行政管理提供法律

依據(jù)和法律保障。依法行政是現(xiàn)代行政管理發(fā)展的大趨勢(shì)。

行政管理法規(guī)作為行政管理法制化的有力工具，以國(guó)家強(qiáng)制

力和嚴(yán)肅性確保行政管理活動(dòng)有章可循、有效運(yùn)轉(zhuǎn)。健全行

政管理法規(guī)是提高行政效率的法律保證。為此，必須加強(qiáng)行

政管理法規(guī)的建設(shè)，使一切活動(dòng)都具有基本的規(guī)范和程序，

行政機(jī)關(guān)應(yīng)明確職權(quán)和責(zé)任，上下左右關(guān)系理順，各司其職，

各盡其責(zé)。

日常工作制度的建立和完善，也是提高行政效率不可缺

少的重要保證。特別是嚴(yán)格工作責(zé)任制，明確劃分責(zé)權(quán)，做

到責(zé)權(quán)統(tǒng)一，從制度上杜絕敷衍塞責(zé)、拖拉扯皮、爭(zhēng)功諉過(guò)

的現(xiàn)象。

1、首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。根據(jù)集中統(tǒng)一的原則，各行政部門的

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首長(zhǎng)，要負(fù)責(zé)本行政部門的工作，負(fù)責(zé)重大問(wèn)題的決策和主

持有關(guān)會(huì)議并主持全面工作。副職協(xié)助正職分管某一方面的

工作，并對(duì)正職負(fù)責(zé)。

2、崗位責(zé)任制。根據(jù)行政管理的授權(quán)和分工負(fù)責(zé)的原

則，對(duì)工作人員要確定任務(wù)和職責(zé)范圍，從上到下建立崗位

責(zé)任制。從制度上明確職責(zé)，對(duì)工作人員定崗位、定責(zé)任、

定權(quán)限、定獎(jiǎng)懲、定期考勤、考績(jī)，以解決科室、部門之間

存在的職權(quán)不清，責(zé)任不明，程序混亂，推諉扯皮等現(xiàn)象。

3、分級(jí)責(zé)任制。根據(jù)分級(jí)管理的原則，上下級(jí)機(jī)關(guān)和

領(lǐng)導(dǎo)人要明確劃分職權(quán)和責(zé)任范圍，實(shí)行分級(jí)責(zé)任制，切實(shí)

解決越權(quán)指揮、越級(jí)報(bào)告等弊端。實(shí)踐證明，只有加強(qiáng)分級(jí)

責(zé)任制，才能分權(quán)分工，分級(jí)治事，分層負(fù)責(zé)，激發(fā)民主精

神，發(fā)揮各級(jí)的主觀能動(dòng)作用。

(三)提高領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)和領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)

行政領(lǐng)導(dǎo)是領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的一種，它在國(guó)家政府管理的政

治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等生活各領(lǐng)域、各層次中，處于核心

的、主導(dǎo)的地位。在社會(huì)主義國(guó)家，行政領(lǐng)導(dǎo)是行政權(quán)力的

象征，也是人民公仆的體現(xiàn)。建立一個(gè)科學(xué)的、民主的、強(qiáng)

有力的行政領(lǐng)導(dǎo)體制，是現(xiàn)代行政管理的一個(gè)重要目標(biāo)。要

充分發(fā)揮行政領(lǐng)導(dǎo)在國(guó)家與社會(huì)生活中的作用，提高行政效

率，必須提高行政領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)，建立合理的行政領(lǐng)導(dǎo)集體，

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并不斷地探索科學(xué)的行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)。

任何一個(gè)行政單位如果沒有素質(zhì)較高的領(lǐng)導(dǎo)者，就會(huì)成

為一個(gè)松散的缺乏戰(zhàn)斗力的機(jī)構(gòu)，也就談不XX效率。領(lǐng)導(dǎo)

者努力提高自身素質(zhì)的同時(shí)，要努力提高領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)，善于領(lǐng)

導(dǎo)所屬行政人員同心協(xié)力做好工作，這樣才能提高行政效

率。反之，高的行政效率也會(huì)向低的方向轉(zhuǎn)化。領(lǐng)導(dǎo)者要通

曉現(xiàn)代管理觀念和行政管理的規(guī)律，樹立信息觀念、系統(tǒng)觀

念、時(shí)間觀念、信譽(yù)觀念等。并善于運(yùn)用影響力來(lái)提高行政

效率，這也是一種寶貴的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)。

領(lǐng)導(dǎo)者要學(xué)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)，這是提高效率的一條途徑。領(lǐng)

導(dǎo)者不隨便干預(yù)下一層次的事；不能顛倒工作的主次；要隨

時(shí)傾聽各方面的意見；善于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)；善于控制會(huì)議廳

文牘，消除文山會(huì)海；善于調(diào)動(dòng)部屬的積極性。

(四)建立一支高素質(zhì)專業(yè)化公務(wù)員隊(duì)伍?

行政工作人員是管理國(guó)家事務(wù)的主體，承擔(dān)著促進(jìn)經(jīng)濟(jì)

發(fā)展的重任。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，政府職能

正向有益于經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的方向轉(zhuǎn)變。選拔任用行政機(jī)關(guān)干

部應(yīng)從過(guò)去的傳統(tǒng)觀念和標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變，應(yīng)從單純型、執(zhí)行型、

保守型、資歷型向復(fù)合型、開拓型、開放型、能力型轉(zhuǎn)變。

行政管理現(xiàn)代化，首先是人的現(xiàn)代化，尤其是管理國(guó)家

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的官員在知識(shí)素質(zhì)和技能的現(xiàn)代化。行政人員是行政管理的

主體和運(yùn)作者，是行政效率的力量源泉。人是決定因素，公

務(wù)員素質(zhì)提高了，才能不斷提高行政效率。高素質(zhì)并具有綜

合能力的國(guó)家公務(wù)員，才能夠嫻熟地運(yùn)用行政科學(xué)知識(shí)、法

律知識(shí)、現(xiàn)代科技知識(shí)，懂得國(guó)際規(guī)則和國(guó)際習(xí)慣，能夠開

創(chuàng)性地為部門工作創(chuàng)造新的生機(jī)，注入新的活力，創(chuàng)造新的

發(fā)展環(huán)境，取得卓越的成就，提高行政效率。我國(guó)的行政官

員要加速?gòu)膯我恍拖蚓C合型、多功能型轉(zhuǎn)變，提高綜合工作

能力，成為全方位人才。廣大行政人員要有深入學(xué)習(xí)行政管

理、領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)、領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)、法律、經(jīng)濟(jì)學(xué)等方面知識(shí)的緊迫

感責(zé)任感。

完善行政隊(duì)伍激勵(lì)機(jī)制

這有利于增強(qiáng)廣大行政人員提高行政效率的緊迫感和

危機(jī)感，同時(shí)亦可使他們提高自身素質(zhì)的積極性增強(qiáng)。建立

開放、競(jìng)爭(zhēng)、公正、透明的干部管理和任用機(jī)制，任人惟能、

任人為才；大力提高公務(wù)員素質(zhì)，實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)上崗機(jī)制，優(yōu)勝

劣汰，實(shí)行能上能下的公務(wù)員制度；按照德能勤績(jī)標(biāo)準(zhǔn)選人

用人，實(shí)行崗位責(zé)任制，把政治表現(xiàn)、個(gè)人業(yè)績(jī)與提拔任用

聯(lián)系起來(lái)；建立和完善各種工作制度、規(guī)范、準(zhǔn)則，促使行

政人員管理標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、制度化，保持提高行政人員素

質(zhì)的長(zhǎng)期性、規(guī)范性和制度化。

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(六)運(yùn)用現(xiàn)代管理技術(shù)提高行政效率

管理技術(shù)和管理工具是提高行政效率的物質(zhì)技術(shù)保證。

行政管理工作是一項(xiàng)綜合性的復(fù)雜的社會(huì)活動(dòng)，涉及范圍

廣，作用因素多，必須借助一定的技術(shù)手段才能完成，特別

是現(xiàn)代社會(huì)，由于節(jié)奏加快，信息量激增，科學(xué)技術(shù)以日新

月異的態(tài)勢(shì)向前發(fā)展，行政管理如果依舊采用傳統(tǒng)的手工操

作方式來(lái)運(yùn)行，顯然已經(jīng)難以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求。因此，

必須利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)成果，用電子計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)和人工

智能設(shè)備處理公文、傳遞儲(chǔ)存信息。推進(jìn)電子政務(wù)來(lái)提高行

政效率、降低行政成本。推行電子政務(wù)，實(shí)際上就是建立起

電子化的政府管理體系，這也是適應(yīng)信息化時(shí)代政府管理活

動(dòng)的需要。電子政務(wù)是政府管理方式的革命，它對(duì)政府管理

具有很大的影響。一方面，電子政務(wù)是政府管理工具的創(chuàng)新，

政府利用現(xiàn)代化信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)環(huán)境可以提高工作效率，從

而精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，降低管理成本；另一方面。電子政務(wù)的

實(shí)行將不斷改進(jìn)政府管理結(jié)構(gòu)和方式。規(guī)范政府業(yè)務(wù)流程，

而這種從管理工具的創(chuàng)新到管理結(jié)構(gòu)的改善，再到管理方式

的變革，將極大地改變現(xiàn)有的管理觀念，最終將不可避免地

構(gòu)建起適合信息時(shí)代社會(huì)發(fā)展所需要的政府組織形態(tài)。