監督管理

淺談當前安全管理和安全監督方面存在的問題

為適應我國經濟體制的轉變，1993年國家重新確立了安全生產管理

體制，由原計劃經濟體制下的“國家監察，行政負責，群眾監督”變

成現行的“企業負責，行業管理，國家監察，群眾監督,勞動者遵章

守紀”。應當說，新的體制是符合市場經濟體制下安全管理工作要求

的，也充分體現了“企業在自主經營的同時,自主管好安全”的原則。

但從全國的安全形勢看，安全管理的效果并不理想,盡管黨中央和

國務院都十分重視安全措施，成立了國家安全生產監督管理局、廣泛

開展了安全生產專項治理活動，但全國的安全生產形勢依然十分嚴

峻，甚至有知名人士稱我國已進入了第五次事故高峰期.且不說這種

說法是否確切，但嚴峻的安全形勢是客觀存在的。究其原因,并不在

于安全生產管理體制存在很大問題，當然體制本身也需要進一步完

善，但關鍵在于具體管理工作的落實.企業是否自主負責了,行業的管

理是否到位了，國家監察的力度是否有力了,群眾的監督意識是否增

強了，勞動者的安全素質是否提高了，這都是決定安全形勢的關鍵因

素。筆者通過調查了解和工作感受,僅就當前安全管理和安全監督方

面存在的問題談點粗淺看法，以求拋磚引玉.

一、存在的問題

1、安全管理的主體不夠明確，安全管理存在弱化現象。長期以來，

人們一直認為安全管理的主體是現有的安全部門，其實不然。有這種

認識的人，一方面沒有充分認識到安全管理的特點,另一方面就是沒

有真正領會“安全生產，人人有責”的內涵。安全工作是一項系統工程，

只要有生產、經營和活動存在，就永遠存在安全問題，而且影響安全

的因素又是多方面的、復雜的、隨機的和難預見的。各類安全因素涉

及到方方面面，涉及到每個人和每個部門。因此，安全工作不是哪一

個領導和哪一個部門的事，需要齊抓共管，每個人和每個部門都有安

全管理的職責.

從管理的主、客體上分,各級職能部門都是安全管理的主體，對安

全工作負直接的管理責任，而安全管理的客體是企業和經營單位的人

員和財產，員工和財產的安全是安全管理的資源，而安全監督只能是

外部因素.從我國現有的管理體制看，安全管理的主體較多，大致可

分兩個層次,一是政府、行業管理層,二是企業管理層。政府的經濟主

管部門、行業管理部門、執法部門以及企業的技術、物資、財務、人

事等部門都是安全管理的主體,都有各自的安全職責。從這一意義上

講，現有的安全監督管理部門不應該承擔具體的安全管理職責，即便

是有，也只能是宏觀綜合性的管理職責，這在國家原勞動保護行政管

理中已有界定，否則，職能部門的安全責任意識會逐漸淡化，會產生

依賴心里，總認為安全的事就是安監部門的事，最終弱化了整體安全

管理力度.也正因為存在這種片面意識,所以領導把安全工作的重擔放

在了安監部門，有點甚至無論發生什么性質的事故,安監人員都要受

到處理。但安全監督畢竟只能發揮外因作用，真正起決定作用的是內

因,是安全管理，單純強化監督，而不規范和加強管理，是解決不了

安全生產實質性問題的。

2、安全管理成效不佳，行業管理跟不上.突出表現在立法滯后,法

規不健全，安全生產的標準、規范落后，甚至不健全。這說明政府和

行業管理有待于進一步加強,即上層的安全管理主體沒有管理到位，

導致中層的企業管理者無章可循，管理沒有依據，管理沒有思路和模

式，最終導致被管理的客體不具備安全條件或安全素質不高.另外，

政府和行業管理層在管理上要抓住重點，要把主要精力放在制定法

律、法規、標準和推廣先進管理技術、先進管理模式上,不應局限于

管一些具體事務,如開展活動、組織安全教育、搞一些突擊性檢查等，

更不能帶有某些商業行為。具體說，政府和行業的職責就是提供安全

生產標準和規范，讓生產經營單位去貫徹執行。至于生產經營單位采

用什么方式去執行,去貫徹,則是生產經營單位自己的事,政府不要介

入的太多.這同時要求政府和行業管理部門要加強這方面的監督和約

束,對生產經營單位不落實國家和行業標準和規范，就要嚴格法律、

法規程序，該處罰的處罰,該處理的處理,做到管理層和執行層各司其

職，各負其責.

3、安全監督力度不夠，管理與監督沒有實現有效的分離。盡管國

家和企業對安全監督工作給予了高度重視,安全監督體系也比較健

全。但由于管理職責不理順,大部分安監部門既有管理職責,又有監督

職責,這樣，不僅管理跟不上，也極大地消弱了安全監督的力度.另外

由于上層管理者管理不到位，缺少必要的法律、法規和標準，致使監

督部門缺少監督依據,不能依法監督。最重要的是安全管理與安全監

督沒有實現有效的分離.因為安全管理和安全監督是安全工作的兩個

不同的方面，工作性質不同,管理要接受監督,監督促進管理，即安全

監督部門不僅監督安全客體，同樣監督管理主體。因此，管理和監督

不能融為一體的.而實際工作中并非如此，分管生產的部門設安監部

門，分管生產的領導分管安監部門，這種管理體制在政府存在，在企

業也存在。就國家各級安全生產監督管理局而言，大部分掛靠在經貿

委，很少有獨立的，這自然存在“管生產的管監督”問題。

筆者近日看過有關第三方監督的一篇報道.指出，原國家勞動部一

直是國家職業安全監察的執法主體。1998年政府管理體制改革之后，

新成立的國家勞動和社會保障部不再履行這一管理職能。原勞動部承

擔的煤礦安全監察職能，交由國家經貿委下新成立的國家安全生產管

理監督局負責。一位從事煤礦安全工作的資深人士評論說，“管生產的

管安全”，把已經與國際接軌的由勞動部門作為第三方進行監督的安全

生產體制，改得反而缺乏第三方監督了。而世界各國的職業安全監督

工作通常由勞工部負責。美國、法國、俄羅斯、烏克蘭等國也是由勞

工部負責.而且，幾乎所有的中歐國家、拉美國家、中美國家和所有

講法語、英語的非洲國家也都是由勞工部負責。這種政府職能結構更

有利于實現“第三方監督"。有關專家指出，中國政府的職業安全監督

結構應該與國際接軌,這不僅是政府職能專業分工的需要，也有利于

國際交流與合作。一個明顯的例子是,國際勞動組織的會議，往往由

政府主管部門、雇主、雇員三方代表參加。中國是國家經貿委組團參

加，國家經貿委既代表政府,又代表雇主.有關專家指出，“國家安全監

督部門實際上自己監督自己”。特別是一些地方機構為保護當地政府稅

收來源,即便有安全監督機構，但由于隸屬當地政府管理，很難真正

起到第三方監督的作用。可見，直接關系安全生產的第三方監管還面

臨相當大的挑戰。

二、措施與建議

為了盡快扭轉安全形勢的被動局面,切實搞好安全工作，保障國民

經濟的健康發展，我們必須在不斷完善安全監督管理體制的同時，加

快安全配套法規和安全標準的建設工作，規范行業管理，加大安全監

督力度,實施全員安全素質教育工程，提高安全管理水平。

1、以貫徹《安全生產法》為契機，盡快完善配套法規體系。當前

要重點完善與生產經營活動關系密切的行業安全標準和安全技術規

范，使生產經營單位從根本上達到安全要求，提高本質安全性。第二

要及時出臺安全管理責任行政處罰法規,明確責任主體。管理者管理

不到位要追究管理者的責任，操作者不按規定執行要追究操作者的責

任，監督者不履行監督職責，要追究監督者責任，努力改變現有的責

任分不清，出事后都有連帶責任的不合理局面。

2、各級安全生產監督管理部門要單獨開展工作，不能掛靠在經濟

管理部門，可實行垂直領導，并進一步明確監督職能，加大安全監督

力度，切實把工作重點轉移到依法監督上來。同時，要改變現有的安

全監督領導體制，改原有的管生產的領導負責為一把手負責，或單獨

配置安全總監職位，領導安全監督部門工作。政府和企業都可以改成

這樣的監督領導體制.安全監督部門在履行監督職責的同時，可以兼

有少量的綜合管理職能，如組織一些全國性的安全活動等，但不要太

頻繁.安全檢查同樣如此,不要出事后就搞突擊性檢查，意義不大,特別

是專業性強的安全檢查，不能單純看成一項督促性工作，要作為安全

管理的一項主要內容分解落實到具體職能部門，以提高檢查質量,及

時發現問題，及時解決問題。

3、實施全員安全教育工程，加強全社會人員的安全意識和安全素

質培訓。要在加強基礎性安全教育的基礎上，加強社會全員安全意識

和安全技能教育；要充分發揮新聞媒體、商業媒體的宣傳作用，借助

對產品的廣告和宣傳，宣傳安全知識和法律、法規，提高全員安全意

識；要規范企業內部的安全技術培訓和安全意識教育,提高教育質量，

切實保證作業人員應知應會，提高防范事故的能力。

4、在當前企業綜合管理水平普遍不高而且沒有達到依法加強安全

管理的情況下,政府和行業管理部門要加強對企業安全管理的指導。

要通過一些中介組織,積極推行先進管理經驗和管理辦法,指導企業提

高綜合管理水平，決不能就安全管安全;要把安全工作納入到企業整

體管理工作中，通過規范管理，提高人員素質，改善工作環境，優化

生產組織,提高科技含量等手段,奠定扎實的安全基礎。

5、要高度重視無行業主管部門的生產經營單位和個體組織的安全

工作,政府要委托兼管部門,防止出現管理上的空擋。

6、嚴格生產、經營安全資質審查制度，對不具備安全生產經營條

件的單位和個體組織，堅決落實安全“一票否決權”，取消經營資格.同

時對生產經營單位的主要負責人也要嚴格安全教育培訓制度，資格認

證制度，提高一把手的安全意識和安全素質.

7、發展安全管理中介組織機構，充分發揮中介組織安全技術服務、

安全咨詢等方面作用.將一些隸屬于行政管理的技術服務機構，如技

術監督部門下設的安全檢測檢驗機構、氣象部門下設的避雷檢測機構

及其它安全培訓、安全咨詢等機構移交到社會中介組織.這樣的組織

可以是多家，有利于競爭,有利于提高自身的技術水平和服務質量,同

時也能真正接受政府和社會的監督，改變現有的行政指令性做法。