地方立法權

地??民代表?會及其常務委員會有?法權嗎？

普通?中課程標準實驗教科書《思想政治.必修2.政治?活》教材56頁的“?民代表?會職權?意圖”第?項為“?法權”。其后的

解釋表述為“?法權、即制定法律的權?。全國?民代表?會及其常務委員會?使國家?法權。省直轄市的??及其常委會可

以制定地?性法規，報全國?民代表?會常務委員會備案。”教材編者把“?法權”作為?民代表?會的職權以及對內容的解釋是

不科學的、不嚴謹的，有值得商榷的地?。“?法權”不能簡單的歸納為地???的職權。理由如下：

第?．從教材關于“?法權”的定義來看，制定地?性?政法規不能稱為“?法權”。

教材56頁“?法權、即制定法律的權?。”嚴格的來說，?法權應該改為：?法權即制定、修改和廢?法律的權?。《?法法》

共六章，第?章——第四章分別是法律，?政法規，地?性法規、?治條例和單?條例、規章。可見“法律“?詞是與?政法

規、地?性法規、條例、章程并列。?法法的規范中“法律”?詞并不包括制定地?性法規。

再從《?法法》第七條：“全國?民代表?會和全國?民代表?會常務委員會?使國家?法權。全國?民代表?會制定和修改

刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。 全國?民代表?會常務委員會制定和修改除應當由全國?民代表?會制定的法

律以外的其他法律；在全國?民代表?會閉會期間，對全國?民代表?會制定的法律進?部分補充和修改，但是不得同該法律

的基本原則相抵觸。”第?條“下列事項只能制定法律……”。把這些規定和教材定義結合起來看，“?法權”只能是全國??及其

常委會的職權，?不能是地???及其常委會的職權。

第?．我國法律沒有明確規定制定地?性法規為地???的職權。

??及其常委會的職權被概括為“四權”：?法權、決定權、監督權和任免權。實際?作中，為了表達簡明?便，這樣說未嘗不

可。?些法學教科書和專著上也多這樣表述。筆者認為學者為研究需要有其??的觀點和解釋是正常的。但是中學教材中涉及

的國家權?機關的職權問題只能以國家的法律明確規定為依據，對??的職權的概括和歸納，不能產?任何爭議。

各級??及其常委會的職權，我國《憲法》《?法法》《地?各級?民代表?會和?民政府組織法》《民族區域?治法》等法

律法規有明確的做出規定。但是從?字的表述看，只對全國??及其常委會?了“?法權”這?表述。《憲法》第六?七條“全國

?民代表?會常務委員會?使下列職權”把?法權、決定權、監督權和任免權都列?職權范圍。

但憲法、法律對地?各級??及其常委會的職權規定就相當復雜。從《憲法》《地??民代表?會組織法》、《民族區域?治

法》看，地???及其常委會的職權分如下三種情況：?是縣以上各級?民代表?會及其常委會的職權；?是縣以下?民代表

?會的職權；三是對民族區域?治地?的??及其常委會的職權規定。從這些規定看都沒有明確把?“?法權”來作為地???

及其常委會的職權。這?點可以從憲法和法律設定的地???各項職權之間的相關條?安排和對?較上得到證明。《地??民

代表?會組織法》對地???制定地?性法規與其他職權也是分開表述的。??其他職權法條的表述?般是明明??稱之

為“?使下列職權”，?對制定地?性法規的相關規定是單獨出來，并沒有放在?使下列職權中。

第三、從法律對“制定地?性法規”條?內容看，?法權不能是地???的職權。

?先，并?所有的地???及其常委會都可以制定地?性法規。

我國《憲法》《地?各級?民代表?會和地?各級?民政府組織法》《?法法》和《民族區域?治法》的相關規定看，可以制

定地?性法規的主要有下列地???及其常委會：

（1）省、直轄市的?民代表?會及其常務委員會

（2）省、?治區的?民政府所在地的市?民代表?會及其常委會

（3）經濟特區所在地的市?民代表?會及其常委會

（4）經國務院批準的較?的市?民代表?會及其常委會。

（5）民族區域?治地?的?民代表?會可以制定?治條例和單?條例。

?般的市、縣、縣（鎮）??不能制定地?性法規。所以教材?意圖的這種表述，是以偏概全，以個別代替?般，邏輯上是容

易產?混亂的。

其次，制定地?性法規的不是地???獨?、完全的權?。

《地?各級?民代表?會組織法》第七條是這樣規定的“省、?治區、直轄市的?民代表?會根據本?政區域的具體情況和實

際需要，在不同憲法、法律、?政法規相抵觸的前提下，可以制定和頒布地?性法規，報全國?民代表?會常務委員會和國務

院備案。

省、?治區的?民政府所在地的市和經國務院批準的較?的市的?民代表?會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、

法律、?政法規和本省、?治區的地?性法規相抵觸的前提下，可以制定地?性法規，報省、?治區的?民代表?會常務委員

會批準后施?，并由省、?治區的?民代表?會常務委員會報全國?民代表?會常務委員會和國務院備案。”

我們不妨對?這段條?做語義??的解釋。?是“根據本?政區域的具體情況和實際需要”作為基本法的規定這?講的具體情況

和實際需要，應該是指符合地區情況，國家法律和法規沒有明確規定的或者?法涵蓋的內容，?必需通過?法的形式長期穩定

下來的相關問題。?是“不同憲法、法律、?政法規相抵觸”“不得與本省、?治區的地?性法規相抵觸”。就是強調，地?性法

規是下位法，其效?低于不同于憲法、法律和?政法規，也就是上位法?于下位法的問題。三是“備案”和“批準”。省?治區、

直轄市??及其常委會?的是備案；其他?的是“批準”和“備案”。這說明制定地?性法規并不是完全的權?或者職權，全國?

?常委會有權撤銷省、?治區、直轄市國家權?機關制定的同國家憲法、法律和?政法規相抵觸的地?性法規和決議。省、?

治區、直轄市??可以撤銷下級??制定的同國家憲法、法律和?政法規，以及和本省、?治區的地?性法規相抵觸法規?

件。也就是說制定地?性法規對地???來說不是獨?、完全的職權。四“可以”。這個副詞只在制定地?性法規的法條上?。

在設定地???及其常委會的其他各項職權時都沒有?。筆者認為“可以”?詞在語義上是授權，是許可，?不是“職權”。作為

職權?為是必須履?的，具有強制性的規定。“可以”不是強制性的，?是附條件的，也就是如果“具體情況”、“實際需要”這些

條件符合時，才是“可以”的；如果不符合和未具備這些條件，則意味著“不可以”。

把上述限定詞和地???的其他職權相?就會發現，制定地?性法規不是地???及其常委會的職權，或者不是完全的、或者

獨?的權?。

第四．從我國的國家結構形式看，“?法權”不是地???職權

當今世界，從國家結構形式看主要有兩種，聯邦制和單?制。中央與地??法權的劃分較為普遍的有兩種模式：?種為分權

——讓權模式：地?和中央均有相對獨?的?法權，中央的?法權采取列舉?式，中央未列舉的事項，地??主?法，屬于地

?的保留權?或默?權?。聯邦制國家?多采?此制。第?種為集權——授權模式：?法權主要由中央?使，在?定程度上，

地?可以根據中央授權?使?法權或在憲法中規定地?享有?法?治權。地??法權要受制于中央的?法權。

我國是單?制國家，我國的?法模式屬于第?類。從憲法和法律有關條?的具體表述看，明確規定有?法權的只有兩種情況：

?是全國??及其常委會?使國家?法權；?是特別?政區的?法會有?法權。其他地???都沒有直接規定?法權，其制定

地?性法規是?種附有必要條件和明確限定的職權。

關于“?民代表?會的職權?意圖”修改建議。

鑒于以上分析筆者認為，教材“?民代表?會職權?意圖”可以做如下修改。

【?案?】（1）“?法權”改為“?法權或者制定地?性法規的權?”，具體內容的解釋部分修改為“?法權，即?法機關制定、

修改和廢?法律的權?，全國?民代表?會及其常務委員會?使國家?法權；部分地????制定地?性法規的權?”

（2）以相關鏈接的?式對地???及其常委會的職權分兩層處理：地???制定地?性法規的內容，直接引?《地?各級?

民代表?會組織法》第七條，并歸納為“制定地?性法規的權?”；其他權?直接歸納為“決定權、任免權和監督權”并做出解

釋，同時區分縣以上??及其常委會和縣以下??。

【?案?】（1）?意圖改為“全國?民代表?會及其常委會的職權?意圖”，概括為?法權、決定權、任免權和監督權，并做

出相關的解釋。

（2）以相關鏈接的?式對地???及其常委會的職權分兩層處理：地???制定地?性法規的內容，直接引?《地?各級?

民代表?會組織法》第七條，并歸納為“制定地?性法規的權?”；其他權?直接歸納為“決定權、任免權和監督權”并做出解

釋，同時區分縣以上??及其常委會和縣以下??。