工具理性

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工具——價值理性分野下西方行政倫理

學的變遷

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如意！

“行政學說史的研究是行政學研究的基礎和起點。

實際上，只有通過行政學說史的研究，我們才能清晰

地理順公共行政發展的基本脈絡，準確把握公共行政

的基本概念、命題和實質，進而摸索到行政學研究的

新路子。同理，行政倫理學說史的研究是行政倫理學

研究的基礎和起點，對西方行政倫理學的變遷進行研

究具有重要的理論和現實意義。

一、工具理性與價值理性的涵義

(一)工具理性的涵義

德國社會學家馬克思?韋伯在《社會學的基本概

念》中率先提出并詳述了“工具理性”與“價值理性”的

界定與差異。他認為，工具理性是指“通過對周圍環境

和他人客觀行為的期待所決定的行動，這種期待被當

作達到行動者本人所追求的和經過理性計算的目的的

‘條件’或‘手段’”公共行政學中的工具理性取向主

張“按照企業管理的原則與價值取向來對公共組織進

行管理，試圖通過科學化、技術化的管理來實現政府

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目標，效率中心、技術至上、價值中立是其核心內容。

工具理性可以分為成本理性和收益理性。“通過縝密的

邏輯思維和精密的科學計算來實現效率或效用的最大

化”是工具理性取向的目的。傳統公共行政理論和新公

共管理理論是西方公共行政理論中工具理性取向的代

表流派，公共行政學創始人威爾遜是這一取向的創立

者。

(二)價值理性的涵義

馬克思?韋伯認為價值理性是指：通過有意識地堅

信某些特定行為的倫理的、審美的、宗教的或其他形

式的自身價值，無關于能否成功，純由其信仰所決定

的行動。”簡言之，“價值理性注重信仰和理念，要求

所追求的目標必須符合某種倫理道德或者人類內心深

處的某些信念。”公共行政的價值理性取向“把公共行

政理解為通過不斷地向公眾傳播和灌輸公共精神以培

養公民資格的過程，關注公共行政的公共性。”公共精

神的內容主要有公平、民主和公民權等。價值理性取

向“強調公共服務的公平性、政府官員的回應性、民主

行政、公民參與和社區自治等基本價值。”新公共行政

理論、弗吉尼亞工學院重建學派（黑堡學派）、后現代

公共行政理論和新公共服務理論是西方公共行政理論

中價值理性取向的代表流派，美國行政學家沃爾多是

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這一取向的創立者。

二.JR模式主導時期的西方行政倫理學

行政倫理學中的工具理性模式

（InstrumentalRation?alityMode)可以簡稱為IR模式。

20世紀70年代之前，工具理性模式（IR模式）在西

方行政倫理學領域占據主導地位。

(一)IR模式主導時期的西方行政倫理學發展脈絡

1.萌芽時期（18世紀80年代20世紀20年代）

美國開國元勛曾認識到行政倫理的重要性。1788

年華盛頓總統在第一次國會會議上指出：我們國家政

策的基礎在于個人道德的純粹的、堅定的原則。”詹姆

斯?麥迪遜則指出：在規劃一個由凡人來管理凡人的政

府時，老大難的問題在于：你必須首先設法讓政府能

夠控制被統治者,然后又強制政府去控制它自

己。”1880年，多曼?伊頓“有感于公共行政機制長期的、

單純追求效率的、機械式的運作，認為這種情況必將

引起嚴重的腐敗，而且會使美國人的道德感變得麻

木。”他把宗教倫理的道德觀念引入公共行政學領域，

在某種程度上推動了行政倫理學的研究。

伍德羅?威爾遜的《行政學之研究》中“關于教育、

人性和有道德的行政行為之間的關系和看法”，對行政

倫理的研究有著深刻的影響。法蘭克?古德諾在《政治

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與行政》一書中主張在功績制的基礎上對公務員加強

從上而下的制約，從而實現廉政。20世紀初，弗雷德

里克?泰羅的科學管理理論某些觀點涉及行政倫理學

的研究內容。魏羅畢在《行政學原理》一書中“把行政

效率和行政倫理聯系在一起的看法對此后學界對人事

管理，對行政倫理的研究還是具有重要的意義的。”

總體而言，這一段時期的西方行政倫理學僅停留

在表面分析階段：尚無學者對行政倫理的研究興趣深

入持久并進而成為該領域的專家；沒有以行政倫理為

中心的學術專著和學術刊物面世；沒有召開過關于行

政倫理學的專門學術會議；沒有高等院校開設以行政

倫理為中心的專門課程。

行政倫理學在這一時期發展緩慢的主要原因是：

其一，政治行政兩分法學派認為：政治是國家意志的

表達，行政是國家意志的執行。“對后者而言，所謂的

行政道德說到底只不過是服從命令，照章辦事而已。”

其二，行政原則學派認為，遵從上級指示、注重效率

并認真辦事就是行政官員的道德要求。這兩大學派在

公共行政學發展的早期具有重大影響力，其主張在某

種程度上限制了行政倫理學領域的研究，并決定了工

具理性模式在行政倫理學領域占據主導地位。

這兩大學派的主張促使行政學者思考：行政官員

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應該怎樣做才算符合公眾利益？為了回答這一問題，

西方行政學者從兩個角度進行研究：其_是官僚責任

派，關注政府官僚部門的責任感，代表人物是弗雷德

里奇、范納、凱登和庫珀等等；其二是組織人本主義

派，關注政府部門中組織人本主義的重要性，代表人

物是福萊特和丹哈特等等。

2.奠基時期（20世紀3060年代）

19351941年，美國行政學界展開了一場關于行政

倫理的論戰，代表人物是弗雷德里奇和范納，雙方爭

論的焦點是保證行政官員操守的途徑。這場論戰使行

政學界對行政官員的責任及其制約的關注度得以提

高，使學界、政界和公眾對行政倫理的重視度得以加

強，實質上催生了西方行政倫理學。高斯、懷特和迪

茂克則在《行政學的意義與范圍》、《公共行政的責任》

和《裁量權在現代行政中的角色》等文章中“肯定了行

政自由裁量權的合理性，并提出了行政人的裁量性判

決應對誰和對什么負責的問題。”維恩?李斯在《道德

和行政裁決》一文中“不但把人們的注意力集中到公共

行政的一個重要環節行政裁決上，而且更強調了公共

行政的政治性和公共行政中價值觀的不可忽視性。”

羅伯特?達爾在《公共行政科學：三個問題》中指出傳

統公共行政學遇到三個難題，他的批判為公共行政倫

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理的理論研究與系統形成做出了巨大的貢獻。此后至

20世紀60年代，行政倫理學領域的主要文獻有：保

羅?阿普爾比的《通向更好的公共行政》、弗瑞茲?馬克

斯的《行政倫理和法治》和阿普爾比的《民主政府的

行政和道德》、2014年第1期總第343期斯蒂芬?貝利

的《倫理與公共服務》、羅伯特?戈蘭姆比烏斯基的《組

織作為一個道德問題》和《人，管理和道義：走向新

的組織倫理》等等。

總體而言，20世紀30—60年代，西方行政學界

開始有一批學者提高對行政倫理學領域研究的重視程

度；美國公共行政協會分別于1952年、1959年和1963

年召開過三次全國性的行政倫理學專題研討會。行政

倫理的研究取得長足進展，為行政倫理學的誕生打下

了良好的基礎，但該時期的研究依然顯得不夠系統、

穩定，沒有以行政倫理為中心的學術專著和學術刊物

出版面世；沒有高等院校開設以行政倫理為中心的專

門課程。工具理性模式在該領域依然占據主導地位，

盡管某些學者的觀點已傾向于倡導價值理性模式，但

未能在短期內發展為完備的價值理性模式。這一狀況

直到1968年新公共行政學派創立之后才得以改變。

(二）IR模式在20世紀70年代之前占據主導地

位的原因

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20世紀70年代之前，工具理性模式在西方行政

倫理學領域占據主導地位，其根本原因在于：20世紀

70年代之前，工具理性取向在公共行政學（行政倫理

學的源學科）中占據主導地位直接導致該取向在行政

倫理學中占據主導地位。具體原因如下：

1.外部控制理論的影響。傳統公共行政理論的三

大基礎理論（政治行政二分法、官僚制理論和科學管

理理論)都關注對政府官員的外部控制而忽視個體美

德。主張對政府官員進行外在的政治控制；下級應該

受到上級的絕對控制并絕對服從上級；個體美德應該

從屬于組織的外部控制。三大基礎理論對外部控制理

論的倡導使價值理性取向難以在西方行政倫理學中占

據主導地位。

2.實證主義研究的影響。實證主義研究在傳統公

共行政時期大行其道，眾多學者倡導效率主義，關注

行政的“可行性”研究。公共行政學領域中奉行事實與

價值分離的原則、行政與倫理二分模式。“理論研究者

們熱衷于把行政活動歸于科學的事實領域，而認為倫

理學屬于價值領域，兩者無法建立起內在關

聯。”17]“實然”的事實問題是行政實踐與理論的關注

點，“應然”的價值問題被忽視。

3.官僚制理論對工具理性取向的倡導。韋伯在其

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官僚制理論中把合理性分為形式合理性與實質合理

性，認為形式合理性與工具理性的科學精神相符，在

官僚制中應該摒棄價值理性的因素，應該依據科學性、

技術性、邏輯性等原則、在工具理性的基礎上構建官

僚制，其倡導工具理性取向對工具理性模式在西方行

政倫理學發展初期占據主導地位有重要影響。

4.效率至上主義的影響。效率至上主義是傳統公

共行政理論的核心價值取向，這種取向排斥公平、正

義、民主和公共利益等倫理價值觀念，為工具價值取

向在公共行政學和西方行政倫理學中占據主導地位創

造了條件。

以上四方面都致使工具價值取向在西方行政倫理

學的萌芽時期和奠基時期占據主導地位，這兩個時期

的部分學者雖然在其著述中提出某些與價值理性模式

相關的觀點，但價值理性模式只是處于萌芽和發展階

段，這種局面直到新公共行政學派建立之后才得以改

變。

三、行政倫理學中的VR模式

行政倫理學中的價值理性模式

(ValueRationalityMode)可以簡稱為VR模式，這一模

式在20世紀70年代前后取代工具理性模式成為行政

倫理學中的主導模式。1968年，新公共行政學派建立，

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該學派對傳統公共行政學進行批判，其觀點與傳統公

共行政理論倡導的“價值中立”和“效率主義”截然相

反，引發新一輪對傳統公共行政理論的批判與反思，

并推動價值理性取向在公共行政領域中取得主導地

位。20世紀60、0年代，傳統公共行政學在西方國家

的政府實踐過程中引發一系列倫理困境（民權運動、

越南戰爭及“水門事件”等），引發學者思考行政權力腐

敗和公務員的倫理價值等問題。在這兩大背景下，行

政倫理的研究開始取得長足進展，西方行政倫理學進

入發展時期。

(一)VR模式主導時期的西方行政倫理學發展脈

絡

斯科特和哈特在《公共行政危機》_文中“主張把

倫理學和公共行政結合起來，但他們已不再提倡傳統

的基督教的價值觀或者前一時期人們談論的各種淺層

次的道德規范，而是轉向了哲學的沉思。”德懷特?沃

爾多在《公共道德的反思》一文中對“水門事件”進行

了分析。特里?庫珀是這一時期西方行政倫理學領域極

具影響力的學者。他于1982年出版《行政倫理學》_

書，試圖通過對西方（尤其是美國）社會中的公共行

政人員所面臨的倫理困境與沖突問題的大量分析和實

證研究，揭示出通向行政倫理學的一種‘設計的方法’”

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此外，還出版了《公共行政中的公民倫理》《行政倫理

學手冊》。

總體而言，這一時期行政倫理學的特征如下：首

先，有一批學者對行政倫理的研究興趣深入持久，并

進而成為該領域的專家，如凱登、庫珀和馬國泉等；

其次，有一批以行政倫理為專題的學術專著和學術刊

物不斷地出版面世。除前述著述之外,《公共廉政年鑒》

于1996年創刊，1998年改名為《公共廉政》,該刊的

創刊與發展是行政倫理學日趨成熟的重要標志；再次，

行政倫理學專門學術會議持續召開，如：美國行政協

會（ASPA)分別于1974、1976、1978、1980,1988和

1990年召開了有關行政倫理的討論會。1989年，ASPA

在華盛頓召開第一屆“全國行政倫理學大會”。1991年，

第一屆“政府倫理研究大會”在猶他州帕克城召開。

1995年，全國倫理學與價值觀研討會”在美國佛羅里

達州坦帕公共行政學院召開；最后，眾多高等院校開

設以行政倫理為中心的專門課程，如1989年，全國公

共事務和行政研究院所聯合會（NASPAA)”制定MPA

課程標準，要求把行政倫理學作為必修課程，推進了

西方行政倫理學的發展。可見，西方行政倫理學的學

科體系是在這一時期得以構建和完善的。

(二）VR模式在這一時期占據主導地位的原因

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價值理性模式在20世紀70年代前后取代工具理

性模式成為行政倫理學中的主導模式的主要原因是：

1.新公共行政學派的影響

新公共行政學派的創立促使眾多行政學者對公共

行政學領域中新的價值定位（社會公平）的可能性進

行思索、對公共行政行為進行倫理思考。該學派的核

心價值理念之一是社會公平，但并未忽視效率理念。

他們認為：公共行政是政府理論與管理理論的結合，

相比之下，前者注重社會公平，后者注重經濟和效率。

行政人員應該用效率作為手段實現社會公平這一目

的。可見，該學派在揚棄傳統公共行政學的”效率至上”

的基礎上大力發展社會公平理論,促使價值理性取向

在公共行政學和西方行政倫理學領域中成為主導取

向。

2.行政人員倫理自主意識的增強。

這一時期的學者對西方國家面臨倫理困境進行反

思：當上級命令與公共利益沖突時該如何選擇？這種

思索促使行政人員的倫理自主性不斷增強，維護公共

利益”、“堅持社會公平與正義”等理念越來越成為公共

行政學領域的主導理念，這種改變為公共行政學領域

和行政倫理學領域的主導理性模式的變更創造了條

件。

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3.對傳統公共行政學三大基礎理論的批判。

其一,對實證主義方法論的批判（實質上是對政治

行政二分法的批判）。斯科特和哈特于1973年發表《公

共行政危機》一文批判實證主義研究，他們倡導用倫

理視角和形而上學的研究方法對行政組織和公務員的

價值觀進行審視。其二，對官僚制的批判。官僚制片

面強調工具理性而忽視價值理性，過分施行“非人格

化”使行政人員異化。另一方面，封閉、保守、呆板的

官僚制難以適用于信息資源豐富、快速變化、知識密

集型的現代社會。這兩方面受到某些學者的批判。其

三，對效率至上主義的批判。這實質上是對泰羅制的

批判。

四、R模式與VR模式的融合

自西方行政倫理學的奠基時期以來，其內部的IR

模式與VR模式一直在相互沖突，20世紀末期（尤其

是21世紀）以來，部分學者開始探討兩種模式的融合

途徑，西方行政倫理學進入融合時期。目前，主要的

融合途徑有三種：政治倫理視角下的融合，“D模式”

的融合與“E模式”的融合。以下將簡介這三種融合途

徑并闡釋本研究的IR模式與VR模式融合途徑。

(一)政治倫理視角下的融合

1989年，凱絲瑞?丹哈特和卡純在《理想的管理：

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倫理學的政治前景》一文指出：官僚理念和民主理念

是最基本、最重要的公共行政精神要素，民主理念關

注個體權利、平等、公平、自由等獨立存在的價值；

而官僚理念是工具性的，關注程序、手段：有效率、

經濟、標準化、等級權威結構、職責體制、無偏私、

應用程序等。”2。]工具理性是手段，價值理性是目的。

他們主張在政治倫理視角下實現工具理性模式和價值

理性模式的融合：這一視角與民主理念的實現是相聯

系的，它提供了一種不同的方式來看待公共行政倫理，

這是一個能加速民主與官僚理念融合的方式，從而為

行政的政治提供倫理指導。”[21]行政人員在行政體系

中，應該將官僚理念作為工具和手段，通過對效率和

標準化等價值的追求，保證民主理念所追求的公平、

正義、個體權利和公共利益等等價值的實現。

(二）“D模式”的行政倫理解釋方式

伯克(Burke)在《行政倫理學和民主理論》一文中

探討了“D模式”的行政倫理解釋方式，試圖找到行政

倫理學中工具理性與價值理性的融合途徑。其研究重

點是：民主政治的內涵、官僚制在民主政治秩序中的

定位、行政人員在組織結構內的角色定位。他闡釋了

民主制與倫理的關系，并指出存在行政倫理困境的原

因在于：同_情境下，行政人員的角色因不同的民主理

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論而不同。“因而，伯克解決此問題的方式是分別考察：

古典民主理論，律法主義、多元主義與參與進路、民

主責任、憲法啟示這些理論中的行政管理者的角色變

化與行政倫理定位。”22]對這些方面進行研究之后，

伯克指出，行政人員的個體價值取向應該與民主政府

的目標協調一致，民主責任是其中的重要內容。“民主

責任的話語重點在于關注行政管理者角色的官僚性質

以及它在民主框架內的定位。”23]探究“民主制的特點

與行政人員的義務和角色密切相關”這一命題時，需要

考慮“民主責任”問題。

(三）“E模式”的行政倫理解釋方式

2005年，楊開鋒與候澤在《再次接近政治行政二

分法及其對行政倫理學的影響》_文中探討了“E模式”

的行政倫理解釋方式，試圖找到行政倫理學中工具理

性與價值理性的融合途徑。他們認為官僚精神和民主

精神并非絕對二分，官僚價值并不等同行政價值，行

政效率同樣能夠通過參與制、放權和自我管理等行政

倫理中的“高道路”實現。“官僚價值的內容能夠擴充到

包括民主價值在內。通過重建一個公共哲學與公民精

神，公共行政能夠加強民主制。”24]他們主張通過提

高公民的政治參與度構建公民精神和行政人員的倫理

道德，促使行政人員關注社會問題、維護公共利益并

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成為制度構建者。

(四）公共價值管理范式（PVM范式）IR模式與

VR模式的融合

1.公共價值管理范式的涵義

西方公共行政學中工具理性取向與價值理性取向

的更替類似鐘擺運動：一端是絕對的工具理性取向，

另一端是絕對的價值理性取向，中間是公共價值管理

范式。兩種取向在爭論、更替過程中慢慢接近中間，

逐漸形成公共價值管理范式。

公共行政體系從本質上看應該是工具理性和價值

理性的整合統一和完美結合，這種統一、結合所產生

的范式即公共價值管理范式。“公共價值管理的理念于

20世紀末由英美學者提出，代表人物有哈佛大學的資

深教授馬克?莫爾（MarkH?Moore)和英國曼徹斯特大

學的杰瑞?斯托克(GerryStoker)教授。”25]1995年莫爾

出版《創造公共價值：政府戰略管理》_書，2006年

斯托克在《公共行政評論》上發表《公共價值管理：

網絡化治理的新敘事？一文，二者的著述對公共價值

管理范式進行了深入研究。公共價值管理模式體現了

公共行政的工具理性和價值理性，“是公共行政的價值

理性和工具理性合理地有機結合，是公共行政學者前

進的方向和公共行政學的發展趨勢。”26]網絡化治理

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理論是公共價值管理范式的代表理論之一，莫爾和斯

托克是這一范式的創立者。行政倫理學中的公共價值

管理范式（PublicValueManagementParadigm)可以簡稱

為PVM范式。至此，西方行政倫理學的變遷共經歷

了四個時期，分別為四種模式主導，其變遷過程可見

表1。

模式與VR模式融合的途徑

實現公共價值管理范式（PVM范式）的基本主張

能夠較好地實現IR模式與VR模式的融合。公共價值

管理范式的基本主張及實現后的成效如下：

(1)對集體偏好的關注。政府應該對公民的集體偏

好進行回應，而非對“顧客”進行回應；創造公共價值

的基礎是基于政治協商的、集體性的偏好表達。公民

可以視為關注自己支付的稅賦被如何使用的股東；公

民通過投票箱、真正的參與、咨詢和調查等方式來促

進他們的稅賦得到有效合理的使用。

(2)重視政治的作用。在政府管理過程中，政治是

一種有效的協調機制：它使人們能夠在市場利己主義

之外進行合作并做出決策；政治決策的靈活性使其能

夠更好地應對一些不確定、不明晰和意外的變化；政

治能夠超越利益分配，創建一個將不同利益集中起來

實現共同目的的公共價值分配方法；政治通過改變人

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們的偏好和創造一個具有合作精神的環境來影響合作

的基礎。

(3)重新定位民主與效率的關系。民主和效率是伙

伴關系：民主的輸入貫穿于分配效率和技術效率之中，

民主嵌入在整個公共價值管理過程之中。“分配效率和

民主是合作伙伴關系，而不是交易的對象。”27]

(4)對效率、責任與公平問題的全面回應。針對效

率問題，通過持續的檢查保證行為符合目標；針對責

任問題，通過可溝通的目標對責任進行設定與監督；

針對公平問題，通過發展個人能力實現權利與責任。

(5)推行網絡治理。對話和交流體系是公共價值管

理范式的實踐基礎，使其表現出網絡治理的特征。技

術和關系是網絡治理中的兩個關鍵詞：先進的信息化

技術為網絡治理提供了硬件方面的基礎，“成功的關

系”是創造公共價值的重要前提，也是公共價值管理的

核心目標。

可見，公共價值管理范式倡導：對公民集體偏好

的回應；在政治協商的基礎上創造公共價值；公民真

正且有效地進行政治參與；民主與效率是伙伴而非敵

對關系；全面應對效率、責任與公平問題；推行網絡

治理等。這些是行政倫理中的“高道路”實現上述諸點

可以有效地實現公民參與、維護個體權利、實現社會

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公平和正義，從而完善民主制（即實現價值理性）。這

些理念的實現還能夠保障較高的行政效率，實現標準

化、維護職責體系，從而實現官僚價值（即實現工具

理性）。這兩大方面的實現實際上是較好地實現工具理

性模式與價值理性模式的結合。換言之，R模式與VR

模式的最佳融合途徑是實現公共價值管理范式(PVM

范式）。

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