現階段農村金融組織體系的功能缺陷
經過多年的改革與發展，中國目前已具備比較完備的農村金融組織體系。然而，在農村金融制度安排上，或許是歷史積弊過于沉重，使人們對其的批評比較對其的贊揚來得更多。對中國農村金融制度最多的批評，是認為農村對國民經濟的資金貢獻遠遠大于其從國民經濟發展格局中獲得的資金支持。而且，從最大限度滿足農戶和農村其它經營主體不斷增加的資金需求角度出發，中國現階段尚缺乏一個完整意義的農村金融組織體系。以政策金融、商業金融和農村信用社為主體，其它金融機構并存的農村金融機構組織體系雖然存在，但由于受經濟發展程度以及農戶經營能力和道德認識水平的影響和制約，特別是追求資金效益的企業化行為，使商業性保險、證券、擔保、信托投資、租賃等金融機構在農村地區，特別是中西部地區農村的業務基本處于空白狀態。就此而言，完全意義上的農村金融組織體系，在中國尚未發育成熟。
現階段中國農村金融機構組織體系的不完整和功能的不健全，表現出明顯的制度缺陷。
1、農村政策金融功能不全，中國農業發展銀行難以承擔政策性金融的重任。
一是農業發展銀行資金來源不穩定。農業發展銀行資金應主要來源于財政無償撥款和有償貸款。但由于財政歷年累積收支不平衡的壓力巨大，撥補資金常常不能按時到位，農業發展銀行實際上不得不主要通過向商業銀行發行金融債券和向中央銀行借款來籌集資金，使籌資成本上升，與農業發展銀行的優惠貸款形成了巨大的利差缺口。
二是農業發展銀行資金運用效益不高。農業發展銀行的資金主要是為支持糧棉油等農產品流通各環節的營運需要，以流動資金貸款為主體的收購、調銷和儲備貸款。在目前中國的政策性金融分工制度下，農業發展銀行主要把貸款發放給國有糧棉購銷企業，支持政府按保護價收購糧棉等主要農副產品政策的實施，提供按保護價收購農民余糧的資金需求。應當特別指出的是，按保護價收購農民余糧的政策是在中國政府實施的所有農業支持政策措施中，農民受益最大的政策。1994－2000年，為保證該項政策手段的實施，中國農業發展銀行每年均要向糧食收購部門發放收購資金貸款2000億元左右。2000年底，中國農業發展銀行累計發放農副產品貸款5829．47億元，余額7303．96億元，其中保護價收購糧食貸款余額為2307．47億元。但與此同時，由于糧食企業從農業發展銀行獲得貸款后，沒有還貸的激勵和壓力，很容易產生較高比例的不良貸款，進而影響到中央銀行再貸款資金的回收。加上糧棉價格支持政策一般應該由財政承擔資金負擔，中央銀行不能回收再貸款資
金，等于替財政出資支持農副產品收購政策。
三是農業發展銀行業務范圍狹窄，功能單一。早期農業發展銀行還承擔著以固定資產貸款為主體的各類農業開發和技術改造貸款等生產性貸款和扶貧貸款等功能，目的是改善農業生產條件和促進貧困地區經濟發展。但后期由于政策調整，農業發展銀行僅是在農產品收購方面發揮著政策性金融組織的作用，其業務功能單一地退化成“糧食銀行”。
2、國有商業金融在農村金融領域內的功能趨于弱化。
農村金融市場需求的滿足需要大量儲蓄和貸款支撐。然而，出于規避風險、提高資金的運行效率，最近幾年，一是國有商業金融機構大大弱化了在農村的金融業務。1997年中國政府要求各國有商業銀行收縮縣及縣以下機構，發展中小金融機構，支持地方經濟發展的基本政策出臺以后，包括農業銀行在內的國有商業銀行不斷收縮縣及縣以下機構。1998年至今，中國農業銀行、中國建設銀行、中國工商銀行以及中國銀行等四大國有商業銀行共撤并3．1萬個縣及縣以下機構，致使大部分農村地區，金融機構單一化、農村金融市場日益壟斷化的趨勢明顯。由于基層金融機構收縮，網點不足，由此也造成農村資金嚴重外流。2002年，國有商業銀行以吸儲上存方式從農村流出的資金估計達3000億元。
二是亞洲金融危機以來，作為商業銀行的農業銀行，市場定位和經營策略發生了重大變化，企業化行為日益突出，出于追求效益的沖動，大規模收縮經營網點，壓縮基層經營機構。而且，鑒于農業的弱質產業特征，資金回收期長、收益率低而且風險較大等，中國農業銀行的資金投放已從以服務農業為主轉為與工商業并舉，競爭的視角也從農村轉向城市。上世紀80年代中期以前，農業銀行全部貸款的98%以上集中于農村，80年代中期至90年代初，為解決農產品“賣難”和扶持鄉鎮企業，農業銀行每年將60%的信貸資金用于農副產品收購和鄉鎮企業發展。而現階段，隨著農業銀行的業務向城市和非農產業拓展，農業貸款僅占農業銀行各項貸款余額的10%。同時，農業銀行貸款權限也從基層收縮，結果是大量農村儲蓄資金流出農村。目前農業銀行的業務經營范圍與其它國有商業銀行基本無異，長期保持的農村金融主導地位大大弱化。
3、農村信用社不能適應農村經濟發展的需要。
1996年國務院決定，農村信用社與農業銀行脫離隸屬關系，按照合作制原則重新規范合作金融組織，但是迄今為止，農村信用社改革沒有實質性的進展，突出表現在：第一，農村信用社運行是在政府隱形擔保下的運作，仍然依靠的是國家信用；第二，地方政府對農
村信用社的干預仍然難以擺脫；第三，所謂民主管理形同虛設，社員代表大會、理事會和監事會不能發揮應有作用；第四，農村信用社服務內容、方式和手段不適應農村和農業經濟發展的需要，不能滿足農民日益增長的對多種金融服務的需求；第五，出于自身財務上可持續發展的考慮，農村信用社經營中商業化傾向嚴重，使資金大量流向相對收益率較高的城市或非農部門，真正需要農村信用社貸款的農戶和其它經營主體常常難以得到貸款。同時，農村信用社每年通過繳納存款準備金、轉存中央銀行、購買國債和金融債券等方式，也引起大量資金流出農村。20世紀90年代以來，農村信用社平均每年轉移資金2000億元左右。
4、中國郵政儲蓄抽走大量農村資金。
國有商業銀行收縮在農村領域的存貸業務網點以后，為中國遍布城鄉的郵政網點提供了巨大的吸儲空間，農村金融資源開始向郵政儲蓄和農村信用社集中。郵政有近3．2萬個營業網點吸收儲蓄，儲蓄規模發展很快。年吸納存款儲蓄額度從1998年的557億元增長到2002年的1465億元。2002年底余額已達7376億元，其中65%來自縣及縣以下地區，鄉鎮及其所轄地區農村占34%。郵政儲蓄不發放貸款，資金全部轉存中國人民銀行，直接流出
了農村，雖然中國人民銀行以對農村金融機構再貸款方式將部分資金又返還給了農村領域，但這種再貸款規模十分有限，遠遠不能補償農村資金的流失。
5、農業保險不適應農業發展的需要。
作為農業大國，中國每年約有0．3億公頃農作物受災，占全國農作物播種面積的1/4，成災面積占受災面積的比重在40%以上。但災害損失目前仍然主要依靠兩種方式進行災害救助。即由民政部門實施的政府農業災害救濟以及由中國人民保險公司以商業方式推進的農業保險。從實際情況看，這種補償性質的災害救濟，一是受到國家財力限制補償不足；二是不適應經濟發展和結構調整對農業保險的要求；三是不利于培育農戶參與保險的積極性，在很大程度上限制了農業保險事業的發展。雖然中國人民保險公司于1982年就開始承辦農業保險業務，但農業保險事業發育一直不成功，波動很大。全國農業保險費收入占財產險保費收入總額的比重卻由1992年的3．6%下降到2002年的0．6%。由于缺乏相應政府補貼等政策支持，加之農業保險的高賠付率，商業保險機構提供的農業保險業務極度萎縮。2002年，中國農業保險收入僅占農業增加值比重的0．043%，平均每個農民繳納的農業保險費為2．6元，獲得的農業保險賠款僅1．8元，遠遠不能滿足農村經濟發展和農業結構調整的需要。
總而言之，由于中國農村金融組織體系的不健全和制度功能的缺陷，中國農村金融問題是突出的。其一是農民和其它經營主體貸款難，存貸款以外的其它金融服務需求難以得到滿足。信貸資金的缺乏導致很多農業發展機會的喪失，而從正規渠道獲得信貸不足，也造成了農村非正規金融組織的發育失控；其二是無論是商業化金融機構，抑或是合作金融機構，都存在產權不明晰、治理結構殘缺、道德風險嚴重的問題，致使經營業績不佳，難以實現可持續發展；其三，農村金融機構改革動力不足，制度設計不完善，地方政府干預多，責任少。中央銀行用于農村金融機構的資金投入巨大，但效果很差。
（作者單位：農業部產業政策與法規司）
