第一章 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)理論

2023年12月14日發(fā)(作者：工作月總結(jié))

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第一節(jié) 內(nèi)部控制概述

一、強(qiáng)化內(nèi)部控制的必要性

（一）內(nèi)部控制的基本概念

內(nèi)部控制是現(xiàn)代管理理論的重要組成部分，是在實(shí)踐中逐步產(chǎn)生、發(fā)展和完善起來(lái)的。它是一種強(qiáng)調(diào)以預(yù)防為主的制度，目的在于通過(guò)建立完善的制度和程序防止錯(cuò)誤和舞弊的發(fā)生，來(lái)提高管理的效果及效率。

行政單位內(nèi)部控制是政府部門管理制度的組成部分。它由內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、內(nèi)部控制活動(dòng)、信息及其溝通和內(nèi)部控制監(jiān)督等要素組成，并體現(xiàn)為與行政、管理、財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)系統(tǒng)融為一體的組織管理結(jié)構(gòu)、政策、程序和措施等，是行政單位為履行職能、實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)而應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的自我約束和規(guī)范的過(guò)程。

（二）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制

近年來(lái)，我國(guó)為適應(yīng)建立公共財(cái)政體制框架體系的要求，逐步實(shí)施了政府采購(gòu)、部門預(yù)算、財(cái)政直接支付工資、會(huì)計(jì)集中核算試點(diǎn)、國(guó)庫(kù)集中收付等一系列財(cái)政支出改革，有效的解決了當(dāng)前支出管理中存在的一些問(wèn)題，取得了一定的成效。

（三）當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的主要問(wèn)題

1.費(fèi)用支出缺乏有效控制

行政事業(yè)單位對(duì)于行政經(jīng)費(fèi)的支出，特別是招待費(fèi)、辦公費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、水電費(fèi)等，普遍缺乏嚴(yán)格的控制標(biāo)準(zhǔn)；即使制定了內(nèi)部經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)，但仍較多采用實(shí)報(bào)實(shí)銷制。

2.固定資產(chǎn)控制薄弱

實(shí)行政府集中采購(gòu)制度以后，行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)的購(gòu)置得到了有效控制，但使用管理仍缺乏相關(guān)的內(nèi)部控制，重購(gòu)輕管現(xiàn)象比較普遍。如未按規(guī)定建立起定期財(cái)產(chǎn)盤點(diǎn)制度，購(gòu)置的固定資產(chǎn)未能及時(shí)登記入賬，未登記固定資產(chǎn)明細(xì)賬和實(shí)物卡片，責(zé)任不明確等，導(dǎo)致資產(chǎn)賬實(shí)不符及資產(chǎn)流失。

3.財(cái)務(wù)管理弱化

財(cái)務(wù)部門的工作限于記賬、算賬、報(bào)賬，與業(yè)務(wù)控制脫節(jié)，對(duì)單位重要事項(xiàng)的決策、實(shí)施過(guò)程和結(jié)果均不了解，未能對(duì)業(yè)務(wù)部門實(shí)施必要的財(cái)務(wù)控制和監(jiān)督。票據(jù)管理不到位。未建立定期或不定期抽查制度，出現(xiàn)延期上繳收入，挪用公款問(wèn)題；對(duì)使用后票據(jù)未能及時(shí)辦理交驗(yàn)、核銷，容易導(dǎo)致收入不入賬、私設(shè)“小金庫(kù)”等問(wèn)題。

4.崗位設(shè)置不夠合理

由于多種原因，一些單位崗位安排不盡合理，存在一人多崗、不相容崗位兼職現(xiàn)象。記賬人員、保管人員、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)決策人員及經(jīng)辦人員沒有很好的分離制約，存在出納兼復(fù)核、采購(gòu)兼保管等現(xiàn)象，出現(xiàn)管理漏洞。

5.預(yù)算控制比較薄弱

首先是預(yù)算編制比較粗糙，部門預(yù)算的編制一般根據(jù)當(dāng)年財(cái)政狀況、上年收支、預(yù)算單位自身的特點(diǎn)和業(yè)務(wù)進(jìn)行核定，沒有細(xì)化到具體項(xiàng)目，預(yù)算支出達(dá)不到逐筆進(jìn)行核定的要求。其次是預(yù)算剛性不夠，預(yù)算的計(jì)劃性、科學(xué)性不強(qiáng)，預(yù)算調(diào)整追加較為頻繁，資金使用缺乏預(yù)見性，削弱了預(yù)算的約束控制力。

（四）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制薄弱的主要原因

1. 內(nèi)部控制觀念淡薄

良好的內(nèi)部控制意識(shí)是內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)完善和有效運(yùn)行的基本前提。但一些單位的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制制度重要性的認(rèn)識(shí)還不到位，內(nèi)控意識(shí)不強(qiáng)，重發(fā)展、輕控制,對(duì)內(nèi)部控制知識(shí)缺乏基本了解。把內(nèi)部控制看成僅是財(cái)務(wù)部門的事。

2.內(nèi)部控制制度不完善 財(cái)政部制定的《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》主要是針對(duì)企業(yè)的，對(duì)行政事業(yè)單位的適用性較差；有的單位雖然制定了一系列內(nèi)控制度，但未能嚴(yán)格執(zhí)行，對(duì)制度的執(zhí)行及效果缺乏必要的監(jiān)督，導(dǎo)致有章不循、違章不究，內(nèi)部控制制度未能發(fā)揮應(yīng)有的作用；

3.信息與溝通銜接不夠

行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)集中核算后，由會(huì)計(jì)核算中心對(duì)行政事業(yè)單位集中辦理會(huì)計(jì)核算和監(jiān)督業(yè)務(wù)，由于會(huì)計(jì)主體單位與核算部門不一致，雙方溝通銜接不夠，極易形成賬物分離的資產(chǎn)管理現(xiàn)狀，造成核算中心管賬不管物、核算單位管物不管賬、賬物不符的問(wèn)題，影響單位內(nèi)部控制制度的有效實(shí)施。

4.管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不能適應(yīng)內(nèi)部控制工作的需要

管理人員競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)差，缺乏創(chuàng)新精神，業(yè)務(wù)素質(zhì)難以滿足實(shí)施內(nèi)部控制和監(jiān)督的要求。

5.外部監(jiān)督對(duì)單位內(nèi)部控制健全性和有效性的監(jiān)督檢查不夠

目前作為行政事業(yè)單位主要外部監(jiān)督力量的財(cái)政、審計(jì)部門，大多偏重于對(duì)單位財(cái)政資金的運(yùn)用是否合法、合規(guī)進(jìn)行監(jiān)督,較少對(duì)被審計(jì)單位是否建立有效的內(nèi)部控制制度以及有效執(zhí)行加以實(shí)質(zhì)性檢查。缺少有效的外部監(jiān)督，使行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度體系完善失去外部推動(dòng)力和約束機(jī)制。

二、內(nèi)部控制理論的演變

內(nèi)部控制理論是隨著管理的需要，內(nèi)部控制實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的豐富而逐漸發(fā)展起來(lái)的，大致經(jīng)歷了內(nèi)部牽制、會(huì)計(jì)控制和管理控制階段、控制要素階段和內(nèi)部控制整體框架四個(gè)理論階段。由美國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)（AICPA）、美國(guó)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)（AAA）、財(cái)務(wù)經(jīng)理協(xié)會(huì)（FEI）、國(guó)際內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會(huì)（ILA）和管理會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)（IMA）五大學(xué)會(huì)共同組成的COSO委員會(huì)，于1994年修訂的《內(nèi)部控制——整體框架》報(bào)告，標(biāo)志著內(nèi)部控制理論與實(shí)踐進(jìn)入了整體框架的新階段，并被世界上許多企業(yè)單位所采用。

2000年美國(guó)安然事件發(fā)生后，理論界和實(shí)務(wù)界認(rèn)為該內(nèi)部控制框架有些局限性，如對(duì)風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)調(diào)不夠，內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理不能很好的結(jié)合。2004年10月份發(fā)布的企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理（ERM）框架就是在1992年報(bào)告的基礎(chǔ)上，結(jié)合《薩班斯一奧克斯法案》的相關(guān)要求擴(kuò)展研究得到的。

（一） 內(nèi)部牽制階段

內(nèi)部控制源于內(nèi)部牽制，上世紀(jì)40年代以前是內(nèi)部牽制階段。它以賬目間的相互核對(duì)為主要內(nèi)容并實(shí)施一定程度的崗位分離，在當(dāng)時(shí)一直被認(rèn)為是保護(hù)資產(chǎn)安全、保證賬目正確無(wú)誤的一種控制方法。基于以下兩個(gè)假設(shè)：兩個(gè)或兩個(gè)以上的人或部門，無(wú)意識(shí)犯同樣錯(cuò)誤的可能性很小；兩個(gè)或兩個(gè)以上的人或部門，有意識(shí)地合伙舞弊的可能性大大低于一個(gè)人或部門舞弊的可能性。

1936年美國(guó)獨(dú)立公共會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)提出內(nèi)部控制的定義“為保證公司現(xiàn)金和其他資產(chǎn)的安全，檢查帳簿的準(zhǔn)確性而采取的各種措施和方法。”側(cè)重于財(cái)產(chǎn)安全和檢查手段?？刂铺攸c(diǎn)是個(gè)人或部門不能單獨(dú)控制任何一項(xiàng)或一部分業(yè)務(wù)，每項(xiàng)業(yè)務(wù)通過(guò)其他個(gè)人或部門的功能進(jìn)行交叉檢查控制。在現(xiàn)代的內(nèi)部控制理論中，內(nèi)部牽制仍占有相當(dāng)重要的地位，是有關(guān)組織規(guī)劃、職務(wù)分離控制的基礎(chǔ)。

（二）會(huì)計(jì)控制和管理控制階段

到20世紀(jì)60年代，在內(nèi)部牽制的基礎(chǔ)上，逐漸產(chǎn)生了內(nèi)部控制制度的概念。將內(nèi)部控制劃分為內(nèi)部會(huì)計(jì)控制和內(nèi)部管理控制。這個(gè)控制包括授權(quán)與批準(zhǔn)制度、從事財(cái)務(wù)記錄和審核與從事經(jīng)營(yíng)或財(cái)產(chǎn)保管職務(wù)分離的控制、財(cái)產(chǎn)的實(shí)物控制和內(nèi)部審計(jì)。 這時(shí)，一方面需要管理上采用更為完善、更為有效的控制方法以改變傳統(tǒng)靠經(jīng)驗(yàn)管理的影響；另一方面，為了適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，保護(hù)投資者和債權(quán)人的經(jīng)濟(jì)利益。 內(nèi)部控制定義發(fā)展為：“內(nèi)部控制是企業(yè)為了保證財(cái)產(chǎn)的安全完整，檢查會(huì)計(jì)資料的準(zhǔn)確性和可靠性，提高企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率以及促進(jìn)企業(yè)貫徹既定的經(jīng)營(yíng)方針，所設(shè)計(jì)的總體規(guī)劃及所采用的與總體規(guī)劃相適應(yīng)的一切方法和措施?！边@一概念使內(nèi)部控制擴(kuò)大到企業(yè)內(nèi)部各個(gè)領(lǐng)域。并將內(nèi)部控制劃分為內(nèi)部會(huì)計(jì)控制和內(nèi)部管理控制。

個(gè)階段內(nèi)部控制側(cè)重于財(cái)產(chǎn)安全、信息真實(shí)，強(qiáng)調(diào)會(huì)計(jì)的控制作用。

（三）內(nèi)部控制要素階段

1988年，美國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)發(fā)布《審計(jì)準(zhǔn)則公告第55號(hào)》，提出內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)具體包括三個(gè)要素：控制環(huán)境、會(huì)計(jì)制度、控制程序。內(nèi)部控制的研究重點(diǎn)逐步從一般涵義向具體內(nèi)容深化。公告認(rèn)為區(qū)分會(huì)計(jì)控制和管理控制對(duì)審計(jì)師非常重要，而且認(rèn)為這兩者是不可分割的，是相互聯(lián)系的。與此同時(shí)，控制環(huán)境逐步被納入內(nèi)部控制范疇。

控制環(huán)境是指對(duì)建立、加強(qiáng)或消弱特定程序的效率發(fā)生影響的各種因素的態(tài)度和行為。具體包括：經(jīng)營(yíng)者的管理哲學(xué)和經(jīng)營(yíng)作風(fēng)、董事會(huì)及審計(jì)委員會(huì)的職能、人事政策和程序等等。

會(huì)計(jì)制度規(guī)定各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)鑒定、分析、歸類和編報(bào)的方法，明確各項(xiàng)資產(chǎn)和負(fù)債的經(jīng)營(yíng)管理責(zé)任。

控制程序指管理局制定的政策和程序，以保證達(dá)到一定目的。

（四）內(nèi)部控制框架階段

COSO報(bào)告將內(nèi)部控制定義為：內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會(huì)、經(jīng)理階層和其他員工實(shí)施的，為運(yùn)營(yíng)的效率、財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性、相關(guān)法令的遵循性等目標(biāo)的達(dá)成而提供合理保證的過(guò)程。具體內(nèi)容包括控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息和溝通及監(jiān)督等五個(gè)要素。COSO報(bào)告是目前國(guó)內(nèi)外最為權(quán)威的內(nèi)部控制理論，其內(nèi)涵和外延比以往任何一個(gè)內(nèi)控概念都要深刻和寬泛。內(nèi)部控制框架結(jié)構(gòu)階段，強(qiáng)調(diào)重視風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、信息溝通的控制作用。

COSO報(bào)告對(duì)內(nèi)部控制的貢獻(xiàn)是：

1.第一次明確提出“全員參與”思想，職工不是被動(dòng)地執(zhí)行內(nèi)部控制。

2.“以人為本”。COSO特別強(qiáng)調(diào)， 只有人才可能制定單位的目標(biāo)，并設(shè)置控制的機(jī)制。

3.重視“軟控制”的作用。軟控制是指那些屬于精神層面的東西。如單位高級(jí)管理階層的價(jià)值觀、管理哲學(xué)和管理風(fēng)格、單位文化、內(nèi)部控制意識(shí)等。

4.強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。風(fēng)險(xiǎn)管理是現(xiàn)代管理的主旋律之一。

5.明確指出內(nèi)部控制只能做到“合理”保證。

（五）薩班斯法案

美國(guó)安然公司的破產(chǎn)，政府很感興趣，說(shuō)明是企業(yè)的管制的制度方面出了大問(wèn)題。組織了6個(gè)調(diào)查組查明破產(chǎn)的原因美國(guó)參眾兩院針對(duì)問(wèn)題公布執(zhí)行薩班斯法案。

薩班斯法案要求建立內(nèi)部控制責(zé)任體系，人人承擔(dān)責(zé)任，公司出了事，一查到底落實(shí)到人。要求企業(yè)報(bào)告內(nèi)部控制，并對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行評(píng)價(jià)，從組織結(jié)構(gòu)入手，有組織就有路徑便于落實(shí)內(nèi)部控制工作。要求CEO、CFO 對(duì)建立和保持完整的內(nèi)部控制體系負(fù)責(zé)；保證已經(jīng)設(shè)計(jì)了內(nèi)部控制體系；保證已經(jīng)評(píng)價(jià)了財(cái)務(wù)報(bào)告編制之前90天內(nèi)的某一日的內(nèi)部控制有效性；在對(duì)外報(bào)告中陳述內(nèi)部控制有效性的評(píng)價(jià)結(jié)論。向外部審計(jì)師和董事會(huì)下的審計(jì)委員會(huì)報(bào)告：在內(nèi)部控制設(shè)計(jì)或運(yùn)行中的所有重大控制缺陷；涉及管理層或在內(nèi)部控制系統(tǒng)中起重要作用的其他雇員的任何欺詐行為；在對(duì)外報(bào)告中指明，在評(píng)價(jià)之后內(nèi)部系統(tǒng)及其重要影響因素是否發(fā)生了重大變化以及整改措施。要求年報(bào)中包含內(nèi)部控制報(bào)告和，內(nèi)部控制評(píng)價(jià)和報(bào)告

建立內(nèi)部控制制度是管理者自己革自己的命，是很難克服的自身弱點(diǎn)，既要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范，又要限制自己的權(quán)利。

三、內(nèi)部控制的目標(biāo)和原則

（一）內(nèi)部控制的目標(biāo)

內(nèi)部控制是由行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)層和全體員工實(shí)施的、旨在提高行政事業(yè)單位管理服務(wù)水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力，促進(jìn)單位可持續(xù)、健康發(fā)展，維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)公眾利益，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位管理服務(wù)目標(biāo)所制定的政策和程序。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)是：

1.合法性—管理和服務(wù)活動(dòng)的合法合規(guī)

2.安全性—資產(chǎn)安全

3.可靠性—財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息真實(shí)、完整

4.效率性—提高管理服務(wù)的效率和效果

5.風(fēng)險(xiǎn)防范—排除障礙實(shí)現(xiàn)單位發(fā)展戰(zhàn)略

（二）行政事業(yè)單位建立與實(shí)施內(nèi)部控制應(yīng)遵循的原則

1.全面性原則

內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)貫穿決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過(guò)程，覆蓋企業(yè)及其所屬單位的各種業(yè)務(wù)和事項(xiàng)。因?yàn)椋趦?nèi)部控制程序的所有環(huán)節(jié)中，有一個(gè)環(huán)節(jié)沒有發(fā)揮作用，所有起作用的環(huán)節(jié)，也會(huì)變得無(wú)用。

2.重要性原則

內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)在全面控制的基礎(chǔ)上，關(guān)注重要業(yè)務(wù)事項(xiàng)和高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。行業(yè)、規(guī)模、性質(zhì)、所處地域、組織形式等不同，高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域不同。 內(nèi)部控制不能防范所有風(fēng)險(xiǎn)，但要關(guān)注重要業(yè)務(wù)事項(xiàng)和高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，防范顛覆性風(fēng)險(xiǎn)。

3.制衡性原則

內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)在治理結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)分配、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約、相互監(jiān)督，同時(shí)兼顧運(yùn)營(yíng)效率。內(nèi)部控制的核心思想是權(quán)力平衡，制約對(duì)象是權(quán)力，權(quán)力分配合理，約束適當(dāng)是內(nèi)部控制的難點(diǎn)。內(nèi)部控制過(guò)于復(fù)雜會(huì)影響效率，風(fēng)險(xiǎn)大的業(yè)務(wù)，首先是防范風(fēng)險(xiǎn)，其次才是兼顧運(yùn)營(yíng)效率。

4.適應(yīng)性原則

內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)與行政事業(yè)單位的規(guī)模、競(jìng)爭(zhēng)狀況和風(fēng)險(xiǎn)水平等相適應(yīng)，并隨著情況的變化及時(shí)加以調(diào)整。內(nèi)部控制不能拷貝，也不能克隆。別人的成功經(jīng)驗(yàn)，拿過(guò)來(lái)不一定能用。行政事業(yè)單位發(fā)展的不同階段、外部環(huán)境的變化、戰(zhàn)略目標(biāo)的調(diào)整等，內(nèi)部控制要隨之變動(dòng)。

5.成本效益原則

內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)權(quán)衡實(shí)施成本與預(yù)期效益，以適當(dāng)?shù)某杀緦?shí)現(xiàn)有效控制。

內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)和運(yùn)行受制于成本與效益原則。成本小于效益，是任何理性的管理活動(dòng)都必須遵循的法則。

（三）建立與實(shí)施內(nèi)部控制包括的要素：

1.內(nèi)部環(huán)境—是行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)。

2.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估—是行政事業(yè)單位及時(shí)識(shí)別、系統(tǒng)分析經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中與實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，合理確定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略。

3.控制活動(dòng)—是行政事業(yè)單位根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，采用相應(yīng)的控制措施、政策和方法，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受范圍之內(nèi)。

4.信息與溝通—是行政事業(yè)單位及時(shí)、準(zhǔn)確地收集、傳遞與內(nèi)部控制相關(guān)的信息，并在行政事業(yè)單位內(nèi)部、單位與外部之間進(jìn)行有效溝通。

5.內(nèi)部監(jiān)督—是行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，評(píng)價(jià)內(nèi)部控制的有效性，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷，應(yīng)當(dāng)及時(shí)加以改進(jìn)。

第二節(jié) 控制環(huán)境

任何行政事業(yè)單位的控制活動(dòng)都存在于一定的控制環(huán)境之中，控制環(huán)境的好壞直接影響到行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的貫徹和執(zhí)行以及管理服務(wù)目標(biāo)及整體戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在COSO報(bào)告《內(nèi)部控制——整體框架》的內(nèi)部控制五要素中，控制環(huán)境被放在了第一的位子上，它作為推動(dòng)單位發(fā)展的動(dòng)力，是所有其他內(nèi)控組成部分的基礎(chǔ)和核心。它對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建立和實(shí)施有重大影響，其好壞直接決定了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制整體框架實(shí)施的效果。

一、概念與要素

（一）控制環(huán)境的概念：

控制環(huán)境主要指行政事業(yè)單位的管理層、核心人員以及這些人的個(gè)別屬性和所處的工作環(huán)境。內(nèi)部環(huán)境是行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，一般包括管理結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)分配、內(nèi)部審計(jì)、人力資源政策、文化建設(shè)等。

（二）內(nèi)部控制環(huán)境的組成要素

行政事業(yè)單位控制環(huán)境一般包括以下內(nèi)容：

1.操守和價(jià)值觀

2.能力評(píng)定

3.管理哲學(xué)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)格

4.組織結(jié)構(gòu)及職權(quán)與責(zé)任的分配

5.人力資源政策及實(shí)務(wù)

6.文化建設(shè)

二、操守和價(jià)值觀

誠(chéng)信和道德價(jià)值觀念是控制環(huán)境的重要組成部分，影響到重要業(yè)務(wù)流程的設(shè)計(jì)和運(yùn)行。內(nèi)部控制的有效性直接依賴于負(fù)責(zé)創(chuàng)建、管理和監(jiān)控內(nèi)部控制的人員的誠(chéng)信和道德價(jià)值觀念。單位是否存在道德行為規(guī)范，以及這些規(guī)范如何在單位內(nèi)部得到溝通和落實(shí)，決定了是否能產(chǎn)生誠(chéng)信和道德的行為

1.領(lǐng)導(dǎo)的操守和價(jià)值觀具有杠桿作用

誠(chéng)信的原則和道德價(jià)值觀，主要取決于單位負(fù)責(zé)人。嚴(yán)格一致地保持誠(chéng)信行為和道德標(biāo)準(zhǔn)，任何人不得凌駕于內(nèi)部控制制度之上。負(fù)責(zé)人要以身作則，并傳達(dá)給全體職工。

2.制定行為準(zhǔn)則和其他原則

明確可以接受的商業(yè)行為，利益沖突的處理方式，員工行為的道德標(biāo)準(zhǔn)并確保這些準(zhǔn)則和原則的有效執(zhí)行。對(duì)員工精神規(guī)范、儀容儀表、工作紀(jì)律、待人接物、環(huán)境衛(wèi)生以及組織管理及違反守則的處理辦法等方面做出規(guī)定。

可通過(guò)標(biāo)語(yǔ)、宣傳冊(cè)、培訓(xùn)等手段，推動(dòng)內(nèi)部員工對(duì)單位理念的理解和接受，使員工理解和把握單位文化和管理理念。

3.處罰規(guī)定

對(duì)于背離單位政策和程序，違反行為準(zhǔn)則的行為，能夠采取補(bǔ)救措。保證這些措施被單位員工所知悉。

4.管理者對(duì)干涉正常程序或凌駕制度行為的態(tài)度

應(yīng)一貫重視管理者對(duì)于干涉正常程序或越權(quán)行為的態(tài)度。

5.面臨不現(xiàn)實(shí)的目標(biāo)的壓力

特別是短期業(yè)績(jī)以及薪酬在多大程度上取決于是否達(dá)到業(yè)績(jī)目標(biāo)。 管理層在制定關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)時(shí)，要考慮適當(dāng)，過(guò)高的不現(xiàn)實(shí)的目標(biāo)會(huì)導(dǎo)致員工喪失積極性和舞弊。

三、對(duì)勝任能力的重視

勝任能力是指具備完成某一職位的工作所應(yīng)有的知識(shí)和能力。管理層對(duì)勝任能力的重視包括對(duì)于特定工作所需的勝任能力水平的設(shè)定，以及對(duì)達(dá)到該水平所必需的知識(shí)和能力的要求。主要管理人員和其他相關(guān)人員是否能夠勝任承擔(dān)的工作和職責(zé)。

（一）單位對(duì)員工的勝任能力考慮的主要因素

1.管理人員是否具備與單位業(yè)務(wù)性質(zhì)和復(fù)雜程度相稱的足夠的勝任能力和培訓(xùn)，在發(fā)生錯(cuò)誤時(shí)，是否通過(guò)調(diào)整人員或系統(tǒng)來(lái)加以處理；

2.管理層是否配備足夠的各級(jí)管理人員以適應(yīng)業(yè)務(wù)發(fā)展和有關(guān)方面的需要；

3.各崗位員工是否具備理解和運(yùn)用崗位所需的技能。

管理者必須明確每一工作崗位所需的能力水平，并將此能力水平具體化為所需知識(shí)和技能。

（二）制定勝任能力規(guī)定

單位對(duì)全部職位建立統(tǒng)一的書面職責(zé)描述，包括職位說(shuō)明書、職位的工作內(nèi)容、職責(zé)、權(quán)限、上下級(jí)督導(dǎo)關(guān)系以及任職條件等內(nèi)容，且經(jīng)過(guò)管理層的審閱批準(zhǔn)。相關(guān)部門定期根據(jù)各職位職責(zé)、權(quán)限的變化對(duì)職位說(shuō)明書進(jìn)行及時(shí)地更新并下發(fā)。員工對(duì)工作職責(zé)和權(quán)限的一般理解通過(guò)部門內(nèi)部的職責(zé)描述與部門管理層的溝通和實(shí)際工作獲得。分析開展具體工作所需的知識(shí)和技能。

（三）招聘技能和知識(shí)符合要求的員工

招聘計(jì)劃需列明需求人數(shù)和對(duì)擬招員工的崗位說(shuō)明，學(xué)歷、技術(shù)、能力、工作經(jīng)驗(yàn)等任職資格的要求。

四、管理哲學(xué)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)格

經(jīng)營(yíng)管理者的觀念、方式和風(fēng)格，通常會(huì)從三個(gè)方面極大地影響控制環(huán)境：（1）管理者對(duì)待風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度和控制風(fēng)險(xiǎn)的方法；（2）為實(shí)現(xiàn)預(yù)算和其他財(cái)務(wù)及經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，對(duì)內(nèi)部控制的重視程度；（3）管理者對(duì)會(huì)計(jì)報(bào)表所持的態(tài)度和所采取的行動(dòng)。

（一）管理層的主導(dǎo)作用

管理層負(fù)責(zé)單位管理服務(wù)活動(dòng)的運(yùn)作以及管理策略和程序的制定、執(zhí)行與監(jiān)督?？刂骗h(huán)境的每個(gè)方面在很大程度上都受管理層采取的措施和作出決策的影響，在管理層以一個(gè)或少數(shù)幾個(gè)人為主時(shí)，管理層的理念和經(jīng)營(yíng)風(fēng)格對(duì)內(nèi)部控制的影響尤為突出。

（二）管理理念

管理層的理念包括管理層對(duì)內(nèi)部控制的理念，即管理層對(duì)內(nèi)部控制以及對(duì)具體控制實(shí)施環(huán)境的重視程度。管理層對(duì)內(nèi)部控制的重視，將有助于控制的有效執(zhí)行。

衡量管理層對(duì)內(nèi)部控制重視程度的重要標(biāo)準(zhǔn)，是管理層收到有關(guān)內(nèi)部控制弱點(diǎn)及違規(guī)事件的報(bào)告時(shí)是否作出適當(dāng)反應(yīng)。管理層及時(shí)地下達(dá)糾弊措施，表明他們對(duì)內(nèi)部控制的重視，也有利于加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部的控制意識(shí)。

（三）管理層的經(jīng)營(yíng)風(fēng)格

管理層的經(jīng)營(yíng)風(fēng)格是指管理層所能接受的業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)。

管理哲學(xué)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)格通常對(duì)企業(yè)有普遍深入的影響。這些影響是無(wú)形的，但可以找到一些積極和消極的標(biāo)志。

五、組織結(jié)構(gòu)及職權(quán)與責(zé)任的分配 管理當(dāng)局設(shè)置合理的組織結(jié)構(gòu)，明確地建立授權(quán)與分配責(zé)任的方法，運(yùn)用適當(dāng)?shù)墓芾砜刂品椒梢源蟠笤鰪?qiáng)組織的控制意識(shí)，有助于建立良好的內(nèi)部控制環(huán)境。

在內(nèi)部控制中，適度的授權(quán)和清晰的責(zé)任配置被認(rèn)為是實(shí)施有效監(jiān)督的前提條件。

（一）資源分配及權(quán)利配置的框架

建立優(yōu)化的組織機(jī)構(gòu)和高效的運(yùn)作程序，明確授權(quán)形式和授權(quán)對(duì)象及組織行為的分配;使用、管理經(jīng)濟(jì)資源的權(quán)限和責(zé)任;在規(guī)范前提下高效率的運(yùn)作實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)。單位的組織結(jié)構(gòu)將在一定程度上取決于單位的規(guī)模和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的性質(zhì)。

（二）組織結(jié)構(gòu)

權(quán)力結(jié)構(gòu)和控制關(guān)系，責(zé)任體系和組織功能的發(fā)揮，是人治還是法制一目了然，淡化個(gè)人，強(qiáng)調(diào)組織是法人治理結(jié)構(gòu)和法制的基本要求。組織結(jié)構(gòu)反映了單位治理的哲學(xué)理念和心態(tài)。

組織結(jié)構(gòu)既不可過(guò)于簡(jiǎn)單，同時(shí)也不可過(guò)于復(fù)雜而阻塞信息流轉(zhuǎn)。

組織結(jié)構(gòu)即不過(guò)分集中也不過(guò)分分散。各主要部門的組織結(jié)構(gòu)比較清晰，職責(zé)比較明確。

（三）權(quán)責(zé)分配

單位應(yīng)當(dāng)結(jié)合業(yè)務(wù)特點(diǎn)和內(nèi)部控制要求設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)，明確職責(zé)權(quán)限，將權(quán)利與責(zé)任落實(shí)到各責(zé)任單位，并通過(guò)編制內(nèi)部管理手冊(cè)，使全體員工掌握內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)流程等情況，明確權(quán)責(zé)分配，正確行使職權(quán)。

適當(dāng)分配職責(zé)并下放職權(quán)， 不同的職責(zé)和權(quán)限適當(dāng)?shù)胤峙浣o單位的全體員工。

單位組織結(jié)構(gòu)和職權(quán)與責(zé)任分配考慮的主要因素包括：

（1）在單位內(nèi)部是否有明確的職責(zé)劃分，將業(yè)務(wù)授權(quán)、業(yè)務(wù)記錄、資產(chǎn)保管和維護(hù)，以及業(yè)務(wù)執(zhí)行的責(zé)任盡可能地分離；

（2）數(shù)據(jù)的所有權(quán)劃分是否合理；

（3）是否已針對(duì)授權(quán)交易建立適當(dāng)?shù)恼吆统绦颉?

六、人力資源政策及實(shí)務(wù)

一個(gè)好的人力資源政策，能夠把好進(jìn)人關(guān)，確保執(zhí)行單位政策和程序的人員具有勝任能力和正直品行。單位必須雇用足夠的人員并給予足夠的資源，使其能完成所分配的任務(wù)，這是建立合適的控制環(huán)境的重要元素。職員的勝任能力和正直性在很大程度上取決于公司的有關(guān)雇用、訓(xùn)練、待遇、業(yè)績(jī)考評(píng)及晉升等政策和程序的合理程度。

（一）人力資源政策的內(nèi)容

單位應(yīng)當(dāng)制定和實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的人力資源政策。包括下列內(nèi)容：

1.員工的聘用、培訓(xùn)、辭退與辭職；

2.員工的薪酬、考核、晉升與獎(jiǎng)懲；

3.關(guān)鍵崗位的強(qiáng)制休假和定期崗位輪換制度；

4.掌握國(guó)家秘密或重要商業(yè)秘密的員工離崗的限制性規(guī)定；

5.員工崗位職責(zé)手冊(cè)，對(duì)于工作職責(zé)和期望作了適當(dāng)?shù)臏贤ê徒涣鳎?

6.人力資源政策與程序清晰，并且定期發(fā)布和更新；

7.有關(guān)人力資源管理的其他政策。

（二）人力資源政策與制度的關(guān)系

員工的素質(zhì)影響制度執(zhí)行的效果。對(duì)于人的信任限制，是制度設(shè)計(jì)的起點(diǎn)。

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)將職業(yè)道德修養(yǎng)和專業(yè)勝任能力作為選拔和聘用員工的重要標(biāo)準(zhǔn)，

單位是否有能力招聘并保留一定數(shù)量既有能力又有責(zé)任心的員工在很大程度上取決于其人事政策與實(shí)務(wù)。如果招聘錄用標(biāo)準(zhǔn)要求錄用最合適的員工，包括強(qiáng)調(diào)員工的學(xué)歷、經(jīng)驗(yàn)、誠(chéng)信和道德，這表明單位希望錄用有能力并值得信賴的人員。單位有關(guān)培訓(xùn)方面的政策應(yīng)顯示員工應(yīng)達(dá)到的工作表現(xiàn)和業(yè)績(jī)水準(zhǔn)。通過(guò)定期考核的晉升政策表明單位希望具備相應(yīng)資格的人員承擔(dān)更多的職責(zé)。

（三）制定完善的員工管理辦法

招聘新員工由用人部門提出需求，人力資源管理部門統(tǒng)籌制定招聘計(jì)劃，安排招聘。組織有外聘專家的綜合考評(píng)小組對(duì)應(yīng)聘人員進(jìn)行評(píng)價(jià)，并按管理權(quán)限和有關(guān)管理規(guī)定報(bào)批。

各部門應(yīng)在制定年度培訓(xùn)劃，并監(jiān)控培訓(xùn)計(jì)劃的執(zhí)行情況。

員工的職位變更和薪酬調(diào)整根據(jù)每年年末的個(gè)人綜合業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估決定，員工的職位變更和薪酬變動(dòng)需要經(jīng)過(guò)本部門管理層的審批

員工了解其職責(zé)和單位對(duì)其期望的程度。新員工知悉其工作職責(zé)和管理層對(duì)其的期望；主管人員定期審閱雇員的工作履行情況并提出改進(jìn)建議員工通過(guò)經(jīng)管理層批準(zhǔn)的職位說(shuō)明書、日常工作和與管理層的溝通理解自身職責(zé)。

七、文化建設(shè)

文化建設(shè)是行政事業(yè)單位的靈魂，是推動(dòng)行政事業(yè)單位發(fā)展的不竭動(dòng)力。它包含著非常豐富的內(nèi)容，其核心是行政事業(yè)單位的精神和價(jià)值觀。這里的價(jià)值觀不是泛指行政事業(yè)單位管理中的各種文化現(xiàn)象，而是行政事業(yè)單位中的員工在從事工作與管理中所持有的價(jià)值觀念。

（一）單位文化的概念

文化是人類社會(huì)歷史實(shí)踐過(guò)程中所創(chuàng)造的物質(zhì)財(cái)富與精神財(cái)富的總和；是社會(huì)的意識(shí)形態(tài)以及與之相適應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)與制度。而單位文化則是單位在長(zhǎng)期工作實(shí)踐中，逐步形成的，為全體員工所認(rèn)同并遵守的、帶有本單位特點(diǎn)的使命、遠(yuǎn)景、宗旨、精神、價(jià)值觀和理念，以及這些理念在工作實(shí)踐、管理制度、員工行為方式與單位對(duì)外形象的體現(xiàn)的總和。

（二）行政事業(yè)單位文化建設(shè)的要素

根據(jù)單位文化的定義，內(nèi)容是十分廣泛的，其中最主要的應(yīng)包括如下幾點(diǎn)：

1.價(jià)值觀念

是人們基于某種功利性或道義性的追求而對(duì)人們（個(gè)人、組織）本身的存在、行為和行為結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)的基本觀點(diǎn)。可以說(shuō)，人生就是為了價(jià)值的追求，價(jià)值觀念決定著人生追求行為。價(jià)值觀不是人們?cè)谝粫r(shí)一事上的體現(xiàn)，而是在長(zhǎng)期實(shí)踐活動(dòng)中形成的關(guān)于價(jià)值的觀念體系。行政事業(yè)單位價(jià)值觀，是行政事業(yè)單位全體職工共同的價(jià)值準(zhǔn)則。提管理高服務(wù)檔次，促進(jìn)單位的發(fā)展。

2.精神面貌

精神面貌是基于自身特定的性質(zhì)、任務(wù)、宗旨、時(shí)代要求和發(fā)展方向，并經(jīng)過(guò)精心培養(yǎng)而形成的成員群體的精神風(fēng)貌。精神面貌要通過(guò)全體職工有意識(shí)的實(shí)踐活動(dòng)體現(xiàn)出來(lái)。

精神面貌是文化的核心，在整個(gè)文化中起著支配的地位。精神面貌以價(jià)值觀念為基礎(chǔ)，以價(jià)值目標(biāo)為動(dòng)力，對(duì)控制哲學(xué)、管理制度、道德風(fēng)尚、團(tuán)體意識(shí)和單位形象起著決定性的作用?？梢哉f(shuō)，精神是單位的靈魂。

3.道德風(fēng)尚

道德風(fēng)尚是指調(diào)整單位與其它單位之間、單位與服務(wù)對(duì)象之間、單位內(nèi)部職工之間關(guān)系的行為規(guī)范的總和。

道德風(fēng)尚與法律規(guī)范和制度規(guī)范不同，不具有那樣的強(qiáng)制性和約束力，但具有積極的示范效應(yīng)和強(qiáng)烈的感染力，當(dāng)被人們認(rèn)可和接受后具有自我約束的力量。

4.團(tuán)體意識(shí)

團(tuán)體即組織，團(tuán)體意識(shí)是指組織成員的集體觀念。團(tuán)體意識(shí)是單位內(nèi)部凝聚力形成的重要心理因素。團(tuán)體意識(shí)的形成使單位的每個(gè)職工把自己的工作和行為都看成是實(shí)現(xiàn)單位目標(biāo)的一個(gè)組成部分，使他們對(duì)自己作為單位的成員而感到自豪，對(duì)單位的成就產(chǎn)生榮譽(yù)感，從而把單位看成是自己利益的共同體和歸屬。因此，他們就會(huì)為實(shí)現(xiàn)單位的目標(biāo)而努力奮斗，自覺地克服與實(shí)現(xiàn)單位目標(biāo)不一致的行為。

5.單位形象

單位形象是單位通過(guò)外部特征和服務(wù)表現(xiàn)出來(lái)的，被社會(huì)公眾所認(rèn)同的單位總體印象。表層形象是以深層形象為基礎(chǔ)，沒有深層形象這個(gè)基礎(chǔ)，表層形象就是虛假的，也不能長(zhǎng)久地保持。

6.規(guī)章制度

規(guī)章制度是在實(shí)踐活動(dòng)中所形成的，對(duì)人的行為帶有強(qiáng)制性，并能保障一定權(quán)利的各種規(guī)定。規(guī)章制度作為職工行為規(guī)范的模式，使個(gè)人的活動(dòng)得以合理進(jìn)行，內(nèi)外人際關(guān)系得以協(xié)調(diào)，員工的共同利益受到保護(hù)，從而使單位有序地組織起來(lái)為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而努力。

（三）行政事業(yè)單位文化的培育

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)重視文化建設(shè)在實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略中不可或缺的作用，加大投入力度，健全保障機(jī)制，防止和避免形式主義。單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略和自身特點(diǎn)，總結(jié)優(yōu)良傳統(tǒng)，挖掘文化底蘊(yùn)，提煉核心價(jià)值，確定文化建設(shè)的目標(biāo)和內(nèi)容。

單位主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)在文化建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，以自身的優(yōu)秀品格和腳踏實(shí)地的工作作風(fēng)帶動(dòng)影響整體團(tuán)隊(duì)，共同營(yíng)造積極向上的文化環(huán)境。行政事業(yè)單位員工應(yīng)當(dāng)遵守員工行為守則，忠于職守，勤勉盡責(zé)。

（四）行政事業(yè)單位文化的評(píng)估

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立文化評(píng)估制度，分析總結(jié)文化在單位發(fā)展中的積極作用，研究發(fā)現(xiàn)不利于單位發(fā)展的文化因素，及時(shí)采取措施加以改進(jìn)。單位文化評(píng)估，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注單位核心價(jià)值的員工認(rèn)同感、品牌的社會(huì)認(rèn)可度、參與各種文化的融合，以及員工對(duì)單位未來(lái)發(fā)展的信心。

第三節(jié) 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

風(fēng)險(xiǎn)管理作為一門科學(xué)與藝術(shù)類論文藝術(shù) ，既需要定性分析，又需要定量估計(jì)；既要求理性，又要求人性；不但需要多學(xué)科 理論指導(dǎo)，還需要多種方法支持。

一、概念與重要性

（一）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的概念

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是行政事業(yè)單位及時(shí)識(shí)別、系統(tǒng)分析管理服務(wù)活動(dòng)中與實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，并合理確定風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)策略。風(fēng)險(xiǎn)因素、風(fēng)險(xiǎn)事件和風(fēng)險(xiǎn)結(jié)果是風(fēng)險(xiǎn)的基本構(gòu)成要素，風(fēng)險(xiǎn)因素是風(fēng)險(xiǎn)形成的必要條件，是風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生和存在的前提。

行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序應(yīng)該考慮相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的跡象，可能影響單位目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的外部和內(nèi)部因素，并且這些程序應(yīng)該分析風(fēng)險(xiǎn)，并且提供一個(gè)管理風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)

源于風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的風(fēng)險(xiǎn)管理主要包括風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)與風(fēng)險(xiǎn)控制三大部份。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重要性

風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性，受多種事件發(fā)生的概率所決定。因此，預(yù)測(cè)和防范有一定難度。追求風(fēng)險(xiǎn)與收益的均衡優(yōu)化。

二、風(fēng)險(xiǎn)控制目標(biāo)

內(nèi)部控制是為實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)，因而，風(fēng)險(xiǎn)控制是為實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)服務(wù)的。行政事業(yè)單位要根據(jù)管理和服務(wù)要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，評(píng)估影響目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，分析原因。

為有效實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)控制，行政事業(yè)單位應(yīng)由專門的組織及相關(guān)人員按一定程序組織實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)對(duì)工作。據(jù)《幸福》雜志對(duì)美國(guó)500多家單位的調(diào)查，84%的單位由中層以上的管理人員負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)控制。風(fēng)險(xiǎn)控制組織實(shí)施的流程是：①制定風(fēng)險(xiǎn)管理規(guī)劃；②風(fēng)險(xiǎn)辯識(shí)；③風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；④風(fēng)險(xiǎn)管理策略方案選擇；⑤風(fēng)險(xiǎn)管理策略實(shí)施；⑥風(fēng)險(xiǎn)管理策略實(shí)施評(píng)價(jià)。

三、風(fēng)險(xiǎn)承受能力

行政事業(yè)單位開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確識(shí)別與實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)相關(guān)的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn)，確定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)承受度。風(fēng)險(xiǎn)承受度是行政事業(yè)單位能夠承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)限度，包括整體風(fēng)險(xiǎn)承受能力和業(yè)務(wù)層面的可接受風(fēng)險(xiǎn)水平。

完全規(guī)避各種風(fēng)險(xiǎn)是不可能的，這種認(rèn)識(shí)不符合辯證思維。因而，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)評(píng)價(jià)單位的風(fēng)險(xiǎn)承受能力，以確定當(dāng)外部或內(nèi)部因素變化帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，哪些風(fēng)險(xiǎn)是可以承受的，哪些風(fēng)險(xiǎn)必須規(guī)避和防范。

風(fēng)險(xiǎn)承受能力與行政事業(yè)單位管理服務(wù)活動(dòng)的性質(zhì)、社會(huì)影響、權(quán)利責(zé)任、經(jīng)濟(jì)后果、客戶評(píng)價(jià)等相關(guān)。工作性質(zhì)特殊、社會(huì)影響大、經(jīng)濟(jì)后果嚴(yán)重的單位，風(fēng)險(xiǎn)承受能力小，反之，風(fēng)險(xiǎn)承受能力可能大一些。

單位規(guī)模比較大、資源實(shí)力強(qiáng)、法律法規(guī)懲罰力度小的行政事業(yè)單位，風(fēng)險(xiǎn)承受能力較大。反之，風(fēng)險(xiǎn)承受能力可能小一些。

風(fēng)險(xiǎn)承受能的評(píng)價(jià)取決于風(fēng)險(xiǎn)可能造成的損失與規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)所發(fā)生的支出或成本相關(guān)，包括經(jīng)濟(jì)成本、社會(huì)成本、政治成本等

四、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)和評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)大小的程序。行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估程序應(yīng)該考慮相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的跡象，包括管理層面和服務(wù)活動(dòng)層面。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估程序應(yīng)該考慮可能影響目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的外部和內(nèi)部因素，并且應(yīng)該分析風(fēng)險(xiǎn)，提供一個(gè)控制風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)。

（一）建立充分的機(jī)制以發(fā)現(xiàn)外生風(fēng)險(xiǎn)

行政事業(yè)單位應(yīng)建立充分的外生風(fēng)險(xiǎn)發(fā)現(xiàn)機(jī)制，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)外部因素變化帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。管理者應(yīng)重視以下外部因素帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)：

1.經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、行業(yè)政策、政治環(huán)境、同行業(yè)的行動(dòng)、資金供給等經(jīng)濟(jì)因素。

2.法律法規(guī)、監(jiān)管要求等法律因素。

3.安全穩(wěn)定、文化傳統(tǒng)、社會(huì)信用、教育水平、消費(fèi)者行為等社會(huì)因素。

4.科學(xué)技術(shù)進(jìn)步、裝備改進(jìn)等科學(xué)技術(shù)因素。

5.自然災(zāi)害、環(huán)境狀況等自然環(huán)境因素。

6.其他有關(guān)外部風(fēng)險(xiǎn)因素。

（二）建立充分的機(jī)制以發(fā)現(xiàn)內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)

管理者應(yīng)重視以下內(nèi)部因素帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)：

1.單位領(lǐng)導(dǎo)及高級(jí)管理人員的職業(yè)操守、員工專業(yè)勝任能力等人力資源因素。

2.組織機(jī)構(gòu)、服務(wù)方式、資產(chǎn)管理、業(yè)務(wù)流程等管理因素。

3.研究開發(fā)、投入、信息技術(shù)運(yùn)用等自主創(chuàng)新因素。

4.財(cái)務(wù)狀況、管理服務(wù)成果、資金來(lái)源等財(cái)務(wù)因素。

5.穩(wěn)定安全、員工健康、環(huán)境保護(hù)等安全環(huán)保因素。

6.其他有關(guān)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)因素。

（三）對(duì)環(huán)境變化的管理

政治、經(jīng)濟(jì)、行業(yè)和監(jiān)管環(huán)境不斷變化，單位也在不斷發(fā)展。發(fā)展和變化帶來(lái)新風(fēng)險(xiǎn)。因而，單位需要一種機(jī)制以確認(rèn)環(huán)境的變化產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)并做出反應(yīng)。

（四）與單位目標(biāo)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)確認(rèn) 實(shí)現(xiàn)單位的管理服務(wù)的目標(biāo)，是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與防范的基本前提。 單位的目標(biāo)充分陳述了單位希望取得的業(yè)績(jī)和成就，并以相關(guān)戰(zhàn)略計(jì)劃作為支持。可能影響單位目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)大致包括以下因素：

1.單位目標(biāo)是否充分體現(xiàn)了單位期望獲得成就的陳述和指導(dǎo)，并且此目標(biāo)足夠具體，與本單位的管理服務(wù)直接相關(guān)。

2.單位目標(biāo)是否有效地傳達(dá)給了各管理部門和全體員工。

3.單位的戰(zhàn)略選擇是否跟單位目標(biāo)保持關(guān)聯(lián)和一致。

4.單位的業(yè)務(wù)發(fā)展計(jì)劃和預(yù)算與現(xiàn)狀之間是否保持一致。充分保證業(yè)務(wù)發(fā)展計(jì)劃和預(yù)算以及長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)、與現(xiàn)狀之間保持一致，脫離現(xiàn)實(shí)的計(jì)劃、預(yù)算就意味著風(fēng)險(xiǎn)。

5.關(guān)注具體管理服務(wù)活動(dòng)目標(biāo)與單位戰(zhàn)略目標(biāo)的內(nèi)在聯(lián)系。

6.有充足的資源支持目標(biāo)。

7.對(duì)每個(gè)重要的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)目標(biāo)確定了相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。單位在制定內(nèi)部控制的政策和程序的過(guò)程中，通過(guò)明確管理服務(wù)活動(dòng)目標(biāo)和風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，確保內(nèi)部控制措施的完整性。

（五）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法和要求

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序應(yīng)具有完整性和相關(guān)性。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序的完整性和相關(guān)性。

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)采用定性與定量相結(jié)合的方法，按照風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性及其影響程度等，對(duì)識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析和排序，確定關(guān)注重點(diǎn)和優(yōu)先控制的風(fēng)險(xiǎn)。

行政事業(yè)單位進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，應(yīng)當(dāng)充分吸收專業(yè)人員，組成風(fēng)險(xiǎn)分析團(tuán)隊(duì)，按照嚴(yán)格規(guī)范的程序開展工作，確保風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)果的準(zhǔn)確性。

五、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略

具體措施如下：

（一）風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避

是行政事業(yè)單位對(duì)超出風(fēng)險(xiǎn)承受度的風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)放棄或者停止與該風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的業(yè)務(wù)活動(dòng)以避免和減輕損失的策略。確保不發(fā)生顛覆性的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）風(fēng)險(xiǎn)降低

指行政事業(yè)單位在權(quán)衡成本效益之后，準(zhǔn)備采取適當(dāng)?shù)目刂拼胧┙档惋L(fēng)險(xiǎn)或者減輕損失，將風(fēng)險(xiǎn)控制在風(fēng)險(xiǎn)承受度之內(nèi)的策略。

（三）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

是行政事業(yè)單位準(zhǔn)備借助他人力量，采取業(yè)務(wù)分包、購(gòu)買保險(xiǎn)等方式和適當(dāng)?shù)目刂拼胧瑢L(fēng)險(xiǎn)控制在風(fēng)險(xiǎn)承受度之內(nèi)的策略。

（四）風(fēng)險(xiǎn)承受

指行政事業(yè)單位對(duì)風(fēng)險(xiǎn)承受度之內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)，在權(quán)衡成本效益之后，不準(zhǔn)備采取控制措施降低風(fēng)險(xiǎn)或者減輕損失的策略。

六、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的監(jiān)督和評(píng)價(jià)

風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督和評(píng)價(jià)過(guò)程，包括監(jiān)督和評(píng)價(jià)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的充分性，以及針對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)所采取措施的恰當(dāng)性。風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督和評(píng)價(jià)考慮的主要因素可能包括：

1.單位是否已建立并溝通整體目標(biāo)，并輔以具體策略和具體管理服務(wù)活動(dòng)的開展計(jì)劃；

2.單位是否已建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度并保證運(yùn)行，包括識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，估計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的重大性，評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性以及確定需要采取的應(yīng)對(duì)措施；

3.單位是否已建立某種機(jī)制，識(shí)別和應(yīng)對(duì)可能對(duì)單位產(chǎn)生重大且普遍影響的變化；

4.風(fēng)險(xiǎn)控制管理部門是否建立了某種流程，以識(shí)別外部環(huán)境、內(nèi)部環(huán)境發(fā)生的重大變化。風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施的調(diào)整機(jī)制是否運(yùn)行有效。 第四節(jié) 控制活動(dòng)

控制活動(dòng)是一個(gè)方法體系，應(yīng)對(duì)和防范風(fēng)險(xiǎn)必須要有針對(duì)性的措施，否則就是空話。將所有業(yè)務(wù)活動(dòng)分離出授權(quán)、批準(zhǔn)、執(zhí)行、記錄及監(jiān)督，并將這些職能分別授于不同部門或不同人員執(zhí)行，形成一個(gè)相互牽制、相互制約的過(guò)程，是內(nèi)部控制的精髓。

一、概念與方法體系

（一） 控制活動(dòng)的概念

控制活動(dòng)是指有助于確保管理者的指令得以執(zhí)行，合理地保證管理服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、指導(dǎo)員工實(shí)施管理指令、管理和化解風(fēng)險(xiǎn)而采取的政策和程序。

（二） 控制活動(dòng)的方法體系

控制措施一般包括：不相容職務(wù)分離控制、授權(quán)審批控制、會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、預(yù)算控制、運(yùn)營(yíng)分析控制和績(jī)效考評(píng)控制等。

內(nèi)部控制方法和程序是一個(gè)廣義的概念，包括可以用于控制的所有方法、手段、措施、程序等。

二、授權(quán)審批控制

授權(quán)審批控制指行政事業(yè)單位根據(jù)常規(guī)授權(quán)和特別授權(quán)的規(guī)定，明確各崗位辦理業(yè)務(wù)和事項(xiàng)的權(quán)限范圍、審批程序和相應(yīng)責(zé)任。

一般授權(quán)是指授予各個(gè)部門、各個(gè)職位在日常經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)中按照既定的職責(zé)和程序處理正常范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的權(quán)限。特殊授權(quán)是指授予各個(gè)部門、各個(gè)職位在特殊情況、特定條件下，處理超出正常范圍的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或者特殊的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的權(quán)限。

有效的內(nèi)部控制要求每一筆經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)都經(jīng)過(guò)適當(dāng)?shù)氖跈?quán)。只有經(jīng)過(guò)授權(quán)批準(zhǔn)的人員才能對(duì)有關(guān)的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行處理，未經(jīng)授權(quán)和批準(zhǔn)，這些人員不允許接觸和處理這些業(yè)務(wù)。

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)編制常規(guī)授權(quán)的權(quán)限指引，規(guī)范特別授權(quán)的范圍、權(quán)限、程序和責(zé)任，嚴(yán)格控制特別授權(quán)。單位對(duì)于重大的業(yè)務(wù)和事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)實(shí)行集體決策審批或者聯(lián)簽制度，任何個(gè)人不得單獨(dú)進(jìn)行決策或者擅自改變集體決策。

三、不相容職務(wù)分離控制

所謂不相容職務(wù)是指經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的授權(quán)、批準(zhǔn)、執(zhí)行和記錄等完全由一人或一個(gè)部門辦理時(shí)，發(fā)生錯(cuò)誤與舞弊的概率就會(huì)增大的兩項(xiàng)或兩項(xiàng)以上的職務(wù)。

一般情況下，以下這幾類職務(wù)屬于不相容職務(wù)：授權(quán)與執(zhí)行；執(zhí)行與審核；執(zhí)行與記錄；保管與記錄；保管與清查；會(huì)計(jì)工作崗位分離；計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng) （CIS）部門內(nèi)， 系統(tǒng)分析、程序設(shè)計(jì)、電腦操作和數(shù)據(jù)控制應(yīng)分離。

不相容職務(wù)分離控制要求單位全面系統(tǒng)地分析、梳理業(yè)務(wù)流程中所涉及的不相容職務(wù)，實(shí)施相應(yīng)的分離措施，形成各司其職、各負(fù)其責(zé)、相互制約的工作機(jī)制。

四、會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制

會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制要求行政事業(yè)單位嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度，加強(qiáng)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，明確會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告的處理程序，保證會(huì)計(jì)資料真實(shí)完整。

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)依法設(shè)置會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)，配備會(huì)計(jì)從業(yè)人員。大中型行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)設(shè)置總會(huì)計(jì)師。設(shè)置總會(huì)計(jì)師的單位不得設(shè)置與其職權(quán)重疊的副職。

憑證和記錄控制的一般要求是:憑證預(yù)先連續(xù)編號(hào)；對(duì)已經(jīng)發(fā)生的經(jīng)濟(jì)交易和事項(xiàng)及時(shí)編制憑證并記錄；憑證應(yīng)簡(jiǎn)單明了，不易被誤解；格式合理，以便正確編制；所有作廢的憑證都必須妥善保存；已登賬的憑證應(yīng)依序歸檔。憑證與記錄控制中程序說(shuō)明書尤其重要。

單位會(huì)計(jì)部門應(yīng)建立獨(dú)立稽核控制制度。獨(dú)立稽核是指對(duì)已記錄的經(jīng)濟(jì)交易和事項(xiàng)及其計(jì)價(jià)由具體經(jīng)辦人之外的獨(dú)立人士進(jìn)行核對(duì)或驗(yàn)證。獨(dú)立稽核是控制記錄使其正確可靠，以免發(fā)生差錯(cuò)和舞弊的一項(xiàng)重要控制程序，其應(yīng)用面很廣。

五、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制

財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制要求行政事業(yè)單位建立財(cái)產(chǎn)日常管理制度和定期清查制度，采取財(cái)產(chǎn)記錄、實(shí)物保管、定期盤點(diǎn)、賬實(shí)核對(duì)等措施，確保財(cái)產(chǎn)安全。

單位常用的防護(hù)措施主要有兩個(gè)方面：

一是對(duì)資產(chǎn)和記錄實(shí)施授權(quán)控制，未經(jīng)授權(quán)，不相關(guān)人士不得接觸和使用這些資產(chǎn)和記錄。二是對(duì)資產(chǎn)和記錄實(shí)施實(shí)物防護(hù)生。

行政事業(yè)單位若實(shí)現(xiàn)會(huì)計(jì)電算化，保護(hù)電腦設(shè)備、計(jì)算機(jī)程序和數(shù)據(jù)文件更顯得特別重要。

六、預(yù)算控制

（一）預(yù)算的概念

預(yù)算是指行政事業(yè)單位結(jié)合管理服務(wù)目標(biāo)及資源調(diào)配能力，經(jīng)過(guò)綜合計(jì)算和全面平衡，對(duì)當(dāng)年或者超過(guò)一個(gè)年度的管理服務(wù)和財(cái)務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行相關(guān)經(jīng)費(fèi)、額度的測(cè)算和安排的過(guò)程。

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立預(yù)算管理體系，明確預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、分析、考核等各部門、各環(huán)節(jié)的職責(zé)任務(wù)、工作程序和具體要求。

（二）預(yù)算的編制

事業(yè)單位預(yù)算管理部門主要負(fù)責(zé)擬訂預(yù)算目標(biāo)和預(yù)算政策；制定預(yù)算管理的具體措施和辦法；組織編制、審議、平衡年度預(yù)算草案；組織下達(dá)經(jīng)批準(zhǔn)的年度預(yù)算；協(xié)調(diào)、解決預(yù)算編制和執(zhí)行中的具體問(wèn)題；考核預(yù)算執(zhí)行情況，督促完成預(yù)算目標(biāo)。

單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算編制環(huán)節(jié)的控制，對(duì)編制依據(jù)、編制程序、編制方法等作出明確規(guī)定，確保預(yù)算編制依據(jù)合理、程序適當(dāng)、方法科學(xué)。

單位可以選擇或綜合運(yùn)用固定預(yù)算、彈性預(yù)算、零基預(yù)算、滾動(dòng)預(yù)算、概率預(yù)算等方法編制預(yù)算。

（三）預(yù)算的執(zhí)行

對(duì)預(yù)算指標(biāo)的分解方式、預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制的建立、重大預(yù)算項(xiàng)目的特別關(guān)注、預(yù)算資金支出的審批要求、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告與預(yù)警機(jī)制等作出明確規(guī)定，確保預(yù)算嚴(yán)格執(zhí)行。建立預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制度，對(duì)照已確定的責(zé)任指標(biāo)，定期或不定期地對(duì)相關(guān)部門及人員責(zé)任指標(biāo)完成情況進(jìn)行檢查，實(shí)施考評(píng)。

單位預(yù)算管理部門應(yīng)當(dāng)運(yùn)用財(cái)務(wù)報(bào)告和其他有關(guān)資料監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況，及時(shí)向單位決策機(jī)構(gòu)和各預(yù)算執(zhí)行單位報(bào)告或反饋預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、執(zhí)行差異及其對(duì)預(yù)算目標(biāo)的影響，促進(jìn)預(yù)算目標(biāo)的全面完成。

（四）預(yù)算的調(diào)整

需要調(diào)整預(yù)算的，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)原預(yù)算審批機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。

（五）預(yù)算分析與考核

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算分析與考核環(huán)節(jié)的控制，通過(guò)建立預(yù)算執(zhí)行分析制度、審計(jì)制度、考核與獎(jiǎng)懲制度等，確保預(yù)算分析科學(xué)、及時(shí)，預(yù)算考核嚴(yán)格、有據(jù)。

七、分析控制

要求單位建立運(yùn)營(yíng)情況分析制度，管理層應(yīng)當(dāng)綜合運(yùn)用管理、服務(wù)、投資、籌資、財(cái)務(wù)等方面的信息，通過(guò)因素分析、對(duì)比分析、趨勢(shì)分析等方法，定期開展管理服務(wù)運(yùn)行情況分析，發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，及時(shí)查明原因并加以改進(jìn)。

八、績(jī)效考評(píng)控制

績(jī)效考評(píng)控制要求單位建立和實(shí)施績(jī)效考評(píng)制度，科學(xué)設(shè)置考核指標(biāo)體系，對(duì)單位內(nèi)部各責(zé)任單位和全體員工的業(yè)績(jī)進(jìn)行定期考核和客觀評(píng)價(jià)，將考評(píng)結(jié)果作為確定員工薪酬以及職務(wù)晉升、評(píng)優(yōu)、降級(jí)、調(diào)崗、辭退等的依據(jù)。

第五節(jié) 信息與溝通

客觀、真實(shí)、全面、及時(shí)的信息，是充分發(fā)揮內(nèi)部控制作用的基本條件。

行政事業(yè)單位應(yīng)具有廣泛收集各種信息，加工處理信息，迅速傳播信息，功能完善的信息系統(tǒng)、相關(guān)制度和保證體系。建立上下級(jí)之間、不同部門不同崗位之間、各種管理服務(wù)活動(dòng)之間良好的溝通環(huán)境和條件，保證內(nèi)部控制功能發(fā)揮的信息與溝通的需求。

一、概念與特征

（一）信息與溝通的概念

信息與溝通指能夠保證員工得以搜集和交換為開展從事管理服務(wù)和進(jìn)行控制等活動(dòng)所需要的信息及交換，在信息技術(shù)的發(fā)展中注意控制信息系統(tǒng)。

（二）信息與溝通的形式和要素

信息與溝通的基本形式包括：文件化 、 數(shù)據(jù)化、 制度化、 流程化。

信息交流的基本要素：組織方針手冊(cè)；單位內(nèi)部會(huì)計(jì)制度、會(huì)計(jì)政策；業(yè)務(wù)及會(huì)計(jì)處理流程；例外報(bào)告或重大事項(xiàng)報(bào)告；例外事項(xiàng)的跟蹤報(bào)告；備忘錄；計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)及其他信息交換形式。

（三）良好信息與溝通的特征

1.信息系統(tǒng)能夠向管理層提供有關(guān)單位管理服務(wù)業(yè)績(jī)的報(bào)告及相關(guān)的外部和內(nèi)部信息；

2.向適當(dāng)人員提供的信息是充分、具體和及時(shí)的，使其能夠有效地履行職責(zé)；

3.信息系統(tǒng)的開發(fā)及變更與單位的戰(zhàn)略計(jì)劃相適應(yīng)，與單位整體層面和業(yè)務(wù)流程層面的目標(biāo)相適應(yīng)；

4.管理層能夠提供適當(dāng)?shù)娜肆拓?cái)力，以開發(fā)必需的信息系統(tǒng)；

5.管理層通過(guò)適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督程序監(jiān)督信息與溝通系統(tǒng)的開發(fā)、變更和測(cè)試工作；

6.主要的數(shù)據(jù)中心，建立了重大災(zāi)難數(shù)據(jù)恢復(fù)措施和計(jì)劃。

二、獲取內(nèi)部和外部信息

信息系統(tǒng)是指收集、處理和報(bào)告信息的系統(tǒng)。

各業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)收集與本部門相關(guān)的內(nèi)部、外部信息。管理層對(duì)單位管理服務(wù)相關(guān)的信息進(jìn)行監(jiān)控并提供其他補(bǔ)充信息或提請(qǐng)相關(guān)部門采取適當(dāng)措施，以確保管理服務(wù)成果達(dá)到既定目標(biāo)。

單位相關(guān)部門對(duì)管理服務(wù)相關(guān)的所有法律、法規(guī)和地方政策、規(guī)章等進(jìn)行統(tǒng)一的收集和整理以確保各部門全面、準(zhǔn)確、系統(tǒng)地掌握適用的法律法規(guī)。

單位應(yīng)將詳細(xì)的信息及時(shí)地給予適當(dāng)?shù)膯T工，使其能夠高效率地履行其職責(zé)。管理者應(yīng)能夠獲得分析性的信息來(lái)判斷該采取何種行動(dòng)；信息具有不同的詳略程度以滿足不同級(jí)別的管理層的需要。

單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)重視對(duì)信息系統(tǒng)的建設(shè)和維護(hù)，要充分認(rèn)識(shí)到信息系統(tǒng)是管理服務(wù)活動(dòng)發(fā)展的重要支柱，要不斷投入足夠的人力和財(cái)力予以支持。建立在信息系統(tǒng)建設(shè)和維護(hù)方面的問(wèn)責(zé)制。

三、信息溝通與反饋

應(yīng)當(dāng)將內(nèi)部控制相關(guān)信息在單位內(nèi)部各管理部門、責(zé)任單位、業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)之間，以及單位與外部有關(guān)方面之間進(jìn)行溝通和反饋。

在信息的處理中，溝通是必要的環(huán)節(jié)。溝通還包括對(duì)員工與組織的目標(biāo)與職責(zé)的定義和描述。有效的溝通存在于單位內(nèi)部的上行、下達(dá)和同級(jí)傳遞中。與外部的溝通同樣非常重要。

員工的職責(zé)和控制責(zé)任應(yīng)當(dāng)有效的溝通。使員工知曉他們所進(jìn)行的活動(dòng)的目標(biāo)，以及怎樣履行他們的職責(zé)來(lái)達(dá)到這些目標(biāo)。

單位對(duì)全部職位建立統(tǒng)一的職位說(shuō)明書，界定職位的工作內(nèi)容、職責(zé)、權(quán)限、上下級(jí)督導(dǎo)關(guān)系以及任職條件等內(nèi)容。

單位要保證有暢通的渠道以便員工反映其發(fā)現(xiàn)的可疑情況。員工除可通過(guò)正常的匯報(bào)程序反映其發(fā)現(xiàn)的可疑情況外，亦可以將發(fā)現(xiàn)的可疑問(wèn)題通過(guò)舉報(bào)的方式進(jìn)行反映。

內(nèi)部溝通的充分性、信息的完整性、及時(shí)性以及信息是否足夠詳細(xì)以便員工能夠有效的履行其職責(zé)。

單位內(nèi)部充分和及時(shí)的溝通體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.管理層就員工的職責(zé)和控制責(zé)任是否進(jìn)行了有效溝通；

2.針對(duì)可疑的不恰當(dāng)事項(xiàng)和行為是否建立了溝通渠道；

3.組織內(nèi)部溝通的充分性是否能夠使人員有效地履行職責(zé)；

4.對(duì)于與上級(jí)部門、監(jiān)管者和其他外部人士的溝通，管理者是否及時(shí)采取適當(dāng)?shù)倪M(jìn)一步行動(dòng)；

5.單位是否受到某些監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)布的監(jiān)管要求的約束；

6.外部單位在多大程度上獲知單位制定的行為守則。

四、信息系統(tǒng)應(yīng)用與安全

對(duì)信息系統(tǒng)開發(fā)與維護(hù)、訪問(wèn)與變更、數(shù)據(jù)輸入與輸出、文件儲(chǔ)存與保管、網(wǎng)絡(luò)安全等方面的控制，保證信息系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行。

五、信息溝通與反舞弊機(jī)制

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立反舞弊機(jī)制，規(guī)范舞弊案件的舉報(bào)、調(diào)查、處理、報(bào)告和補(bǔ)救程序。

行政事業(yè)單位至少應(yīng)當(dāng)將下列情形作為反舞弊工作的重點(diǎn)：

1.未經(jīng)授權(quán)或者采取其他不法方式侵占、挪用單位資產(chǎn)，牟取不當(dāng)利益。

2.在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告和信息披露等方面存在的虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏等。

3.單位高級(jí)管理人員濫用職權(quán)。

4.相關(guān)機(jī)構(gòu)或人員串通舞弊。

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立舉報(bào)投訴制度和舉報(bào)人保護(hù)制度。

第六節(jié) 內(nèi)部監(jiān)督

監(jiān)督是內(nèi)部控制的控制。內(nèi)部監(jiān)督是指對(duì)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)合理性的研究和評(píng)估，監(jiān)督和促進(jìn)內(nèi)部控制運(yùn)行的方法和程序，評(píng)價(jià)內(nèi)部控制運(yùn)行有效性的標(biāo)準(zhǔn)和過(guò)程的制度體系和實(shí)踐活動(dòng)。

一、概念與制度 （一）內(nèi)部監(jiān)督的概念

內(nèi)部監(jiān)督是企業(yè)對(duì)其內(nèi)部控制的健全性、合理性和有效性進(jìn)行監(jiān)督檢查與評(píng)估，形成書面報(bào)告并作出相應(yīng)處理的過(guò)程，是實(shí)施內(nèi)部控制的重要保證。監(jiān)督檢查主要包括對(duì)建立并執(zhí)行內(nèi)部控制的整體情況進(jìn)行持續(xù)性監(jiān)督檢查，對(duì)內(nèi)部控制的某一方面或者某些方面進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督檢查，以及提交相應(yīng)的檢查報(bào)告、提出有針對(duì)性的改進(jìn)措施等。

（二）內(nèi)部監(jiān)督制度

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)制定內(nèi)部控制監(jiān)督制度，明確內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)（或經(jīng)授權(quán)的其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)）和其他內(nèi)部機(jī)構(gòu)在內(nèi)部監(jiān)督中的職責(zé)權(quán)限，規(guī)范內(nèi)部監(jiān)督的程序、方法和要求。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制及其實(shí)施情況的監(jiān)督檢查。

持續(xù)性監(jiān)督檢查，是指單位對(duì)建立和實(shí)施內(nèi)部控制的整體情況所進(jìn)行的連續(xù)的、全面的、系統(tǒng)的、動(dòng)態(tài)的監(jiān)督檢查。

專項(xiàng)監(jiān)督檢查，是指企業(yè)對(duì)內(nèi)部控制建立與實(shí)施的某一方面或者某些方面的情況所進(jìn)行的不定期的、有針對(duì)性的監(jiān)督檢查。

行政事業(yè)單位建立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或者實(shí)際履行內(nèi)部控制監(jiān)督職責(zé)的有關(guān)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)要求和單位領(lǐng)導(dǎo)的授權(quán)，采取適當(dāng)?shù)某绦蚝头椒?，?duì)內(nèi)部控制的建立與實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，形成檢查結(jié)論并出具書面檢查報(bào)告。

二、內(nèi)部控制運(yùn)行的監(jiān)控

（一）日常監(jiān)控

日常監(jiān)控發(fā)生在平常的管理服務(wù)過(guò)程中，包括日常管理和監(jiān)督，及其員工履行評(píng)價(jià)內(nèi)部控制系統(tǒng)運(yùn)行質(zhì)量的職責(zé)的行為。

1.員工能夠獲取內(nèi)部控制正常運(yùn)行的證據(jù)

對(duì)于關(guān)鍵控制崗位，應(yīng)建立適當(dāng)?shù)穆氊?zé)劃分和監(jiān)督職能，針對(duì)內(nèi)部控制實(shí)施和財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)確性方面的監(jiān)控職責(zé)建立必要的問(wèn)責(zé)制。各級(jí)管理部門根據(jù)職責(zé)權(quán)限對(duì)其職責(zé)范圍內(nèi)的內(nèi)部控制正常運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)控并在發(fā)生錯(cuò)誤時(shí)承擔(dān)必要的責(zé)任。

2.能夠與外部進(jìn)行溝通對(duì)內(nèi)部信息加以驗(yàn)證發(fā)現(xiàn)問(wèn)題

有關(guān)部門與外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期溝通，并及時(shí)就重要問(wèn)題反饋。管理層對(duì)重要問(wèn)題要審視內(nèi)部控制的效率性，確保遵循外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)的要求，應(yīng)重新評(píng)估防止和發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的內(nèi)部控制措施并考慮改進(jìn)措施。

3.定期進(jìn)行賬實(shí)核對(duì)

對(duì)固定資產(chǎn)、工程物資、庫(kù)存現(xiàn)金等進(jìn)行定期盤點(diǎn)，以確保財(cái)務(wù)報(bào)表中的數(shù)據(jù)真實(shí)反映資產(chǎn)的實(shí)際情況。

4.就審計(jì)師的建議及時(shí)做出響應(yīng)以改善和加強(qiáng)內(nèi)部控制

將問(wèn)題和內(nèi)部控制改善建議提交給單位領(lǐng)導(dǎo)，并由其對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行分析探討，責(zé)成相關(guān)部門對(duì)重要問(wèn)題形成改善方案并實(shí)施改善行動(dòng)。

5.定期舉行培訓(xùn)或會(huì)議反饋內(nèi)部控制運(yùn)行的意見

單位應(yīng)定期舉行管理服務(wù)分析會(huì)，并對(duì)管理層注意到的管理服務(wù)過(guò)程中與內(nèi)部控制和信息溝通相關(guān)的問(wèn)題進(jìn)行討論。應(yīng)建立內(nèi)部審計(jì)部門，每年根據(jù)審計(jì)計(jì)劃對(duì)既定的流程進(jìn)行審計(jì)檢查，并就發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題以及內(nèi)部控制缺陷向領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)。

6.員工定期聲明執(zhí)行了重要的內(nèi)部控制程序

單位應(yīng)要求員工就知曉并遵守單位的行為準(zhǔn)則定期做出書面聲明。管理層通過(guò)日常工作中與員工的溝通和定期績(jī)效考核使員工獲知管理層對(duì)其的期望。

7.內(nèi)部審計(jì)職能的有效性

行政事業(yè)單位應(yīng)設(shè)立有專門的內(nèi)審部門，負(fù)責(zé)對(duì)各業(yè)務(wù)流程運(yùn)行中的內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行評(píng)估、改進(jìn)。

內(nèi)審部門應(yīng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，確定核心業(yè)務(wù)流程，并據(jù)此制定年度審計(jì)計(jì)劃，對(duì)各業(yè)務(wù)流程進(jìn)行全面審計(jì)，進(jìn)行差距分析，識(shí)別相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，以及確認(rèn)內(nèi)部控制的有效性。

內(nèi)審部門應(yīng)根據(jù)內(nèi)部審計(jì)計(jì)劃配備具有相關(guān)能力和素質(zhì)的內(nèi)部審計(jì)人員，內(nèi)審部門的大部分員工均應(yīng)具有財(cái)務(wù)背景，也要配備熟悉業(yè)務(wù)、人力資源、信息技術(shù)審計(jì)等方面的人員。

通過(guò)不斷的培訓(xùn)使內(nèi)審人員提高審計(jì)知識(shí)和技巧。

（二）特別監(jiān)控

特別監(jiān)控是指在單位發(fā)展戰(zhàn)略、組織結(jié)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、業(yè)務(wù)流程、關(guān)鍵崗位員工等發(fā)生較大調(diào)整或變化的情況下，對(duì)內(nèi)部控制的某一或者某些方面進(jìn)行有針對(duì)性的監(jiān)督檢查。

特別監(jiān)控的范圍和頻率主要取決于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估以及對(duì)內(nèi)部控制的持續(xù)監(jiān)控程序的情況。

1.內(nèi)部控制系統(tǒng)特別監(jiān)控的范圍和頻率

每年選取若干個(gè)主要的業(yè)務(wù)流程，單位范圍內(nèi)展開內(nèi)部控制系統(tǒng)特別監(jiān)控

2.特別監(jiān)控的流程以及方法的適當(dāng)性

監(jiān)控人員應(yīng)對(duì)單位的管理服務(wù)活動(dòng)充分了解，包括：內(nèi)部控制系統(tǒng)應(yīng)該如何運(yùn)和實(shí)際如何運(yùn)行；采用方法的適當(dāng)性;；特別監(jiān)控的權(quán)限分配；將特別監(jiān)控結(jié)果與既定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)比，并進(jìn)行必要的分析。

3.特別監(jiān)控要保持適當(dāng)?shù)臅嬗涗?

特別監(jiān)控均要有工作底稿，需要編寫審計(jì)報(bào)告，以供單位管理層審閱及制定應(yīng)對(duì)措施。

三、內(nèi)部控制缺陷的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

（一）概念

內(nèi)部控制缺陷包括設(shè)計(jì)缺陷和運(yùn)行缺陷。

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)制定內(nèi)部控制缺陷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制缺陷，應(yīng)當(dāng)分析缺陷的性質(zhì)和產(chǎn)生的原因，提出完善內(nèi)部控制制度的方案。

（二）內(nèi)部控制缺陷的標(biāo)準(zhǔn)

內(nèi)部控制缺陷衡量可以通過(guò)以下標(biāo)準(zhǔn)：

1.單位的主要經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是否都有必要的控制政策和程序；

2.管理層對(duì)預(yù)算、利潤(rùn)和其他財(cái)務(wù)和經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)方面是否都有清晰的目標(biāo)，在單位內(nèi)部，是否對(duì)這些目標(biāo)加以清晰的記錄和溝通，并且積極地對(duì)其進(jìn)行監(jiān)控；

3.是否存在計(jì)劃和報(bào)告系統(tǒng)，以識(shí)別與目標(biāo)業(yè)績(jī)的差異，并向適當(dāng)層次的管理層報(bào)告該差異；

4.是否由適當(dāng)層次的管理層對(duì)差異進(jìn)行調(diào)查，并及時(shí)采取適當(dāng)?shù)募m正措施；

5.不同人員的職責(zé)應(yīng)在何種程度上相分離，以降低舞弊和不當(dāng)行為發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)；

6.會(huì)計(jì)系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)是否與實(shí)物資產(chǎn)定期核對(duì)；

7.是否建立了適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)措施，以防止未經(jīng)授權(quán)接觸文件、記錄和資產(chǎn)；

8.是否存在信息安全職能部門負(fù)責(zé)監(jiān)控信息安全政策和程序。

（三）匯報(bào)內(nèi)部控制缺陷

內(nèi)部控制的缺陷必須向上級(jí)匯報(bào)，重要的內(nèi)部控制的缺陷，根據(jù)其可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)決定報(bào)告的層次，影響重大時(shí)要報(bào)告上級(jí)管理部門。單位要制定內(nèi)部控制缺陷記錄報(bào)告制度;設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)膮R報(bào)程序和書面文件格式; 保持業(yè)務(wù)流程問(wèn)題以及內(nèi)部控制缺陷記錄；及時(shí)與單位管理層就所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行溝通，并負(fù)責(zé)跟進(jìn)問(wèn)題的解決情況；

各項(xiàng)規(guī)章制度是內(nèi)部控制機(jī)制發(fā)揮作用的載體，制度本身的科學(xué)性和完整體固然重要，但更重要的是制度的執(zhí)行以及對(duì)執(zhí)行結(jié)果的評(píng)價(jià)，這正是內(nèi)部控制和內(nèi)部控制制度之間的辨證關(guān)系。

四、內(nèi)部控制有效性的自我評(píng)價(jià)和可驗(yàn)證性

（一）有效性的自我評(píng)價(jià)

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)結(jié)合內(nèi)部監(jiān)督情況，定期對(duì)內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行自我評(píng)價(jià)，出具內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)報(bào)告。

考慮的主要因素可能包括：

1.單位是否定期評(píng)價(jià)內(nèi)部控制；單位的每一種活動(dòng)，是否都存在適當(dāng)?shù)恼吆统绦蜻M(jìn)行規(guī)范

2.單位人員在履行正常職責(zé)時(shí)，能夠在多大程度上獲得內(nèi)部控制是否有效運(yùn)行的證據(jù)；

3.與外部的溝通是否能夠證實(shí)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題，或者指出存在的問(wèn)題；

4.管理層是否采納內(nèi)部審計(jì)人員和監(jiān)督部門有關(guān)內(nèi)部控制的建議；

5.管理層是否及時(shí)糾正控制運(yùn)行中偏差；

6.管理層根據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的報(bào)告及建議是否及時(shí)采取糾正措施；

7.是否存在協(xié)助管理層監(jiān)督內(nèi)部控制的職能部門（如內(nèi)部審計(jì)部門）；

8.監(jiān)督部門的：①獨(dú)立性和權(quán)威性；②向誰(shuí)報(bào)告；③是否有足夠的人員、培訓(xùn)和特殊技能；④是否堅(jiān)持適用的專業(yè)準(zhǔn)則；⑤活動(dòng)的范圍；⑥計(jì)劃、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和執(zhí)行工作的記錄和形成結(jié)論的適當(dāng)性；⑦是否不承擔(dān)管理責(zé)任。

內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)的方式、范圍、程序和頻率，由單位根據(jù)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)調(diào)整、經(jīng)營(yíng)環(huán)境變化、業(yè)務(wù)發(fā)展?fàn)顩r、實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)水平等自行確定。

（二）內(nèi)部控制的可驗(yàn)證性

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)以書面或者其他適當(dāng)?shù)男问剑咨票４鎯?nèi)部控制建立與實(shí)施過(guò)程中的相關(guān)記錄或者資料，確保內(nèi)部控制建立與實(shí)施過(guò)程的可驗(yàn)證性。

五、內(nèi)部控制信息披露

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)分析內(nèi)部控制缺陷產(chǎn)生的原因，并有針對(duì)性地提出和實(shí)施改進(jìn)方案，不斷健全和完善企業(yè)內(nèi)部控制。應(yīng)當(dāng)結(jié)合其內(nèi)部控制，對(duì)在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的違反內(nèi)部控制規(guī)定的行為，及時(shí)通報(bào)情況和反饋信息，并嚴(yán)格追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，維護(hù)內(nèi)部控制的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

內(nèi)部控制自我評(píng)估報(bào)告中披露以下內(nèi)容：

1.聲明單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)建立健全和有效實(shí)施內(nèi)部控制負(fù)責(zé)，并履行了指導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)，能夠保證財(cái)務(wù)報(bào)告的真實(shí)可靠和資產(chǎn)的安全完整；

2.聲明已經(jīng)遵循有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)?nèi)部控制設(shè)計(jì)與運(yùn)行的健全性、合理性和有效性進(jìn)行了自我評(píng)估；

3.對(duì)開展內(nèi)部控制自我評(píng)估所涉及的范圍和內(nèi)容進(jìn)行簡(jiǎn)要描述；

4.聲明通過(guò)內(nèi)部控制自我評(píng)估，可以合理保證單位的內(nèi)部控制不存在重大缺陷；

5.如果在自我評(píng)估過(guò)程中發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在重大缺陷，應(yīng)當(dāng)披露有關(guān)的重大缺陷及其影響，并專項(xiàng)說(shuō)明擬采取的改進(jìn)措施；

6.保證除了已披露的內(nèi)部控制重大缺陷之外，不存在其他重大缺陷；

7.如果內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)與運(yùn)行發(fā)生重大變化的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明重大變化情況及其影響。

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