新時代提高生育率問題研究

理論探討

勞 動 保 障 世 界

新時代提高生育率問題研究

陳 棪

( 南京大學政府管理學院，江蘇 南京 210046 )

【摘 要】

人口是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)和核心要素。在當前人口老齡化加速、生育率長期低迷的情況下，提高生育率已經(jīng)成為我

國人口政策和社會政策的當務(wù)之急。本文梳理了建國至今的生育政策，探索了目前我國生育率較低的原因，借鑒了部分國家的生育理

念和催生措施，并提出一些提高生育率的政策建議。

【關(guān)鍵詞】

生育率；生育成本；生育假期

引言2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指

根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2018年年末65歲及以上人口16658出：堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的

萬人，總?cè)丝?/span>139538萬人，比重為11.9%；人口出生率為夫婦可生育兩個孩子的政策，逐步調(diào)整完善生育政策，促進

10.94‰，自然增長率為3.81‰，兩項指標均為10年內(nèi)最低。人口長期均衡發(fā)展。2015年修正后的《中華人民共和國人口與

2010年-2017年老年撫養(yǎng)比由11.9%逐步上升至15.9%，少兒撫計劃生育法》第十八條規(guī)定“國務(wù)院提倡一對夫婦生育兩個子

養(yǎng)比由22.3%變?yōu)?3.4%，總撫養(yǎng)比由34.2%升至39.2%。女。”至此，我國開始了“全面二孩政策”，但是生育率卻沒

①

在未來二三年內(nèi)，隨著我國第三次人口高峰期的育齡婦女能如政策的本意出現(xiàn)持續(xù)增長。

逐漸退出育齡期，以及全面二孩政策實施導(dǎo)致的生育堆積效應(yīng)二、目前我國生育率較低原因探索

釋放結(jié)束，我國的人口出生率必然面臨斷崖式下跌。因此，在（一）職業(yè)生涯追求

老齡化程度繼續(xù)加深，勞動年齡人口減少以及出生率水平預(yù)期勞動力市場競爭激烈，生育對勞動女性事業(yè)發(fā)展影響巨

不樂觀的情況下，提高生育率已經(jīng)成為我國的當務(wù)之急。“單大。我國的歷史傳統(tǒng)就是男主外、女主內(nèi)，家庭便是女子的事

獨一胎”、“全面二胎”等政策出臺未能將出生率提升至預(yù)期業(yè)。而當今社會女性和男性一樣承擔著養(yǎng)家重任，獨生子女贍

水平，如何提高我國的生育率已成為社會熱議話題，政府和學養(yǎng)負擔更重。生育對于女性的身體狀態(tài)和職業(yè)生涯發(fā)展有著至

術(shù)界也頗為關(guān)注。關(guān)重要的影響，在高度競爭的人才市場上男性存在天然優(yōu)勢。

一、我國的生育政策因此，即使國家規(guī)定企業(yè)在招聘時不得有性別歧視，企業(yè)也會

建國初期，出于恢復(fù)生產(chǎn)和戰(zhàn)略儲備的需要，新中國通過有潛在傾向，在全面二胎政策出臺以后，已婚已育女性也受到

經(jīng)濟補貼、限制人工流產(chǎn)、禁止絕育手術(shù)等方法鼓勵生育，迎波及。在就業(yè)升職壓力下，女性不得不付出更多的努力，甚至

來了我國的第一次人口生育高峰。1951出臺了《勞動保險條犧牲一些合法權(quán)益。有些孕婦會加班加點工作，有些婦女放棄

例》，規(guī)定了產(chǎn)假時間、生育補助費數(shù)目，還規(guī)定產(chǎn)假期間，部分產(chǎn)假，甚至還有婦女入職前協(xié)約幾年內(nèi)不生孩子。除了普

工資照發(fā)。1955年《國務(wù)院關(guān)于女工作人員生產(chǎn)假期的通知》遍性的就業(yè)歧視，競爭力比較弱的育齡婦女還可能會遭遇懷孕

統(tǒng)一了國家機關(guān)女工作人員生產(chǎn)假期。1973年，國務(wù)院成立了即失業(yè)的狀況。這些就業(yè)不公削弱了婦女的經(jīng)濟實力，降低了

計劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組，實行“晚、稀、少”的彈性政策，并通過婦女的生育積極性，無疑也不利于生育率的提升。

法律明確規(guī)定“國家提倡和推行計劃生育”。1982年計劃生育（二）生育觀念變化

成為我國的基本國策。1988年《女職工勞動保護規(guī)定》捍衛(wèi)了隨著生育觀念的更新，人口轉(zhuǎn)變的推進，傳統(tǒng)家庭婚姻模

女性工作權(quán)益，通過限制勞動強度、范圍維護女性健康，對式發(fā)生蛻變,家庭規(guī)模小型化趨勢明顯，單親、丁克、空巢等

月經(jīng)以及懷孕職工予以特別保護，將產(chǎn)假延長為90天，首次提家庭增多。一方面，1982年計劃生育成為我國的基本國策，在

出哺乳、托幼等福利。1994年《企業(yè)職工生育保險實行辦法》優(yōu)生優(yōu)育的宣傳與經(jīng)濟騰飛的共同作用下眾的生育觀念發(fā)生

對于生育保險的項目內(nèi)容、標準、形式等進行了規(guī)范，全國統(tǒng)變化。一些文化素質(zhì)較高、事業(yè)心強的成年人，他們有自己

一性的生育保險基金統(tǒng)籌辦法建立。2002年實施的《中華人民的愛情觀、婚姻觀、生育觀，不認同嫁雞隨雞、養(yǎng)兒防老等

共和國人口和計劃生育法》規(guī)定：國家穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策，鼓觀念。2014-2017年結(jié)婚人數(shù)持續(xù)下降的同時，離婚人數(shù)卻在

勵公民晚婚晚育，提倡一對夫妻生育一個子女；符合法律、法節(jié)節(jié)攀升，粗離婚率自2010年越過2‰至2017年已持續(xù)上升至

規(guī)規(guī)定條件的，可以要求安排生育第二個子女。少數(shù)民族也要3.15‰。2018年我國的人口出生率僅10.94‰，創(chuàng)21世紀新低

實行計劃生育。2011年7月，《中華人民共和國社會保險法》。結(jié)婚人數(shù)減少，離婚人數(shù)增加，出生率自然低迷。另一方

開始實施，規(guī)定了職工參與生育保險以及生育保險待遇。我國面，伴隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村青壯年外出打工，年輕父母工

在推行計劃生育的同時，不少省份都“實施雙獨二孩政策”，作忙難于照顧子女，留守老人年老體衰無力照顧孫輩，家庭規(guī)

2011年，河南省雙獨二孩政策的出臺標志著中國各地全面實施模小型化無形中降低了育齡青年生育的愿望。

雙獨二孩政策。2012年《女員工勞動保護特別規(guī)定》將產(chǎn)假延（三）男女性別比失衡

長至98天，其中產(chǎn)前15天，難產(chǎn)增加15天，生育多胞胎的每多男女性別比失衡無疑也將潛移默化地影響生育率。2018

生育一個嬰兒增加產(chǎn)假15天，還完善了生育津貼的給付規(guī)則。年，我國有71351萬名男性，68187萬名女性，男女性別比為

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①

104.64%。首先，3164萬的女性缺口會帶來一些社會問題，津貼、家庭主婦補貼、兒童補助、貧困家庭的多胎補助等。

①

例如性騷擾，買賣婦女、兒童等，甚至會造成社會不。其母親從懷孕7個月開始就可以休產(chǎn)假，產(chǎn)假18周，第三個孩子

次，男多女少的人口生態(tài)產(chǎn)生了婚配的女方市場，女性在婚配可延長產(chǎn)假至24周；父親也可以休兩周的陪產(chǎn)假。一孩3歲前

中擁有更大的優(yōu)勢和話語權(quán)。這一方面導(dǎo)致女權(quán)的崛起，婚姻該家庭每月可領(lǐng)177歐元津貼；3年內(nèi)若生第二胎，孩子6歲前

中的性別關(guān)系容易失衡。另一方面，一些“待價而沽”的未婚每月津貼達600歐元；如生第三胎，政府會負責孩子到18歲，

女性易追求物質(zhì)化的婚姻，給男方造成很多壓力，為婚后沖突每月津貼為900歐元。母親如果在家照顧孩子，每個月可再領(lǐng)

留下禍根。取300歐元，直到這個孩子年滿3歲。2012年，法國大概有240

男女性別比失調(diào)源自出生性別比失調(diào)。受儒家父權(quán)思想影萬3歲以下的兒童，由其父母特別是母親照看的比例大約占到

響，部分地區(qū)依然重男輕女，雖然我國嚴令靜止辨別胎兒性45%。另外，為了確保孩子們都能受到普及教育，法國政府對

別，但“寄血驗子”的狀況層出不窮，每年都會有無數(shù)女胎失3-6歲幼兒實行免費教育制度；對6-18歲青少年發(fā)放入學津

去降臨世界的機會。性別偏好不僅不會提高生育率，當?shù)蜕?/span>貼，不管他們是在公立學校還是私立學校就讀。總結(jié)起來，法

偏好與性別偏好疊加時，還會導(dǎo)致更低生育率的出現(xiàn)。國的生育政策就是“婦女盡管生，國家?guī)兔︷B(yǎng)。”

（四）生育成本高昂北歐五國一直被稱為“福利櫥窗”，各國的生育福利完

高昂的生育成本阻礙了我國年輕人生育的步伐。近年來天備。首先，五國都提供慷慨的生育假期，瑞典最長共計480

價彩禮事件層出不窮，即使除去極端個例，高昂的房價也提高天，挪威最短共46周。其次，五個國家都提供了男性生育假

了年輕人的初婚年齡。單身青年接觸異性的欲望較低，較多選期，即男性享有的、除父母假以外的獨享假期，冰島和挪威最

擇提升自己。而房屋所帶來的一系列問題（包括房價以及房產(chǎn)長共計12周，丹麥和芬蘭分別提供了2周和3周的父親陪產(chǎn)假。

證署名等）大大阻滯了年輕情侶走向婚姻的腳步。第三，假期靈活多樣：一是推遲休假（丹麥）；二是分次休假

即使順利完婚，也要考慮是否具有足夠的時間、精力以及（瑞典和芬蘭）；三是延長假期，但同時津貼降低（挪威和丹

金錢來孕育一個新生命。從經(jīng)濟角度來說，生育成本可以分為麥）；四是半休假方式，即每天部分時間工作，部分時間休

私人成本和社會成本，而私人成本可以理解為“生”的成本和假，（挪威、瑞典、芬蘭和冰島）。最后，五個國家都提供充

“育”的成本，包括從母親懷孕起到把嬰兒培養(yǎng)成具有勞動能足的父母假，即父母雙方共享的、可自由支配使用的假期。瑞

力的正常人，由家庭支出的一切費用。生育保險覆蓋了大多數(shù)典父母假最長共計60周，挪威最短共計25周。

“生”的成本，但“育”的成本大多都是由家庭負擔的，主要日本、韓國、與中國大陸同處亞洲地區(qū)，出于歷

包括生活費用、教育費用、醫(yī)療費用等。從其他角度來說，孩史文化、人口密度、生育政策變遷等多方面的相似性，日、

子的健康成長需要家庭成員付出巨大的時間和精力，父母的陪韓、以及我國臺灣地區(qū)的生育政策和生育福利對我國大陸有較

伴尤其重要。但年輕人尤其是獨生子女上有老，下有小，工作大的借鑒意義。

壓力大，加班時間長，很難具備雙職工家庭父母全天照護幼兒日本的“老齡化”，“少子化”問題可謂亞洲之最。從

的條件。而長輩年老體衰，教育觀念不先進，容易溺愛孩童。1990年開始，日本就走上現(xiàn)金福利催生之路。準父母可以領(lǐng)取

保姆會加重家庭經(jīng)濟壓力，是否敬業(yè)難于探究。因此嬰兒照護一筆42萬日元（兩萬六千人民幣）的生育補助，一些地方政府

成了家庭甜蜜的煩惱。還會增加一些現(xiàn)金補助。除了一次性給付金，母親還可領(lǐng)取生

（五）生育能力下降育補助金和幼兒休假補助金等現(xiàn)金補貼。醫(yī)療方面，生產(chǎn)的醫(yī)

比能生的不想生更可悲的情況是想生的不能生。近年來，療費用全免，14次免費孕檢，2次嬰兒免費體檢，甚至免費提

環(huán)境污染、食品安全、電腦輻射、壓力過大以及過于開放的性供宮頸癌檢查、牙科檢查等健康檢查。為了減輕家庭育兒負

生活等內(nèi)外部環(huán)境已經(jīng)對我國育齡男女的生育能力造成了較大擔，日本公立的小學、初中都可以免費入學，二胎上幼兒園半

影響。適齡人不孕不育患病率大幅增加，平均發(fā)病率達到價。日本還會付給0-15歲的孩子家庭一筆育兒津貼，按年齡設(shè)

12%-15%，即每8對夫婦中就有一對罹患不孕不育，據(jù)中國婦聯(lián)定給付金額，按孩子個數(shù)給付津貼。日本女職工可獲得產(chǎn)前

新聞網(wǎng)披露，2014年全國不孕不育患者人數(shù)已超過5000萬。生6周，產(chǎn)后8周的產(chǎn)假，育兒假從產(chǎn)假結(jié)束開始直到孩子滿?1?

育能力降低的后果就是走高的離婚率和降低的生育率。隨著醫(yī)歲，如果雇員的配偶也享受育兒假，則育兒假期可以延長到孩

學技術(shù)的發(fā)展，試管嬰兒、凍卵等手段無疑給生育存在困難的子的1歲零2個月，但每位家長可以享受育兒假的時間不應(yīng)超過

夫婦打開了一扇窗戶，但其成功率，價格等問題也讓這些夫妻1年。

頭疼不已。不管是主觀凍卵還是積極，生育時間都會在這韓國生育在21世紀跌破了1.3的超低生育水平，生育政策

個過程中不斷推遲，生育率自然也會再這段時間內(nèi)降低。從推行小家庭逐漸轉(zhuǎn)向鼓勵生育。女性享有90天的帶薪產(chǎn)假和

三、為提高生育率世界各國采取的措施12個月的育兒假，男性也有5天的陪產(chǎn)假，且育兒假期間可獲

在歐洲的生育率常年低于迭代水平最低標準2.1的情況下得工資40%的補貼；所有0～5歲的嬰幼兒均可享有20萬韓元的

法國常年領(lǐng)跑歐洲生育率，北歐五國也名列前茅。法國和北歐幼兒園保育費或家庭養(yǎng)育津貼；還設(shè)有針對低收入家庭的照料

五國的生育福利經(jīng)過歷史檢驗，對我國提高生育率有一定的啟津貼及隔代家庭補貼等。為支持代際照料，實行“照看孫子輩

發(fā)作用。項目”，由政府向照顧孫輩的祖輩提供津貼。針對職業(yè)中斷女

法國的《家庭法典》規(guī)定了種類繁多的福利項目，如家庭性，2010年頒布《職業(yè)中斷女性再就業(yè)促進法》，鼓勵企業(yè)組

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織培訓、開展就業(yè)實習項目。托育服務(wù)注重“保”、“教”結(jié)力資源、人口結(jié)構(gòu)，事關(guān)國家和民族的未來。我們應(yīng)在尊重個

合，將0-3歲嬰幼兒的教育納入學前教育體系。韓國保護未婚人選擇的同時提倡適齡夫婦在人口政策范圍內(nèi)、社會政策幫助

人口的生育力，通過降低和控制生殖系統(tǒng)疾病，減少人工流產(chǎn)下，生育兩孩。條件許可時國家可考慮從政策層面放開三孩等

對女性生育能力的破壞，促進兩性生殖健康。為了糾正性別偏新的政策。生不生孩子應(yīng)該由個人選擇，但無論男女都應(yīng)該有

好，改變新生嬰兒性別比嚴重失調(diào)的局面，禁止性別鑒定，并平等降生的權(quán)利。因此我們應(yīng)該嚴打“寄血驗子”等擾亂出生

修改了多項法律法規(guī)以提高婦女社會地位。性別比的情況，在全社會弘揚男女平等的觀念。宣傳教育是創(chuàng)

我國臺灣提供一次性“生育津貼”現(xiàn)金補助，并且除法律造生育友好型社會的有力手段，我國可以從青少年抓起，在生

規(guī)定的不予報銷的項目外全民健康保險負擔女性因生產(chǎn)所需醫(yī)理衛(wèi)生課上積極和學生們討論男女平等、懷孕育兒等話題，再

療服務(wù)而發(fā)生的醫(yī)療費用。在女性面臨工作與照顧責任沖突推出一些母嬰紀錄片等激發(fā)適齡青年的生育欲望。對于生育困

時，臺灣提供服務(wù)需求保障，包括嬰幼兒照顧支持服務(wù)、帶薪難的夫婦，我們要通過現(xiàn)代醫(yī)學手段助其圓夢。例如學習韓國

假期、職場環(huán)境改善等。提供免費的輸卵管或輸精管復(fù)通術(shù)，通過財政補貼降低試管嬰

四、提高我國生育率的建議兒等的價格等，構(gòu)成一個雙贏局面。

我國大部分育齡青年生活節(jié)奏快，生活壓力大，沒有足夠

的時間和精力生育和撫養(yǎng)小孩，產(chǎn)假制度改革首當其沖。從時

長角度考慮，我國生育假期總計98天，其中產(chǎn)前15天，剛好是

國際勞工組織規(guī)定的產(chǎn)假標準，但實際上很多母親提前回到職

場，延長產(chǎn)假并不符合我國的實際情況。從產(chǎn)假模式來講，我

國的產(chǎn)假模式較為單一，可借鑒北歐五國彈性的產(chǎn)假制度，例

如推遲休假、分次休假，尤其是平攤假期的半休假模式：母親

有足夠的時間修養(yǎng)和照料孩子，對婦女職業(yè)生涯影響也較小。

從男女平權(quán)角度來講，我國尚沒有國家層面的立法規(guī)定男性可

以享受生育假期和津貼，許多地方政府出臺男性“護理假”相

關(guān)條例，但選擇休生育假的男性并不占多數(shù)。男性生育假的設(shè)

立與普及不僅有利于女性恢復(fù)和嬰兒照料，還能減輕勞動力市

場的性別歧視，北歐諸國就收到了良好的政策效果。

其次，加大社會成本投入，減輕育齡青年的生育壓力。育

齡青年多處于事業(yè)發(fā)展期，往往會因為經(jīng)濟壓力推遲生育計

劃，我們可以通過加大社會投入的方式減輕年輕人生育的經(jīng)濟

壓力。《社會保障法》第五十三條規(guī)定職工應(yīng)當參加生育保

險，由用人單位按照國家規(guī)定繳納生育保險費，職工不繳納生

育保險費。第五十四條規(guī)定用人單位已經(jīng)繳納生育保險費的，

其職工享受生育保險待遇；職工未就業(yè)配偶按照國家規(guī)定享受

生育醫(yī)療費用待遇。所需資金從生育保險基金中支付。生育保

險待遇包括生育醫(yī)療費用和生育津貼。第五十七條規(guī)定生育津

貼按照職工所在用人單位上年度職工月平均工資計發(fā)。條文

②

規(guī)定我國受生育保險保護的對象是在職職工或其配偶，但倘若

我國以公民身份為進入生育保險權(quán)利的規(guī)則，既能擴大生育保

險的覆蓋面，又能極大地減輕勞動力市場的性別歧視。其次，

我國生育保險基金的征收和發(fā)放需要經(jīng)過多方傳遞，容易導(dǎo)致

基金的流失。再加上生育津貼按照職工所在用人單位上年度職

工月平均工資計發(fā)，低收入準父母因生育帶來的經(jīng)濟壓力依然

沉重。因此，在生育保險基金以及財政基金允許的情況下，可

考慮通過生育補貼來減輕年輕父母的經(jīng)濟壓力，例如一次性生

育補貼，按孩童數(shù)量、年齡給付津貼等。另一方面，我們應(yīng)大

力發(fā)展幼兒服務(wù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，合理配置婦幼保健、兒童照料、學

前教育、課后托管服務(wù)等資源，降低生育撫養(yǎng)的時間成本。

最后，在全社會營造一個適合生育的社會環(huán)境。從個人角

度考慮，我們應(yīng)該尊重不婚族、丁克族的個人意愿。但從國家

角度考慮，生育不僅事關(guān)個人和家庭，還事關(guān)國家和社會的人

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注釋：

①數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局/?cn=C01.

②中華人民共和國社會保險法(2018修正).

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作者簡介：

陳棪（1995—），女，江蘇南通人，南京大學政府管理學院碩

士研究生，研究方向為社會保障。