三資管理

農(nóng)村“三資”管理中存在的問題對策及建議供借鑒

一、當前農(nóng)村“三資”管理存在的主要問題

目前，農(nóng)村集體“三資”制度不完善、運作不規(guī)范、監(jiān)管不到位、

交易不公開、收入不記賬等問題侵害了群眾的民主管理權，損害了群

眾利益，個別村組甚至引發(fā)了干群矛盾，上訪越訪現(xiàn)象時有發(fā)生，影

響了農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。主要存在問題有以下

三個方面：

（一）監(jiān)督管理不到位。一是“三資”監(jiān)管機構履職盡責流于形

式。按照《陜西省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》規(guī)定：縣級以上人民政府

農(nóng)業(yè)行政主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村集體資產(chǎn)

管理工作的指導和監(jiān)督。農(nóng)業(yè)行政主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府設立的農(nóng)

村經(jīng)濟經(jīng)營管理機構負責農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的日常指導和監(jiān)管工作。

因此，市、縣農(nóng)業(yè)局及其下設的農(nóng)村經(jīng)營管理站（以下簡稱農(nóng)經(jīng)站）

是“三資”監(jiān)管的職能部門。在實際中，基層把主要精力放在發(fā)展區(qū)

域經(jīng)濟和促進農(nóng)民增收上，放松了對村級集體“三資”的監(jiān)督管理，

一時出現(xiàn)了“不好管、無法管”的現(xiàn)象。農(nóng)經(jīng)體制改革后，原鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)

站由縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局下屬事業(yè)單位農(nóng)經(jīng)站直管，變?yōu)槿恕⒉拧⑽锒加涉?zhèn)

政府管理，縣級農(nóng)經(jīng)站作為監(jiān)督管理部門，體制上的不順造成“不好

管”。由于村集體資金的使用、資產(chǎn)和資源的處置公開不到位，群眾

不知曉，造成了“無法管”。縣級農(nóng)經(jīng)站作為監(jiān)管部門，主要重心工

作在于對集體產(chǎn)權制度改革試點建設和農(nóng)村土地“三權”分置辦法實

施，對農(nóng)村“三資”管理和監(jiān)督主要依靠審計監(jiān)督，對集體資產(chǎn)清產(chǎn)

核資未建立起完善的動態(tài)管理體制，登記臺賬有些失真，數(shù)據(jù)不夠準

確完善，日常監(jiān)督存在乏力、流于形式的問題。如，20xx年3月對

吳堡縣岔上鎮(zhèn)進行村集體經(jīng)濟審計，發(fā)現(xiàn)薛張山村、葉家園溝村新舊

村干部不按時交接賬務，樊家畔村存在坐收坐支等情況，且換屆移交

檔案里存在白條支付、缺清單、雜工補助支出占比較高等問題。二是

村民監(jiān)督委員會的監(jiān)督作用不明顯。按照《榆林市農(nóng)村集體“三資”

管理辦法》規(guī)定，村務監(jiān)督委員會負責村民民主理財，履行審核集體

經(jīng)濟組織財務賬目及相關的經(jīng)濟活動事項，審查集體經(jīng)濟組織開支并

簽字蓋章，監(jiān)督村級集體經(jīng)濟組織負責人和財務人員執(zhí)行財經(jīng)紀律情

況等工作職責。目前，村務監(jiān)督委員會成員普遍缺乏必要的財務知識，

對財經(jīng)法規(guī)知之甚少，年齡偏大，工作積極性不高，責任心不強。有

的村務監(jiān)督委員會有名無實，很少能夠干涉村委會的決議，監(jiān)督失去

獨立性，無法實施監(jiān)督也不敢監(jiān)督，更不愿監(jiān)督。20xx年5月，吳

堡縣委開展第七輪巡察，對全縣100個行政村、3個城市社區(qū)開展了

常規(guī)巡察，通過巡察發(fā)現(xiàn)農(nóng)村“三資”管理方面問題135條。

（二）群眾利益受損害。一是村務公開不全面、不及時。首先，

公開范圍不全面。由于缺少必要的監(jiān)督，很多村委會為了減少工作量，

或出于利益原因考慮，并沒有嚴格對所有的村務進行公開，或是公開

的部分僅是表面內(nèi)容。還有的村委會公布的賬務只有收支款項，具體

的資金用途描述卻不夠細致。資金公開、資產(chǎn)資源的處置事務不公開

也是常見現(xiàn)象。其次，公開時間不及時。有些農(nóng)村的村務公開時間嚴

重滯后，而且大多只公布事情的處理結果，對于事情的過程描述不多，

村干部沒有認真對待村務公開，對集體“三資”的處置沒有做到民主。

巡察發(fā)現(xiàn)，20xx年吳堡縣岔上鎮(zhèn)大棗灣村山地蘋果配套實施工程、

宋家川街道辦南王家山村在建積糞池項目、張家山鎮(zhèn)寬馬家石村打深

水井項目、寇家塬鎮(zhèn)安家山村環(huán)山道路工程等無支付明細、無四議兩

公開，未設立項目實施管理小組；2009年，宋家川街道辦康家塔村

原黨支部書記、村委會主任尚某在未召開村民大會或村民代表會議的

情況下，與某公司簽訂協(xié)議，將約150畝荒地以30年承包期承包給

該公司，造成不良影響，20xx年10月，尚某受到黨內(nèi)嚴重警告處分。

二是農(nóng)村“三資”清理問題不到位。“三資”涉及面復雜，不僅有集

體資金，還包括農(nóng)業(yè)資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、在建工程等集體資產(chǎn)，以及土

地、林木、荒地、水面等集體資源。部分拖欠、侵占村集體各種應收

款和承包費未清理，侵占村集體機動地、宅基地、四荒地等簽訂合同

條款不明等問題，容易產(chǎn)生糾紛矛盾。大部分村建立了金額賬、資產(chǎn)

賬，但集體資源等方面的實物賬還不健全、不規(guī)范。長期以來各村對

“三資”缺少精細核算和定期盤點，許多村居賬實不相符，時間一長

很易造成集體“三資”流失。目前普遍存在對農(nóng)村資源性資產(chǎn)的位置、

類別、地籍類型、地力等級等情況登記不夠規(guī)范的問題，造成農(nóng)村“三

資”底數(shù)不清、底子不明、管理混亂，有的改變了性質(zhì)，有的甚至長

期被個人占用。如，宋家川街道辦白家山村監(jiān)委會主任任某，從2000

年起違規(guī)占用自家窯洞附近的村集體土地，2008年起違規(guī)居住、占

用村內(nèi)小學窯洞，20xx年9月，任某受到黨內(nèi)警告處分，違規(guī)占用

的土地和窯洞歸還村集體。三是農(nóng)村集體資產(chǎn)、資源收益流失嚴重。

村委會對于集體資源、集體項目的發(fā)包仍然存在隨意性，未按照民主

程序進行公開公示，未招投標，往往是村委會甚至是個別村干部直接

決定了農(nóng)村集體“三資”的處置，沒有參考村民的意見，村民也沒有

渠道反映自己的意見，這也給某些村干部謀取個人利益提供了便利。

如，有的村委會未按照法定程序公開進行農(nóng)村集體資產(chǎn)、資源發(fā)包，

往往導致承包人多是村委會關系戶，存在承包期限過長、承包價格明

顯偏低等現(xiàn)象，村集體資產(chǎn)資源收益沒有實現(xiàn)應得經(jīng)濟效益。郭家溝

鎮(zhèn)候家焉村集體產(chǎn)業(yè)掛面廠20xx年5月份投產(chǎn)，但因村上管理粗放，

產(chǎn)品沒有及時通過食品安全認證，導致產(chǎn)品積壓4000余斤，未見效

益，沒有分紅，帶貧益貧功能差。

（三）違紀違規(guī)問題多。一是農(nóng)村集體資金使用及財務管理不規(guī)

范。目前，村集體財務實行“村財鄉(xiāng)管”制度，堅持村級所有、鄉(xiāng)級

服務、民主管理原則，在不改變村集體的所有權、經(jīng)營權、分配權和

財務支出權的基礎上，由縣級財政局派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所（以下簡稱鄉(xiāng)財

所）對村級所有資金統(tǒng)一集中核算并對村級資金進行管理和監(jiān)督。村

級設立報賬員負責日常財務管理工作，按月報賬，按月登記“三資”

臺帳，按期公示“三資”管理情況，該制度對規(guī)范農(nóng)村財務管理，發(fā)

展農(nóng)村經(jīng)濟，維護農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。但隨著形勢的發(fā)展，這

種管理體制的不足之處逐漸顯露，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所存在重記賬、輕監(jiān)管的

現(xiàn)象，過多強調(diào)事后監(jiān)管過程，資產(chǎn)處置、資源發(fā)包、集體資產(chǎn)資源

入股、清產(chǎn)核資、土地確權等工作缺少專門業(yè)務平臺，“三資”效益

難以有效發(fā)揮。如，寇家塬鎮(zhèn)廟岔上村、慕家塬村“兩委”負責人和

會計對財務政策掌握不夠，認識不到位，出現(xiàn)了違規(guī)報賬問題；李家

塔下山村存在村級財務白條支付勞務費用和無人簽字領款等問題。

20xx年宋家川街道辦事處村集體經(jīng)濟審計，發(fā)現(xiàn)20xx年7月報銷羊

場、蓄水池等工程項目支出，無工程概算、無工程總價、無合同、無

會議紀要和無公開資料的情況。二是村級報賬員學歷偏低、年齡偏大，

業(yè)務處理不精準、不及時。村級報賬員不經(jīng)過選舉產(chǎn)生，有的是村兩

委人員兼任，有的是村聘用人員，各村人員調(diào)整很隨意，很多時候不

是任人唯賢，而是任人唯親。人員素質(zhì)參差不齊，有的會計業(yè)務不熟

悉，法治意識薄弱，財務制度執(zhí)行不力，報銷過程不規(guī)范，很難發(fā)揮

監(jiān)督理財作用。有的違反《中華人民共和國會計法》《村集體經(jīng)濟組

織會計制度》的規(guī)定，不及時建賬、報賬；村集體收入不納入“三資”

監(jiān)管鄉(xiāng)財所專戶統(tǒng)一管理，由村級自收自支；白條報賬、借款列支、

挪借集體資金、違規(guī)開支等問題突出；虛報工程支出套取村級建設資

金；收入不上賬、私設“小金庫”現(xiàn)象屢禁不止；虛報冒領、貪污侵

占村民權益現(xiàn)象時有發(fā)生。許多村居青壯年外出務工，留守在家的老

人、婦女和小孩對村級事務的參與意識和民主監(jiān)督意識不強，加上農(nóng)

村財務管理人員缺乏、專業(yè)素質(zhì)不高，在監(jiān)督不到位的情況下，農(nóng)村

集體“三資”的支配和管理基本上由村支書說了算，容易滋生村官腐

敗問題。如，吳堡縣岔上鎮(zhèn)大棗灣村互助資金協(xié)會理事長薛某在2013

年至2017年任職期間，每年為他人違規(guī)借貸2萬元扶貧互助資金，

造成了不良影響，20xx年12月，薛某受到黨內(nèi)嚴重警告處分；寇家

塬鎮(zhèn)廟岔上村原村主任慕某將村互助資金利息以領取補助、報銷餐飲

費的形式發(fā)放給協(xié)會人員及本人，共計17146元，違反中央八項規(guī)定

精神，20xx年10月，慕某受到黨內(nèi)警告處分，違紀所得全部被收繳。

二、存在問題的原因分析

農(nóng)村集體“三資”監(jiān)督管理存在問題根本原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、

村“三委”及村民監(jiān)督作用發(fā)揮不明顯，未形成監(jiān)管合力。

（一）思想認識不足。農(nóng)村集體“三資”涉及面廣，既包括現(xiàn)金

資產(chǎn)、實物資產(chǎn)、資源資產(chǎn)，又包括專項收入、集體收入、集資捐資

等，甚至還有很多難以解決的歷史遺留問題，情況復雜，管理難度大，

且管理基礎工作薄弱，底子不清、管理不規(guī)范，導致有些村干部產(chǎn)生

畏難情緒。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府對農(nóng)村“三資”管理工作重視不夠，對存

在的問題的危害性認識不足，認為“三資”管理就是做做賬、管管錢，

沒有多大工作量，直接造成了管理力量的薄弱，人員、經(jīng)費等難以保

障，鎮(zhèn)村兩級“三資”管理工作人員總體素質(zhì)不高。

（二）管理制度不健全。當前，農(nóng)村集體資產(chǎn)規(guī)模日益增長，集

體資產(chǎn)的存在形式和運行方式越來越復雜，監(jiān)管難度加大。農(nóng)村“三

資”管理制度制定了不少，但相對零碎，未成體系。如，資產(chǎn)保值增

值制度、監(jiān)督考核制度、資產(chǎn)產(chǎn)權評估流程、資產(chǎn)產(chǎn)權處置辦法、資

產(chǎn)產(chǎn)權交易合同簽訂流程等制度都沒有制定，造成村委會或個別村干

部對集體資產(chǎn)產(chǎn)權處置的隨意性和任意性。有的鎮(zhèn)、村建立了相關的

管理制度，但是存在實際執(zhí)行不規(guī)范的情況，沒有發(fā)揮好制度的監(jiān)督

和約束作用。另外，信息化建設普遍滯后，已不能滿足農(nóng)村“三資”

管理和農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的新要求，管理統(tǒng)一性不足、管理監(jiān)督

效率低下。

（三）監(jiān)管渠道不暢。基層黨委政府應該對下轄農(nóng)村的集體“三

資”管理起到指導、監(jiān)督的職責，但是現(xiàn)實情況是基層黨委政府事多

人少，大多兼職，監(jiān)管力量不足，履行職能不夠，執(zhí)行力薄弱，難以

對下轄的每個村的“三資”管理工作進行全面有效的監(jiān)管。同時，村

民管理意識淡薄，村務監(jiān)督委員會有名無實，不能充分發(fā)揮監(jiān)督作用，

部分村民集體觀念弱化，文化程度不高，對不涉及個人利益的事漠不

關心，存在不愿監(jiān)督、不會監(jiān)督和不敢監(jiān)督的心理，村民自治“民主

監(jiān)督”蒼白無力，力不從心。農(nóng)經(jīng)站作為主要監(jiān)管部門對農(nóng)村“三資”

管理工作開展的換屆離任審計監(jiān)督等外部監(jiān)督往往采用專項檢查的

形式，難以形成常態(tài)化監(jiān)督，導致農(nóng)村集體“三資”管理缺乏強有力

的監(jiān)管。

三、對策和建議

為從源頭上預防和遏制農(nóng)村集體“三資”違規(guī)違紀問題易發(fā)多發(fā)

現(xiàn)象，將矛盾化解在基層和萌芽狀態(tài)，提出以下建議:

一是盤清家底，強化風險管控。縣級農(nóng)經(jīng)站發(fā)揮監(jiān)督主體責任，

成立集體“三資”核算工作組及管理機構，開展以清賬戶設置、清各

類存折、清公款私存、清資金出借、清以據(jù)抵現(xiàn)、清合同協(xié)議為重點

的清產(chǎn)核資工作。核對各村賬面余額，盤點現(xiàn)金、銀行存款，重點盤

查集體所屬的土地、森林、山嶺、荒地、灘涂、水面等自然資源和各

種流動資產(chǎn)、農(nóng)業(yè)資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、長期投資、債權債務和各類合同，

對“三資”的種類、存量、價值、權屬和使用情況進行登記造冊，做

到應收盡收、賬物相符、賬款相符。同時，采取“臺賬式”管理辦法，

定期對資產(chǎn)進行清查盤點，動態(tài)實時更新資產(chǎn)使用及流轉(zhuǎn)處置信息，

確保資產(chǎn)賬實相符。通過上線“三資”管理電子網(wǎng)絡系統(tǒng)，強化監(jiān)管

農(nóng)村“三資”從盤活、登記、租賃、維護、處置到收益的全過程，為

農(nóng)村集體資金使用、資產(chǎn)租賃、資源利用公開化、透明化提供保障。

目前，吳堡縣村集體“三資”監(jiān)督管理平臺設在政務大廳，正在安裝

啟動全市統(tǒng)一信息軟件，包括產(chǎn)權制度改革系統(tǒng)、清產(chǎn)核資管理系統(tǒng)、

農(nóng)村綜合產(chǎn)權交易管理系統(tǒng)等八大模塊，出現(xiàn)支出不平衡，資產(chǎn)負債

率超過比例時，系統(tǒng)會出現(xiàn)報警，啟動自動鎖定功能，提醒采取相應

的措施。

二是完善機制，強化民主決策。建立健全農(nóng)村“三資”管理資產(chǎn)

資源清查界定、登記臺賬、民主公開管理、資產(chǎn)處置審批、集體資產(chǎn)

發(fā)包或產(chǎn)權變更的資質(zhì)評估、招標投標、債權債務管理、承包合同管

理、農(nóng)村“三資”年度檢查、保值增值的股份制、股份合作制產(chǎn)權改

革辦法、集體土地有序流轉(zhuǎn)等各項制度，用制度規(guī)范行為。通過推行

各行政村銀行賬戶管理、專用票據(jù)、支出審核把關“三統(tǒng)一”，規(guī)范

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務行為。將集體資產(chǎn)、資源發(fā)包、大額資產(chǎn)處置

等列入村級重大事項，實行制度化、流程化管理，破除村支書“一言

堂”問題。制定加強農(nóng)村民主管理嚴格執(zhí)行村務公開制度的意見，規(guī)

范、細化村務公開內(nèi)容，完善農(nóng)村集體民主議事規(guī)則、村“兩委”聯(lián)

席會議制度，健全村民自治機制，建立健全民主監(jiān)督的保障機制，完

善集體經(jīng)濟事務民主決策程序。進一步落實村務、財務公開，對農(nóng)村

“三資”的管理使用情況，實行事前、事中、事后全程公開，明確公

開的內(nèi)容、時間、形式，真正讓村民能了解、能參與、能監(jiān)督。吳堡

縣辛家溝鎮(zhèn)民主監(jiān)督管理農(nóng)村“三資”做法值得借鑒，對年度預算決

算、村民分配方案、大額資金使用、經(jīng)營項目發(fā)包、建設項目招標等

都必須經(jīng)過黨支部提議、村“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代

表會議或村民會議決議和決議公開、實施過程及結果公開的“四議兩

公開”民主決策程序，使“三資”處置的各項重大事項決策民主、信

息公開，有效遏制了腐敗問題的滋生。

三是劃片分層，強化基層監(jiān)督。村級民主監(jiān)督、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級會計

監(jiān)督、縣級審計監(jiān)督是“三資”監(jiān)管機制的“三駕馬車”。依托現(xiàn)代

化的管理網(wǎng)絡建立縣鄉(xiāng)村三級監(jiān)督體系，對農(nóng)村集體“三資”管理工

作進行事事時時監(jiān)督。村級成立民主理財小組，設立駐村廉政監(jiān)督員，

每一項支出由村委會提出，民主理財小組審核，重大支出報鄉(xiāng)鎮(zhèn)批準，

村支部書記、副書記、民主理財小組組長、駐村廉政監(jiān)督員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)有

關人員簽字后方可支出。縣紀委監(jiān)委、縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局依托現(xiàn)代化的管

理網(wǎng)絡，對全縣農(nóng)村集體“三資”管理進行定期監(jiān)管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委對村

級每一筆支出進行日常監(jiān)督，確保取得實效。20xx年12月，吳堡縣

紀委監(jiān)委抽調(diào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、扶貧辦等部門工作人員成立了督查組，對

村集體經(jīng)濟發(fā)展情況及項目建設、運營、收益情況和村集體經(jīng)濟組織

帶貧益貧機制等村集體“三資”領域重點內(nèi)容開展了專項監(jiān)督檢查，

共檢查了5個鎮(zhèn)1個街道91個行政村，現(xiàn)場下達督辦反饋單51份，

有效促進了村集體經(jīng)濟進一步規(guī)范運營管理。

四是協(xié)作配合，強化執(zhí)紀問責。紀檢、財政、審計、民政和農(nóng)業(yè)

等職能部門按照職責分工上下聯(lián)動、密切配合，加大對“三資”管理

過程中坐支、挪用、貪污、失職、處置不當、違反民主程序等方面問

題的查處力度。在專項巡察中，重點對村居“三資”管理處置程序手

續(xù)不健全、不規(guī)范等問題進行深入了解，著力發(fā)現(xiàn)侵害群眾利益問題

線索。紀檢監(jiān)察機關加大查處力度，對典型違紀問題通報曝光。近年

來吳堡縣立案查處了一批典型的農(nóng)村集體“三資”管理方面的違紀違

法案。如，辛家溝鎮(zhèn)李家河村黨支部原書記尚某在2014年至2016年

期間利用職務便利在土地確權工作中優(yōu)親厚友，2011年變相申請危

房改造，重復領取危房補助款，2012年危房改造項目中，未經(jīng)村民

會議或村民代表會議民主評議，私自同意村民危房改造申請，造成嚴

重不良影響；郭家溝鎮(zhèn)劉家墕村原黨支部書記王某分別于2007年、

2010年，私自分兩次將68畝、275畝村集體土地登記在其6名親屬

名下，并從2007年至2016年陸續(xù)領取了村集體種糧補貼款11.8萬

元，除去為村集體開支的6萬元，把剩余資金全部用于個人日常生活

開支，王某受到開除黨籍處分，縣法院以挪用公款罪，判處其有期徒

刑六個月，緩刑一年。

可供參考