土地承包經營法

中華人民共和國農村土地承包法釋義

第一條為穩定和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，賦予農民長期而有保障的土地使用權，維護農村土地承包當事人的合法權益，促進

農業、農村經濟發展和農村社會穩定，根據憲法，制定本法。

【釋義】本條是對農村土地承包法的立法目的和立法根據的規定。

家庭承包經營是我國農民的一個偉大創舉。農村實行家庭承包經營，改變了人民公社的生產經營方式和計劃經濟模式，初步構筑了適應我國市場經濟要求的農

村新經濟體制框架。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制成為我國農村的基本經濟制度。家庭承包經營是在堅持土地等生產資料集體所有的前提下，

把土地使用權承包給農戶，確立了家庭經營的主體地位，賦予了農民充分的生產經營自主權。家庭承包經營和集體統一經營是相互依存的統一整體，家庭承包經營

是我國農村集體經濟組織內部的一個經營層次，是農村集體經濟的一種有效經營方式。農民通過承包本集體的農村土地，得到的是對農村土地的使用權，也就是我

們現在所稱的土地承包經營權。農民的土地承包經營權集中體現在農民對所承包的土地有了經營自主權、收益權和土地承包經營權流轉的權利。農民可以根據市場

的供求關系，自主地組織生產，打破了過去那種高度集中的計劃經營方式;農民在依法納稅和交納承包費之后，其他收益都歸自己所有，由自己自由支配，打破了過

去那種“大鍋飯”式的分配方式。多勞多產能夠多得，農民得到了實惠，激發了農民生產的積極性，解放和發展了農村生產力，帶來農村經濟和社會發展的巨大變化。

實行家庭承包經營制度以來，糧食和其他農產品大幅增長，由長期短缺到總量大體平衡，豐年有余，基本解決了全國人民吃飯問題;農民生活水平顯著提高，全國農

村總體上進入了由溫飽向小康邁進的階段;農民的思想觀念發生深刻變化，農村精神文明和民主法制建設明顯的進步。我國農村實行家庭承包經營二十多年來取得的

巨大成就證明，家庭承包經營是解放農村生產力發展農村經濟的有效方式。

穩定家庭承包經營，核心是穩定家庭承包關系，賦予農民長期而有保障的土地使用權。只有農民的積極性調動起來了，整個農村的生產力才能活躍起來，只有

農民富裕了，集體經濟才能得到發展。所以，家庭承包經營是農村經營體制改革的源泉和動力，是農村經營體制的基礎。同時，集體統一經營對促進家庭承包經營

和農業生產是必不可少的，一些農田水利和其他公共設施的建設，一些產前、產中、產后等生產、流通環節的服務，這是一家一戶難以辦到的，需要依靠集體統一

經營才能做得更好。集體統一經營主要是增強生產服務、協調管理、資產積累等功能，其中最重要的是增強對農戶的服務功能。農村集體經濟組織可以配合國家實

施的科教興農戰略，抓好農業先進實用技術的推廣和普及，為農戶提供生產、技術、信息等服務;組織本集體經濟組織的農業基礎設施的建設和集體資源的開發;發

展各種形式的專業性服務組織，將生產、加工、流通等環節緊密地聯系起來，從某些生產環節的服務發展到生產全過程的服務。使農村集體組織的綜合服務與國家

和社會的專業性服務密切結合，構成農業服務化體系。通過服務體系聯結千家萬戶，使農戶分散的小規模經營與市場緊密地聯系起來，促進我國農業向商品化、專

業化、現代化發展。這種以家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制符合我國農村和農業生產自身的特點，符合生產關系要適應生產力發展要求的客觀規律，

具有廣泛的適應性和旺盛的生命力。

穩定和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，關系到農村經濟的持續穩定發展。只有農村經濟繁榮發展了，才能形成對城市的有效供應，只

有農民富裕了，工業產品才有更加旺盛的銷售市場，因此，它還關系著國民經濟發展的全局。江澤民指出，沒有農村改革的成功和農村經濟的繁榮，我們國家

就不可能出現今天這樣生機勃勃的局面。如果農業沒有更大地發展，農村經濟不能登上新的臺階，我國現代化建設的發展目標就不可能順利實現。可見穩定和完善

以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制是何等的重要。

強調農村長期實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，并不是說它已經盡善盡美了，應當看到，在實踐中還存在一些問題有待進一步完善。例

如，在第二輪農村土地承包中，有些地方沒有把承包期再延長30年;有的發包方以各種名義隨意調整承包地;還有個別地方收回或部分收回承包地等等，這些問題需

要加以糾正。另外，對承包經營權的保護以及流轉方式等需要進一步完善。在統分結合的雙層經營體制中的集體經濟組織在如何發揮其統一經營的功能上，特別是

在增強其服務功能上，還需要進一步摸索和總結經驗。只有不斷地完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，才能為農村這一基本經濟制度注入新的

活力，才能保持其長期穩定。

1993年，國家將“農村集體經濟組織實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”寫進憲法，將其作為我國農村的一項基本經濟制度固定下來。黨的

十五屆三中全會通過的《中共中央關于加強農業和農村工作若干重大問題的決定》明確提出：“要堅定不移地貫徹土地承包再延長三十年的政策，同時抓緊制定確保

農村土地承包關系長期穩定的法律，賦予農民長期而又有保障的土地使用權。”制定農村土地承包法的目的就是具體落實憲法，保障我國農村以家庭承包為基礎、統

分結合的雙層經營體制的長久穩定，賦予農民長期而有保障的土地使用權，依法維護農村土地承包當事人雙方的合法權益，以促進農業、農村經濟發展和農村社會

穩定。

第二條本法所稱農村土地，是指農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于農業的土地。

【釋義】本條是對適用農村土地承包法的土地范圍的規定。

農村土地承包法所規定的土地與我們平時所說農民集體所有的土地不是一個概念，也可以說不是一個范圍。一般所說的農民集體所有的土地是指所有權歸集體

的全部土地，其中主要有農業用地、農村建設用地等。農村土地承包法規定的農村土地，既包括農民集體所有的農業用地，也包括國家所有依法歸農民集體使用的

農業用地。用于農業的土地，主要有耕地、林地和草地，還有一些其他用于農業的土地，如養殖水面等。養殖水面主要是指用于養殖水產品的水面，養殖水面屬于

農村土地不可分割的一部分，也是用于農業生產的，所以也包括在本條所稱的農村土地的范圍之中。此外，還有荒山、荒丘、荒溝、荒灘等“四荒地”,“四荒地”依法

是要用于農業的，也屬于本條所稱的農村土地。上述這些用于農業的土地中數量最多，涉及面最廣和每一個農民利益最密切的是耕地、林地和草地，這些農村土地，

多采用人人有份的家庭承包方式，集體經濟組織成員都有承包的權利，因此，本法把它突出出來表述。其他農村土地如“四荒地”、養殖水面等包含在本條規定的“其

他用于農業的土地”之中。總地來說，凡是由農民集體所有或者使用，用于農業生產，又適合承包的土地和水面，都屬于本法所稱的農村土地，都要適用本法的規定。

第三條國家實行農村土地承包經營制度。

農村土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，可以采取招標、拍賣、公開協商等

方式承包。

【釋義】本條規定的是國家實行農村土地承包經營制度和承包的方式。

農村土地承包經營制度，賦予了農民自主經營權，極大地調動了他們的生產積極性，解放了農村勞動生產力，促進了農業、農村經濟和國民經濟的發展，是一

項建設有中國特色社會主義農業的經營制度，必須長期堅持。

實行農村土地承包經營制度，符合生產關系要適應生產力發展要求的規律，使農戶獲得充分的經營自主權，能夠極大地調動農民的生產積極性，解放和發展農

村生產力。我國農村改革有其客觀必然性。在70年代末期，農村改革從實行家庭聯產承包責任制開始。當時，經過“文化大革命”的十年浩劫，國民經濟到了崩潰的

邊緣，農村問題尤為突出，解決農民吃飯問題是當時最緊迫的問題，而土地承包經營又是解決這一問題最便捷、最有效的途徑。一些地方的農民首先自發地搞起了

包產到戶、包干到戶，并逐步擴展開來。黨的十一屆三中全會確立了“解放思想，實事求是”的思想路線，強調以經濟建設為中心，為農村改革提供了理論根據，創

造了政治環境。1980年，中央召開會議，就家庭聯產承包問題印發會議紀要，明確提出貧困地區可以搞包產到戶，并強調“生產過程的各項作業，生產隊宜統則統，

宜分則分”。從此，包產到戶的生產經營方式在全國開展起來。

家庭承包經營是在農村土地集體所有保持不變的前提下，由村委會或者農村集體經濟組織將土地使用權發包給農戶，這種在原所有制不變基礎上的變革，對社

會振蕩小，方便宜行。到1983年底，全國99%以上的生產隊實行家庭聯產承包責任制。1993年，國家決定在農戶原有的承包期到期后可再延長30年，在承包期內，

農戶對土地的經營使用權可以在不改變使用方向的前提下實行自愿、有償轉讓。這種承包經營方式一直穩定至今，使農村經濟和社會發展產生了歷史性的巨變，糧

食和其他農產品大幅增長，由長期短缺到總量大體平衡、豐年有余，基本上解決了全國人民吃飯問題，農民生活水平顯著提高，全國農村總體上進入由溫飽向小康

邁進的階段。

農村土地承包經營之所以產生如此偉大的成就，一是農村土地承包經營給了農民充分的生產經營自主權。實行家庭承包經營，突破了計劃經濟的束縛，種什么、

怎么種、種多少，都由農民自己決定，農戶可以因地制宜安排生產，根據市場的需求組織安排生產;二是打破了收益分配上的“大鍋飯”，使農民的利益和勞動成果直

接掛鉤，使農民得到了可以看得見的物質利益;三是家庭承包經營適合我國農業生產的特點。我國農業最顯著的特點是人多地少，我國農民人均可耕地才一畝左右，

這就要求生產者精心照料農業生產的全過程。農民承包土地后，生產責任感大大增強，他們精耕細作、科學種田，努力提高勞動生產率。歸根結底，家庭承包經營

這種生產關系，使農戶獲得充分的經營自主權，得到了實惠;能夠極大地調動農民的積極性，解放和發展農村生產力;農村土地承包經營方式這種生產關系適應我國

農村生產力發展的要求。

農村土地承包經營方式既適應傳統農業，也適應農業現代化發展的要求，在統分結合的經濟體制下，農村土地承包經營可以容納不同的生產發展水平，在現階段乃

至今后，仍具有旺盛的生命力。家庭承包經營賦予了農民生產經營自主權，確立了農戶自主經營、自負盈虧的市場主體地位，他們自覺地順應市場需求，調整產品

結構，渴求農業科技，實行科學種田，努力提高勞動生產率，以獲得最大的經濟效益。農村土地承包經營中以家庭承包經營為主。家庭承包經營雖然是一種傳統的

農業經營方式，但是它沒有過時，即使在發達國家，占主導地位的農業經營方式也是家庭農場。家庭經營并不排斥現代化。我國的家庭承包經營雖然規模小，但在

統分結合的雙層經營體制下，農村集體經濟組織可以發揮它的優勢，在管好集體資產的同時，協調好利益關系，組織好生產服務和集體資源開發，能夠解決一家一

戶難以辦到的事情，推動我國農業向專業化、商品化、現代化發展。

農民有了生產經營自主權，不僅極大地調動了他們種糧種棉的積極性，而且使他們從當地的實際和市場的需求出發，一方面調整生產結構，種植適銷對路的其

他經濟作物，飼養優質的家禽家畜，開發新的產品，有效地促進了農村多種經營的發展。過去我們長期提出的“農林牧副漁”全面發展的農業目標，在實行農村土地

承包經營后才得到更好的實現。另一方面，農民有了積累，也有了擇業的自由，一些農民跳出了土地和農業的局限，辦起了鄉鎮企業，在國家的大力支持和引導下，

鄉鎮企業通過改制、引進資金和先進技術，得到快速的發展，已成為國民經濟的一支重要力量。企業的發展推動了小城鎮的建設，進而促進了農村第三產業的發展，

大批農村富余勞動力從土地上轉移出來。農村改革取得的重大成功，開拓了農業產業化和農民就業的廣闊空間。

土地既是農業最基本的生產資料，也是農民最可靠的社會保障。長期穩定農村土地承包關系，既是發展農業生產力的客觀要求，也是穩定農村社會的一項帶根

本性的措施。我們時刻不能忘記，我國有九億多農民，人多地少是我國最基本的國情。我國對農村的社會保障體系尚未建立，國家正處在由農業經濟向工業經濟發

展的過渡階段。一戶農民就那么幾畝地，勞動力有富余，他們可以亦工亦農，亦商亦農，白天務工，晚上務農，能進能退，是一項最大的社會保險。在鄉鎮企業蓬

勃發展的同時，每年也有許多家鄉鎮企業關停并轉，但鄉鎮企業的職工們能上能下，能進能退，就是因為家里有那么幾畝地，保障了他們的基本生活。改革開放二

十多年來，我國經濟雖然取得巨大的成就，但還處在剛剛解決溫飽的階段，一下還解決不了農村那么多的剩余勞動力，在相當長的一個時期，農民主要還是以土地

為生。改革和發展要有一個穩定的局面，而農村的穩定是至關重要的，鄧小平曾多次指出：“中國有百分之八十的人口住在農村，中國穩定不穩定首先要看這百

分之八十穩定不穩定。城市搞得再漂亮，沒有農村這一穩定的基礎是不行的。”因此，實行農村土地承包經營不僅對促進農業和農村經濟的更大發展有著十分重要的

作用，同時，對農村社會保障和社會穩定也起著十分重要的作用。

長期穩定農村土地承包經營，是我國國民經濟發展的重要保障。我國的改革是從農村開始的。農村改革取得的重大成功，為城市改革和其他方面改革的順利進

行積累了重要經驗，奠定了良好的基礎，有力地促進了整個國民經濟的發展。沒有農村改革的成功和農村經濟的繁榮，整個經濟體制改革就不可能順利進行，鄧小

平曾經指出：“中國經濟能不能發展，首先要看農村能不能發展，農民的生活是不是好起來。”還指出：“農民沒有積極性，國家就發展不起來。”為什么說要長期

堅持農村土地承包經營不動搖，如果不穩定，一動搖，農民的積極性就沒有了，生機和活力也沒有了，其他什么措施都是空的。為此，國家在1993年就提出，原定

的耕地承包到期后，再延長30年不變。目的就是要保持農村土地承包關系的長期穩定。

本條規定的農村土地承包經營制度，包括兩種承包方式，即家庭經營方式的承包和以招標、拍賣、公開協商等方式的承包。

農村土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式。所謂家庭承包方式是指，以農村集體經濟組織的每一個農戶家庭全體成員為一個生產經營單位，作

為承包人承包農民集體的耕地、林地、草地等農業用地，對于承包地按照本集體經濟組織成員是人人平等地享有一份的方式進行承包。其主要特點：一是集體經濟

組織的每個人，不論男女老少，都平均享有承包本農民集體的農村土地的權利，除非他自己放棄這個權利。也就是說，這些農村土地對本集體經濟組織的成員來說，

是人人有份的，任何組織和個人都無權剝奪他們的承包權。二是以戶為生產經營單位承包，也就是以一個農戶家庭的全體成員作為承包方，與本集體經濟組織或者

村委會訂立一個承包合同，享有合同中約定的權利，承擔合同中約定的義務。承包戶家庭中的成員死亡，只要這個承包戶還有其他人在，承包關系仍不變，由這個

承包戶中的其他成員繼續承包。三是承包的農村土地對每一個集體經濟組織的成員是人人有份的，這主要是指耕地、林地和草地，但不限于耕地、林地、草地，凡

是本集體經濟組織的成員應當人人有份的農村土地，都應當實行家庭承包的方式。

有些農業用地并不是本集體經濟組織成員都有份的，如菜地、養殖水面等由于數量少，在本集體經濟組織內做不到人人有份，只能由少數農戶來承包;有的“四

荒地”雖多，但本集體經濟組織成員有的不愿承包，有的根據自己的能力承包的數量不同。這些不宜采取家庭承包方式的農村土地，可以采取招標、拍賣、公開協商

等方式承包。這些承包方式都是以自愿、公開、公正的原則進行承包，透明度高，便于群眾監督，防止了暗箱操作，能夠合理地利用這些農村土地。

以家庭承包方式承包的，耕地的承包期限為30年;草地的承包期限為30年至50年;林地的承包期限為30年至70年，特殊林木的林地承包期經國務院林業行政主管

部門批準還可以延長。土地承包經營權通過招標、拍賣、公開協商等方式取得的，其期限本法沒有明文規定，可以由當事人根據實際情況以合同約定，如小塊的菜

地或養殖水面，因生產周期短，可以約定較短的承包期限;荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，因開發難度大，生產周期長，可以約定較長的承包期限。

第四條國家依法保護農村土地承包關系的長期穩定。

農村土地承包后，土地的所有權性質不變。承包地不得買賣。

【釋義】本條規定的是國家依法保護農村土地承包關系長期穩定。

一、國家依法保護農村土地承包關系長期不變

穩定農村土地承包經營，核心是穩定土地承包關系，這首先涉及是否有一個較長的、合理的承包期限。農村土地承包關系的當事人包括作為發包方的集體經濟

組織或村民委員會與作為承包方的本集體經濟組織成員的農民。土地承包關系能否長期穩定，還涉及能否切實地保護土地承包當事人雙方的合法權益，特別是對處

于弱者地位的承包方合法權益的保護。本法主要從以下五個方面做出了規定。

(一)賦予了農戶長期而穩定的承包經營權

首先，農村土地承包法對土地的承包規定了一個比較長的期限，即：“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期限為三十年至七

十年;特殊林木的林地承包期，經國務院林業行政主管部門批準可以延長。”

其次，賦予了農戶對承包土地的使用權。農村土地屬于集體所有，從土地所有權上分離出來的土地使用權具有物權的性質，是一種法定化的權利。它最大的特

點是除依法收回、調整外，任何人不能侵犯。這點與合同關系不同，合同是由雙方當事人約定的，根據雙方當事人的約定可以隨時變更或者解除合同。這就可能給

一方當事人留下變更合同或者解除合同的借口，而使農戶的承包經營權受到侵犯。本法規定，承包合同一經生效，即取得土地承包經營權，并由縣級以上人民政府

頒發土地承包經營權證或者林權證等證書，確認土地承包經營權。從而賦予了農戶穩定的土地使用權。

第三，明確規定承包合同生效后，發包方不得因承辦人或者負責人的變動而變更或者解除，也不得因集體經濟組織的分立或者合并而變更或者解除。還規定，

國家機關及其工作人員不得利用職權干涉農村土地承包或者變更、解除承包合同。

(二)確定了發包方和承包方的權利和義務

1.發包方的權利和義務

發包方的權利有：(1)發包本集體所有的土地和國家所有依法由本集體使用的農村土地;(2)監督承包方依照承包合同約定的用途合理利用和保護土地;(3)制止承

包方損害承包地和農業資源的行為;(4)法律、行政法規規定的其他權利。

發包方的義務有：(1)維護承包方的土地承包經營權不得非法變更、解除承包合同;(2)尊重承包方的生產經營自主權，不得干涉承包方依法進行正常的生產經營

活動;(3)依照承包合同約定為承包方提供生產、技術、信息等服務;(4)執行縣、鄉(鎮)土地利用總體規劃，組織本集體經濟組織內的農業基礎設施建設;(5)法律、行

政法規規定的其他義務。

2.承包方的權利義務

承包方的權利有：(1)依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，有權自主組織生產經營和處置產品;(2)承包地被依法征用、占用的，有權依法

獲得相應的補償;(3)法律、行政法規規定的其他權利。

承包方的義務有：(1)維持土地的農業用途，不得用于非農建設;(2)依法保護和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害;(3)法律、行政法規規定的其他義務。

(三)加強了對土地承包經營權的保護

一是規定了在承包期內，發包方不得收回承包地。依照本法規定，只有在承包方全家遷入設區的市轉為非農業戶口，在不主動交回承包地的情況下，發包方才

可以收回承包的耕地和草地。

二是規定了在承包期內，發包方不得調整承包地。只有在因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形下，才能對個別農戶之間承包的耕地和草地作適當調整。但也

不是由村干部說了算，而必須經本集體經濟組織成員的村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報鄉(鎮)人民政府和縣級人民政府農業等行政主管部

門批準才能調整承包的耕地和草地。這些都體現了大穩定的精神。

三是特別強調了對婦女承包經營權的保護。在承包期內，婦女結婚，在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地;婦女離婚或者喪偶，仍在原居住

地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地。

四是對承包經營權的繼承做出了規范。首先明確規定，對所有應得的承包收益繼承人都可以繼承。其次，規定林地承包以及通過拍賣、招標等方式取得承包經

營權的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內繼續承包。需要說明的是，土地承包是以農戶家庭為單位，承包人是指承包土地的農戶家庭，而不是指家庭中的某個

成員。承包人死亡是指承包戶家庭的人均已死亡的情況。承包耕地、草地的家庭中某一個人死亡，其他成員還在，不發生繼承問題，仍由其他成員承包;家庭成員均

已死亡的，其承包經營權終止，承包經營權不再由該承包戶以外的其他親屬繼承。由于林地的承包具有收益慢、周期長、風險大等特點，因此，林地承包的承包人

死亡，承包戶以外的繼承人可以在承包期內繼續承包。

(四)規定承包方有權依法流轉土地承包經營權

農村土地承包法賦予了承包方享有土地承包經營權流轉的權利，并對流轉的方式、流轉的原則和程序做出規定。承包方有權依照法律規定，自主決定土地承包

經營權是否流轉以及如何流轉。任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉。在承包期內，發包方不得以單方面解除合同或者假借少數服從

多數強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權而進行土地承包經營權流轉，不得以劃分“口糧田”和“責任田”等為理由收回承包地搞招標承包，不得將承包地收回抵頂

欠款。

(五)規定了侵犯土地承包經營權的法律責任

農村土地承包法規定，任何組織和個人侵害承包方的土地承包經營權的，都應當承擔法律責任。

發包方侵害承包方生產經營自主權;違反本法規定收回、調整承包地;強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉;假借少數服從多數強迫承包方放棄或者變更

土地承包經營權而進行土地承包經營權流轉;以劃分“口糧田”和“責任田”等為由收回承包地搞招標承包;將承包地收回抵頂欠款;剝奪、侵害婦女依法享有的土地承包經

營權以及其他侵害土地承包經營權的行為應當承擔停止侵害、返還原物、恢復原狀、排除妨害、消除危險、賠償損失等民事責任。

任何組織和個人強迫承包方進行土地承包經營流轉的，該流轉無效;截留、扣繳土地承包經營權流轉收益的，應當退還。

國家機關及其工作人員有利用職權干涉農村土地承包，變更解除承包合同，干涉承包方依法享有的生產經營自主權，或者強迫、阻礙承包方進行土地承包經營

權流轉等侵害土地承包經營權的行為，給承包方造成損失的，應當承擔損害賠償等責任;情節嚴重的，由上級機關或者所在單位給予直接責任人員行政處分;構成犯

罪的，依法追究刑事責任。

此外，還規定了一些其他侵害承包經營權的法律責任和土地承包經營權發生爭議的解決辦法。

二、農村土地承包后，土地的所有權性質不變

我國農村實行的是以家庭承包為基礎、統分結合的雙層經營體制，土地等生產資料仍歸農民集體所有，農戶通過承包取得的是對集體土地的使用權。這種從集

體土地所有權中分離出來的土地使用權，使承包戶對所承包的土地有了經營自主權，農民真正成為自主經營、自負盈虧的市場主體，自己決定如何生產，決定種什

么以及如何種植等;有了依照法律規定進行土地經營權合理流轉的權利，包括轉包、出租、互換、轉讓或者以其他方式流轉;有了對承包土地的收益權，除了依法繳

納的稅費外，剩余的都由自己支配。承包經營權與土地所有權是不同的，它不具有所有權所具備的占有、使用、收益和處分4種權能中的處分權。比如，承包戶轉

讓其土地承包經營權，是在不得改變土地所有權的性質前提下進行的。土地承包經營權轉讓，一是需經發包方同意;二是只能轉讓給從事農業生產經營的農戶;三是

原承包方與發包方的土地承包關系終止，受讓方需得與發包方簽訂新的承包合同，重新進行登記和領取承包經營權證書。而集體土地轉為國有土地的，需要按土地

管理法的規定進行，首先通過國家對土地的征用，將其變更為國家所有的土地，再由國家對土地的使用權進行出讓。所以說，第一，農民對土地承包不是私有化，

農民對所承包的土地不具有獨立的土地所有權，所有權仍屬于農民集體，土地所有權的性質沒有改變。第二，農民對其所承包的土地不得買賣，只能依照本法的規

定對其土地承包經營權進行流轉。

第五條農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地。

任何組織和個人不得剝奪和非法限制農村集體經濟組織成員承包土地的權利。

【釋義】本條是關于農村集體經濟組織成員享有承包權的規定。

根據本法的規定，國家實行農村土地承包經營制度。農村土地承包主要是農村集體經濟組織內部的家庭承包，此外，對不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、

荒丘、荒灘等，可以采取招標、拍賣、公開協商等方式承包。

在家庭承包中，農村土地應當依法發包給本集體經濟組織成員經營。對不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等，采取招標、拍賣、公開協商等方

式承包的，本集體組織成員在同等條件下有優先承包權。

本條第1款規定：“農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地。”該款規定主要有以下幾個含義：

一、農村集體經濟組織成員有權承包的土地是農村集體所有的土地以及國家所有依法由農民集體使用的農村土地

按照憲法和土地管理法等法律規定，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體

所有。農民集體所有有三種主要形式：一是村農民集體所有;二是村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有;三是鄉(鎮)農民集體所有。農村土地主要包括耕地、

林地、草地、荒山、荒溝、荒丘、荒灘、養殖水面等。對本農村集體經濟組織發包的土地，農民有權承包。

二、有權承包本集體經濟組織發包的土地的是本集體經濟組織的成員

如果土地是由村農民集體經濟組織發包的，村集體經濟組織成員有權承包。如果土地是由村內兩個以上農村集體經濟組織各自發包的，各該集體經濟組織的成

員有權承包。由于鄉(鎮)農民集體所有的農業用地大多面積較小，因此一般不向本集體經濟組織所有成員發包。如江西某鄉集體所有的耕地只有48畝，大部分是實

驗田，主要用于推廣新品種，進行農業科研。

三、本農村集體經濟組織成員是指本集體經濟組織內的所有成員

比如家庭承包中的承包方是農村集體經濟組織的農戶。發包方將土地發包給農戶經營時，應當按照每戶所有成員的人數來確定承包土地的份額，也就是通常所

說的“按戶承包，按人分地”，也叫“人人有份”。由于每個集體經濟組織成員在本集體經濟組織中均享有成員權，也由于農村土地是農民的基本生產資料，也是他們的

基本生活保障，因此，每個農村集體經濟組織的成員都享有土地承包權。如村集體中的每個村民，只要一出生，不論年長年幼、是男是女，都有承包權。這一點與

村民會議成員權不同，按照村委會組織法的規定，村民會議由本村18周歲以上的村民組成;年滿18周歲的村民都有選舉權和被選舉權。而家庭土地承包權，則沒有

年齡限制。

本條第2款規定：“任何組織和個人不得剝奪和非法限制農村集體經濟組織成員承包土地的權利。”因此任何組織和個人不得以民族、種族、性別、職業、家庭出身、

宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限等理由，剝奪和非法限制農村集體經濟組織成員的承包權利。任何組織和個人剝奪和非法限制農村集體經濟組織成員的

承包權利的，應當依照本法和其他法律的規定，承擔法律責任。

第六條農村土地承包，婦女與男子享有平等的權利。承包中應當保護婦女的合法權益，任何組織和個人不得剝奪、侵害婦女應當享有的土地承包經營權。

【釋義】本條是關于保護農村婦女承包土地權利的規定。

根據本條的規定，農村婦女在承包土地時與男子享有平等的權利。承包中應當保護婦女的合法權益，任何組織和個人不得剝奪、侵害婦女應當享有的土地承包

經營權。

農村土地承包中婦女與男子享有平等的權利，是男女平等原則的重要體現。在我國漫長的封建社會中，男女的地位不平等，男尊女卑，婦女在社會上沒有地位，

也不享有太多的財產權。新中國成立后，實行男女平等的社會制度。憲法中明確規定，中華人民共和國婦女在政治的、經濟的、文化的、社會的和家庭的生活等各

個方面享有同男子平等的權利。婦女權益保障法也規定，婦女在政治的、經濟的、文化的、社會的和家庭的生活等方面享有與男子平等的權利。國家保障婦女享有

與男子同等的財產權利。婦女權益保障法還規定，農村劃分責任田、口糧田以及批準宅基地，婦女與男子享有平等的權利，不得侵害婦女的合法權益。但是，也應

當看到，由于封建殘余思想的影響，在一些農村中仍然存在歧視婦女的現象，婦女在農村土地承包中的權利受到侵害。如在婦女出嫁后在新居住地沒有取得承包地

的情況下收回其原承包地;有的農村婦女離婚或者喪偶后，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住在也未取得承包地，原集體經濟組織即收回該婦女已

經取得的原承包地，等等。在這些情況下，農村婦女的承包權益受到了侵害。因此，本法再次強調保護婦女在土地承包中的平等權利，不僅是貫徹男女平等、保護

婦女權益的重要體現，在廣大農村地區，也仍具有重要的現實意義。

農村婦女在農村土地承包中的權利，主要體現在以下幾個方面：

一、作為農村集體經濟組織的成員，婦女同男子一樣有權承包本集體經濟組織發包的土地

農村婦女，從一出生時起，就是農村集體經濟組織的成員。本集體經濟組織在發包土地時，應當按照家庭人口數額不論男女來確定承包土地的份額。不能因為

是婦女而不許其承包土地，也不能因為是婦女而不分配給其應有承包地份額。

二、婦女結婚的，其承包土地的權利受法律保護

在現實中，農村婦女結婚往往在男方家落戶。有的情況下，男方家是屬于另外一個農村集體經濟組織的，該婦女在新居住地如果未獲得承包土地，其從原集體

經濟組織獲得的承包土地，發包方不得收回。

三、在婦女離婚或者喪偶的情況下，仍在原居住地生活，或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，原集體經濟組織不得收回該婦女已經取得的原

承包地

對非法剝奪、侵害農村婦女依法享有的土地承包經營權的，受侵害的婦女可以向發包方，如村集體經濟組織、村委會或者村民小組主張自己的權利。還可以向

農村土地承包仲裁機構申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴，要求侵權方承擔停止侵害、恢復原狀、排除妨害、賠償損失等民事責任，以維護自己承包土地的合

法權益。

第七條農村土地承包應當堅持公開、公平、公正的原則，正確處理國家、集體、個人三者的利益關系。

【釋義】本條是關于農村土地承包應當堅持公開、公平、公正原則的規定。

根據本法規定，“公開、公平、公正”是農村土地承包中必須遵循的一項基本原則。違反了這一基本原則，農民的承包土地的權益就會受到侵犯，破壞農村土地

承包經營制度的貫徹實施。

在進行農村土地家庭承包中，“公開”是指以下幾個方面：

一、進行承包活動的信息要公開。在按照規定進行土地承包時，發包方應當及時公布土地承包的有關信息，讓本集體經濟組織成員或者其他承包方知曉土地承

包的基本情況。公開的方式，根據具體情況可以采取不同的形式，如可以采取張貼公告、有線廣播或者召開村民會議。公開有關承包活動的有關信息包括：向村民

宣傳、介紹有關土地承包的法律、法規和國家政策，讓村民了解進行土地承包的基本精神等;公布擬發包土地的名稱、坐落、面積、質量等級等。公開有關信息要做

到透明、及時、準確。

二、進行承包的程序要公開。在進行農村土地家庭承包中，承包程序的公開主要有以下幾個方面：由本集體經濟組織成員的村民會議選舉產生承包工作小組;

由承包工作小組依照法律、法規的規定擬訂承包方案并向本集體經濟組織全體成員公布;依法召開村民會議，討論通過承包方案。

三、承包方案和承包結果公開。承包方案經過村民會議討論通過后，應當及時公布，同時公開組織實施承包方案，確定每戶及每個集體經濟組織成員承包的土

地的具體名稱、坐落、面積、質量等級等。發包方和承包方應當簽訂書面承包合同，確定各自的權利和義務。承包方自承包合同生效時取得土地承包經營權。縣級

以上人民政府應當向承包方頒發土地承包經營證或者林權證，并登記造冊，確認土地承包經營權。

所謂“公平”主要是指本集體經濟組織成員依法平等地享有、行使承包本集體經濟組織土地的權利。在確定承包方案時，應當民主協商，公平合理地確定發包方、承

包方權利義務。尤其是發包方不得濫用權力，承包合同中不得對承包方的權利進行不合理的限制、干涉承包方的生產經營自主權，或者通過承包合同給承包方增加

不合理的負擔。

所謂“公正”，主要是指在承包過程中，要嚴格按照法定的條件和程序辦事，同等地對待每一個承包方，不得暗箱操作，也不得厚此薄彼，親親疏疏。如在確定

承包方案時，首先由本集體經濟組織成員選舉產生承包工作小組，承包工作小組依照法律、法規擬定并公布承包方案，然后召開村民會議，討論通過承包方案。對

承包方來說，應當以正當的手段參加承包活動，不得通過行賄或者親屬關系，來獲得有利的承包條件。

對不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地采取其他方式承包的，“公開”主要是指：發包方應當通過公告、召開村民會議宣布或者通過報

紙、廣播、電視等公共媒體公開有關荒山、荒溝、荒丘、荒灘的位置、面積，以及對承包方的基本要求等信息。采取招標、拍賣和協商的方式來確定承包方。招標、

拍賣和協商的過程要公開透明。將農村土地發包給本集體經濟組織以外的單位或者個人承包的，還要事先經本集體經濟組織成員的村民會議2/3以上成員或者2/3

以上的村民代表同意，并報鄉(鎮)人民政府批準。確定承包方的，發包方應當及時通知承包方。公平主要指發包方和承包方法律地位平等，雙方應當通過定標、競

價或者協商一致的方式，公平合理地確定承包期、承包費以及其他權利義務，一方不得將其意志強加于另一方。“公正”是指，對發包方來說，就是要嚴格按照公開

的條件和程序辦事。如采取招標發包的，發包方應當同等地對待每一個投標競爭者，不得厚此薄彼，親疏有別。應當以投標人在承包費、技術能力、資金條件等方

面最優者為定標標準，確定最終承包人。對投標方來說，應當以正當的手段參加投標競爭，不得串通投標，不得有向發包方及其工作人員行賄、提供回扣或給予其

他好處等來獲得承包土地或者其他有利的承包條件。又如采取拍賣方式發包的，在沒有保留價的情況下，發包方應當將土地發包給最高出價的競買人。競買人之間、

競買人拍賣人之間不得惡意串通損害發包方的利益。

在土地承包過程中，還要注意處理好國家、集體、個人三者的利益關系。如根據實際情況，確定既有利于國家、集體，又符合承包方利益的承包費等。又如在

農村土地經營中，要合理開發利用土地資源，既要提高生產力，又要防止掠奪性開發，以保持土地的可持續利用。

第八條農村土地承包應當遵守法律、法規，保護土地資源的合理開發和可持續利用。未經依法批準不得將承包地用于非農建設。

國家鼓勵農民和農村集體經濟組織增加對土地的投入，培肥地力，提高農業生產能力。

【釋義】本條是關于在農村土地承包中應當注意保護土地資源的規定。

大家都知道，土地是人類可利用的一切自然資源中最基本、最寶貴的資源。它是人類賴以生存的基地，只有它的存在人類才有立足之地，人類憑借著土地棲息

繁衍。在人類生活中，土地是人類最基本的生產資料，也是為人類提供食物和其他生活資料的重要源泉。在我國，人口多，土地少，特別是耕地少是我國的基本國

情。我國國土總面積約960萬平方公里，約占世界陸地面積的1/15，居世界第三位。但由于人口多，人均占有國土面積不到世界人均占有量的1/3。而在我國國土總

面積中，不能或者難以利用的沙漠、冰川、戈壁、石山和高寒荒漠又占去相當大一部分。我國的耕地資源還存在著以下幾個突出的問題：一是人均占有耕地的數量

少。目前，我國耕地的統計數約為14億多畝，按統計數計算，我國人均耕地1畝多一點，不及世界人均耕地3畝多的1/3。二是耕地總體質量差，生產水平低。耕

地中有灌溉設施的不到40%，抗自然災害的能力差。三是耕地退化嚴重。由于我國許多耕地處于干旱和半干旱地區，受荒漠化影響，這些地區40%的耕地存在不同

程度的退化。全國有30%左右的耕地不同程度受水土流失的危害。四是耕地后備資源匱乏。我國耕地后備資源大約還有近2億畝，但大多為質量差、開發難度大的

土地。每年因各項建設占用以及自然災害毀損等還在造成耕地不斷減少。與此同時，我國的人口卻還在不斷增長。在現階段糧食生產技術水平沒有重大突破的情況

下，人增地減的趨勢已經成為我國經濟社會發展中的一個重大問題和嚴峻挑戰。因此，十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地，是關系國計民生、關系國家發展

全局和中華民族生存安危的大事，是我國的基本國策。還要看到，合理開發土地，保護土地資源也是促進社會經濟的可持續發展的要求。當前，走可持續發展的道

路已經成為世界各國的共同選擇。土地作為一種自然資源，它的存在是非人力所能創造的，土地本身的不可移動性、地域性、整體性、有限性是固有的，人類對它

的依賴和永續利用程度的增加也是不可逆轉的。因此，強化土地管理，保證對土地的永續利用，以促進社會經濟的可持續發展也是土地承包中應當特別重視的一個

問題。因此，本條明確要求：農村土地承包應當遵守法律、法規，保護土地資源的合理開發和可持續利用。

保護土地資源的合理開發和可持續利用，各級人民政府應當依法采取措施，全面規劃，嚴格管理、保護、開發土地資源，制止非法占用土地的行為。根據土地管理

法等法律，各級人民政府應當：(一)依據國民經濟和社會發展規劃、國土整治和資源環境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利

用總體規劃。通過編制土地利用總體規劃，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。

確保本行政區域內耕地總量不減少。(二)實行基本農田保護制度。各省、自治區、直轄市劃定的基本農田應當占本行政區域內耕地的80%以上。征用基本農田必須

經國務院批準，地方各級人民政府無權批準征用基本農田。(三)按照土地利用總體規劃，應當采取措施，改造中、低產田，整治閑散地和廢棄地。(四)應當采取有效

措施鼓勵農民和農村集體經濟組織增加對土地的投入，培肥地力，提高農業生產能力。

作為集體土地的所有人和土地承包的當事人，發包方應當：(一)監督承包方依照承包合同約定的用途合理利用和保護土地，制止承包方損害承包地和農業資源

的行為，如占用基本農田發展林果業和挖塘養魚等。如果承包方給承包地造成永久損害的，發包方有權制止，并有權要求承包方賠償由此造成的損失。(二)執行縣、

鄉(鎮)土地利用規劃，組織本集體經濟組織內的農業基礎設施建設，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和生

態環境。維護排灌工程設施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染土地。(三)切實履行承包合同，保證承包方對土地的投入，培肥地

力，提高農業生產能力的積極性。如耕地的承包期為30年，在承包期內，發包方不得違法收回、調整承包地;在承包期內，承包方交回承包地時，發包方對其在承

包地上投入而提高土地生產能力的，發包方應當給予補償。

承包方應當：(一)按照承包合同中確定的土地用途使用土地。承包土地的目的就是從事種植等農業生產，禁止改變農用土地的用途，不得將其用于非農業建設。

如不得在耕地上建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。從保護耕地的角度，承包方不得占有基本農田發展林果業和挖塘養魚。承包方違

法將承包地用于非農建設的，由縣級以上人民政府有關部門予以處罰。(二)增加土地的投入，禁止掠奪性開發。承包方應當合理地增肥地力，這樣一方面提高土地

生產力，發揮土地最大效益，從而提高農作物的產量，增加自己的收入;另一方面，提高了土地質量，保證農業生產的可持續發展，造福子孫后代。(三)合理利用土

地，不得給土地造成永久性損害。如為了片面追求短期內的生產效益，有的承包方在承包地上大量施用化肥和農藥，結果導致土壤污染，生產能力下降。也有的擅

自改變農用地的用途，如在耕地上建房、建窯等建建筑物，對耕地造成難以恢復的損害。承包方給土地造成永久性損害的，應當承擔賠償損失等法律責任。

第九條國家保護集體土地所有者的合法權益，保護承包方的土地承包經營權，任何組織和個人不得侵犯。

【釋義】本條是關于保護農村土地承包中雙方當事人的合法權益的規定。

保護農村土地承包雙方當事人的合法權益主要表現在兩方面：一方面國家保護集體土地所有者的合法權益;另一方面保護承包方的土地承包經營權。農村土地承

包的雙方當事人的合法權益，任何組織和個人都不得侵犯。

國家對集體土地所有者合法權益的保護主要表現在以下幾個方面：

一、對集體所有的土地，依法確認所有權。根據土地管理法等法律規定，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有;宅基

地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。農民集體所有有三種主要形式：一是村農民集體所有;二是村內兩個以上農村集體經濟組織所有;三是鄉(鎮)農民集體所有。

對農民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，確定農民集體所有的土地的權屬性質、面積、坐落，并將這些內容記載到土地登記簿，同時核發集體土地所有

權證書，確認所有權。農民集體所有的林地、草原的所有權登記，應當按照森林法、草原法的有關規定辦理所有權登記，有關部門應當向農民集體所有者核發林地、

草原所有權證書，確認所有權。依法登記的農民集體所有的土地所有權受法律保護，任何單位和個人都不得侵犯。

二、保護農村集體經濟組織依法對土地的經營管理權。根據土地管理法和本法的規定，農村集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或

者村民委員會經營、管理，在農村土地家庭承包中，由村集體經濟組織或者村民委員會作為發包方，與本集體的農戶簽訂承包合同，將土地交由承包方經營。農村

集體土地由村內兩個以上農村集體經濟組織所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理，并作為家庭承包的發包方，與本集體經濟組織成員簽

訂承包合同，將土地交由承包方經營。集體土地所有者依法對土地的經營管理權，受法律保護。在農村土地承包中，任何組織和個人都不得非法干涉發包方的權利，

尤其是國家機關及其工作人員不得利用職權干涉農村土地承包。

三、對侵犯集體土地的行為，給予法律制裁。如依法登記的集體土地受到非法侵害時，集體土地的所有人可以要求人民政府有關部門給予保護，如在土地承包

中，承包方非法在耕地上建房、采石等，土地行政管理部門根據發包方的報告責令承包方改正、治理，并依法處罰。對非法侵占農民集體所有土地的，發包方可以

要求人民政府有關部門確認所有權或者向人民法院提起確權之訴等。

如果農村集體經濟組織的承包方違反承包合同約定，給農村集體經濟組織的土地所有權等權益造成損害的，發包方有權要求承包方承擔賠償損失等民事責任。

國家保護承包方的土地承包經營權主要表現在以下幾個方面：

一、本法明確規定，農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的土地。任何組織和個人不得剝奪和非法限制農村集體經濟組織成員承包土地

的權利。

二、承包期內，發包方不得收回承包地。承包期內，承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地

承包經營權流轉。在承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的情況下，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和

草地。承包期內，承包方交回承包地或者發包方依法收回承包地時，承包方對其在承包地上投入而提高土地生產能力的，發包方應當給予補償。

三、承包期內，發包方不得調整承包地。承包期內，因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農戶承包的耕地和草地需要適當調整的，必須經本集體經濟

組織成員的村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報鄉(鎮)人民政府和縣級人民政府農業等行政主管部門批準。承包合同中約定不得調整的，按照

其約定。

承包合同中違背承包方意愿或者違反法律、行政法規有關不得收回、調整承包地等強制性規定的約定無效。

四、承包期內，承包方可以自愿將承包地交回發包方。

五、承包方應得的承包收益，依照繼承法的規定繼承。林地承包的承包方死亡，其繼承人可以在承包期內繼續承包。土地承包經營權通過招標、拍賣、公開協

商等方式取得的，該承包人死亡，其應得的承包收益，依照繼承法的規定繼承;在承包期內，其繼承人可以繼續承包。

六、家庭承包中的承包方可以依法將其取得的土地承包經營權采取轉包、出租、互換、轉讓等方式流轉。承包方之間為發展農業經濟，可以自愿聯合將土地承

包經營權入股，從事農業合作生產。通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地，經依法登記取得土地承包權證或者林權證等證書的，其土地承包經營權可以

依法轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉。承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的形式。任何組織和個人強迫承包方進行土地承包經營

權流轉的，該流轉無效。流轉的收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。任何組織和個人擅自截留、扣繳土地承包經營權流轉收益的，應當退還。

七、發包方違反承包合同，給承包方造成損失的，承包方有權要求發包方承擔賠償損失等違約責任。

八、發包方或者其他組織和個人，非法干涉承包方生產經營權等侵害承包方合法權益的，承包方有權要求侵權人承擔停止侵害、返還原物、恢復原狀、賠償損

失等民事責任。

第十條國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉。

【釋義】本條是對土地承包經營權流轉的規定。

農村普遍實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制以來，農民有了相對穩定的土地使用權。在獲得承包地使用權的前提下，農民依法可以通過轉

包、出租、互換、轉讓等方式進行土地承包經營權流轉。土地承包經營權流轉解決了人地矛盾，充分利用了土地，對于穩定土地承包關系、發展農業經濟起到了積

極的作用。因此，國家政策和法律都肯定了土地承包經營權的流轉。按照國家政策和法律規定的精神，土地承包經營權流轉必須在土地承包關系穩定的前提下進行，

必須在農民自愿的基礎上進行，并且不得違法改變土地用途。但是，一些地方在執行國家政策和法律的過程中卻出現了一些偏差：一是違背農民意愿，強制推行土

地承包經營權流轉，搞規模經營，侵害了農民的經營自主權，影響了農村土地承包關系的穩定。二是在農村土地承包經營權流轉中，如搞“反租倒包”等沒有兼顧農

民利益，甚至損害農民利益，引起農民的強烈不滿。三是借農村土地承包經營權流轉之名，隨意變更土地用途等。這些行為都違背了國家政策和法律規定的精神，

必須予以糾正。因此，本條要求土地承包經營權流轉應當依法、自愿、有償地進行，對符合法律規定的土地承包經營權流轉，國家給予保護。

從總體上看，我國絕大多數農村目前尚不具備大規模土地承包經營權流轉的條件。土地承包經營權流轉是農村經濟發展、勞動力轉移的結果。只有二、三產業

比較發達、大多數農民轉移到非農產業并有穩定的工作崗位和收入來源的時候，才有可能出現較大范圍的土地承包經營權流轉，發展適度規模經營。這將是一個相

當長的過程。因此，不能不顧客觀條件通過土地承包經營權流轉搞規模經營。

農村土地承包經營權流轉要在長期穩定家庭承包經營的前提下進行。家庭承包經營不僅適合以傳統手工勞動為主的傳統農業，也適合現代化農業，具有很強的

適應性。不能將家庭承包經營與發展現代農業對立起來。搞土地承包經營權流轉不能動搖家庭承包經營的基礎。承包關系穩定，農民才敢流轉土地承包經營權。土

地承包經營權流轉起來，解決了人地矛盾等問題，家庭經營也才能穩定。因此，土地承包經營權流轉必須在穩定承包關系的前提下進行，土地承包經營權流轉的目

的也是為了承包關系穩定。

農村土地承包經營權流轉必須在農民自愿的前提下進行。農戶是土地承包經營權流轉的主體，這是農民擁有長期而有保障的土地使用權的具體體現。鄉村組織可以

對農民的土地承包經營權流轉進行協調和服務，但不能搞強迫命令、行政干預，阻礙或者強制農民流轉土地承包經營權。發包方如果強迫或者阻礙承包方進行土地

承包經營權流轉，假借少數服從多數強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權而進行土地承包經營權流轉，或者以劃分“口糧田”和“責任田”等為由收回承包地搞招標

承包等等，應當依法承擔停止侵害、恢復原狀、排除妨害、賠償損失等民事責任。

農村土地承包經營權流轉主要應當在農戶之間進行。因此，一般不允許從事農業生產以外的單位和個人參與農村土地承包經營權流轉。一些發達國家也普遍限

制非農企業等經營農地，如美國、日本以及我國臺灣都有此類規定。主要原因有兩點：一是在農民還沒有大量轉移以前，避免大規模土地兼并，防止大資本排擠小

農戶，出現嚴重的社會就業問題。二是避免土地不合理使用和掠奪式經營，造成土地質量下降和生態環境惡化。當前，一些工商企業投資開發農業的積極性較高，

但是長期租賃和經營農民的承包地會帶來很多隱患，不宜提倡。工商企業投資農業主要應當從事產前、產后服務和“四荒”資源開發，采取多種形式，帶動農戶發展

農業產業化經營。要帶動農戶，不能替代農戶。

土地承包經營權流轉必須依法進行，不得違法改變土地的農業用途。土地承包經營權流轉后的開發利用也必須依法進行，不得損害土地、從事掠奪式經營等，

以實現農村土地利用的可持續發展。

土地承包經營權流轉還必須堅持有償原則。農村土地的家庭承包戶有權從土地承包經營權流轉中獲得合法收益，所獲得的收益受法律保護，任何組織和個人不

得擅自截留、扣繳。

第十一條國務院農業、林業行政主管部門分別依照國務院規定的職責負責全國農村土地承包及承包合同管理的指導。縣級以上地方人民政府農業、林業等行

政主管部門分別依照各自職責，負責本行政區域內農村土地承包及承包合同管理。鄉(鎮)人民政府負責本行政區域內農村土地承包及承包合同管理。

【釋義】本條是對農村土地承包行政管理部門的規定。

由于農村土地承包涉及不同類型的農村土地，對農村土地承包及承包合同的管理也涉及政府各個相關的行政部門。根據本條規定的三個層次，分述如下：

一、國務院農業、林業行政主管部門及其職責

根據農業法的規定，農業指種植業、林業、畜牧業和漁業。農業法規定的農業是大農業的概念。按照國務院行政主管部門的分工，農業部是種植業、畜牧業、漁業

的行政主管部門，林業的主管部門是國家林業局。因此，本條明確規定國務院農業、林業行政主管部門負責農村土地承包及承包合同管理的指導工作。

根據有關規定，農業部的主要職責有12項。與農村土地承包關系密切的有如下各項：

(1)研究擬定農業和農村經濟發展戰略、中長期發展規劃，經批準后組織實施;擬定農業開發規劃并監督實施。(2)研究擬定農業的產業政策，引導農業產業結構

的合理調整、農業資源的合理配置和產品品質的改善;提出有關農產品及農業生產資料價格、關稅調整、大宗農產品流通、農村信貸、稅收及農業財政補貼的政策建

議;組織起草種植業、畜牧業、漁業、鄉鎮企業等農業各產業的法律、法規草案。(3)研究提出深化農村經濟體制改革的意見;指導農業社會化服務體系建設和鄉村集

體經濟組織、合作經濟組織建設;按照中央要求，穩定和完善農村基本經營制度、政策，調節農村經濟利益關系，指導、監督減輕農民負擔和耕地使用權流轉工作。

(4)研究制定農業產業化經營的方針政策和大宗農產品市場體系建設與發展規劃，促進農業產前、產中、產后一體化;組織協調菜籃子工程和農業生產資料市場體系建

設;研究提出主要農產品、重點農業生產資料的進出口建議;預測并發布農業各產業產品及農業生產資料供求情況等農村經濟信息。(5)組織農業資源區劃、生態農業

和農業可持續發展工作;指導農用地、漁業水域、草原、宜農灘涂、宜農濕地、農村可再生能源的開發利用以及農業生物物種資源的保護和管理;負責保護漁業水域

生態環境和水生野生動植物工作;維護國家漁業權益，代表國家行使漁船檢驗和漁政、漁港監督管理權。(6)制定農業科研、教育、技術推廣及其隊伍建設的發展規

劃和有關政策，實施科教興農戰略;組織重大科研和技術推廣項目的遴選及實施;指導農業教育和農業職業技能開發工作。(7)擬定農業各產業技術標準并組織實施;

組織實施農業各產業產品及綠色食品的質量監督、認證和農業植物新品種的保護工作;組織協調種子、農藥、獸藥等農業投入品質量的監測、鑒定和執法監督管理;

組織國內生產及進口種子、農藥、獸藥、有關肥料等產品的登記和農機安全監理工作。

根據有關規定，林業局的主要職責有10項。與農村土地承包關系密切的有如下各項：

(1)研究擬定森林生態環境建設、森林資源保護和國土綠化的方針、政策，組織起草有關的法律法規并監督實施。(2)擬定國家林業發展戰略、中長期發展規劃

并組織實施;管理中央級林業資金;監督全國林業資金的管理和使用。(3)組織開展植樹造林和封山育林工作;組織、指導以植樹種草等生物措施防治水土流失和防沙、

治沙工作;組織、協調防治荒漠化方面的國際公約的履約工作;指導國有林場(苗圃)、森林公園及基層林業工作機構的建設和管理。(4)組織、指導森林資源(含經濟林、

薪炭林、熱帶林作物、紅樹林及其他特種用途林)的管理;管理國務院確定的重點林區的國有森林資源并向其派駐森林資源監督機構;組織全國森林資源調查、動態監

測和統計;審核并監督森林資源的使用;組織編制森林采伐限額，經國務院批準后，監督執行;監督林木、竹林的憑證采伐與運輸;組織、指導林地、林權管理并對依法

應由國務院批準的林地征用、占用進行初審。(5)研究提出林業發展的經濟調節意見;監督國有林業資產;審批重點林業建設項目。(6)指導各類商品林(包括用材林、

經濟林、薪炭林、藥用林、竹林、特種用途林)和風景林的培育。(7)組織指導林業科技、教育和外事工作;指導全國林業隊伍的建設。

農業部與國家林業局的上述職責，都涉及農村土地承包及承包合同。作為主管農業、林業的中央部門，其工作主要是制定方針、政策及相關措施，監督、指導農村

土地承包及承包合同的管理。

同時，涉及農村土地承包的不僅限于農業部與國家林業局，也涉及中央其他部門。如作為土地的主要管理部門國土資源部，對農村土地亦有管理職責。國土資

源部下設耕地保護司，其職責是：擬定耕地特殊保護和鼓勵耕地開發政策、農地保護和土地整治政策、農地轉用管理辦法，擬定未利用土地開發、土地整理、土地

復墾和開發耕地規定;指導農地用途管制，組織基本農田保護。國土資源部下設的土地利用管理司，也有擬定國有土地劃撥使用目錄指南和鄉(鎮)村用地管理辦法等

職責。國家水利部門統一管理水資源，一項重要職責就是指導農村水利工作;組織協調農田水利基本建設、農村水電電氣化和鄉鎮供水工作。特別是在“四荒”地的治

理開發方面，作為生態建設工作的一個重要內容，是由水利部歸口管理的。因此，除農業部與國家林業局以外，各有關部門雖然不是農村土地承包及承包合同的主

要管理部門，但也應當做好與農村土地承包有關的工作。

二、縣級以上地方人民政府農業、林業等行政主管部門及其職責

縣級以上地方人民政府農業、林業等主管部門的設置與國務院有所不同。如有的地方農業行政主管部門與牧業行政主管部門是分開設置的，主管農村土地承包

的部門有農業局、林業局、畜牧局、水產局等。所以本條表述為“縣級以上地方人民政府農業、林業等行政主管部門”。這樣表述更符合實際情況。

縣級以上地方人民政府有關部門負責本行政區域內農村土地承包及承包合同的管理工作。同級各部門以及上下各級部門工作各有分工。一般來說，下級部門的

工作較上級部門更為具體。縣級以上地方人民政府有關部門的工作有如下一些方面：

(1)起草、制定有關地方法規、規章。地方法規由地方人大通過。全國大部分省、自治區、直轄市都頒布了土地承包的地方性法規，將國家政策、法律、行政法

規具體落實到地方性法規中，以規范地方的土地承包工作。(2)制定統一的合同文本，對土地承包登記造冊，確權發證。辦理審批、備案等。(3)指導簽訂土地承包

合同、合同的履行以及土地承包經營權的流轉等。(4)進行農村集體經濟組織建設。(5)進行農業基本建設、興修水利、平整土地，制定耕地保養長期規劃等。(6)

建立農業科技、化肥、機械等服務體系，支援農業，為農戶服務。(7)建立農村土地承包及承包合同檔案。(8)培訓土地承包合同管理人員。(9)調解農村土地承包

經營糾紛。

三、鄉(鎮)人民政府的職責

鄉(鎮)人民政府負責本行政區域內農村土地承包及承包合同管理。鄉(鎮)人民政府一般不分設職能部門，但有工作分工，一般設土地承包合同管理的專門人員，

從事具體指導土地承包合同的簽訂、履行以及其他合同管理工作，其工作由鄉(鎮)人民政府負責。同時，前面所講的中央和縣級以上地方人民政府職能部門有關土

地承包及承包合同的管理工作大部分都要由鄉(鎮)人民政府具體落實。