荷蘭農(nóng)業(yè)

WorldAgriculture

2012.10（總402）

摘要：歐洲國家長期實行較高水平的農(nóng)業(yè)補貼，并建立了比較完整的補貼政策體

系，對穩(wěn)定農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護發(fā)揮了重要作

用，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展形勢變化，農(nóng)業(yè)補貼的重點和目標(biāo)取向也在相應(yīng)的調(diào)整和強

化。由于國情和經(jīng)濟發(fā)展階段差異等原因，這些成功經(jīng)驗雖然不能簡單復(fù)制，但很

值得中國在建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過程中參考和借鑒，結(jié)合中國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村實際，不斷加

大農(nóng)業(yè)補貼力度，完善農(nóng)業(yè)補貼管理，突出糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)供給，強化重點

產(chǎn)品、重點區(qū)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的生產(chǎn)性補貼。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)補貼政策；歐盟；特點

芬蘭、冰島、荷蘭

農(nóng)業(yè)補貼政策的

基本情況及特點

笮

李健華

近期，農(nóng)業(yè)部與財政部組成

歐洲農(nóng)業(yè)補貼政策考察團①赴芬

蘭、冰島和荷蘭就農(nóng)業(yè)補貼政策

進(jìn)行了考察，詳細(xì)了解了這3個

國家農(nóng)業(yè)補貼政策的框架體系、

具體內(nèi)容和組織實施情況，掌握

了很多很有價值的一手資料。考

察團認(rèn)為，當(dāng)前中國正處于建設(shè)

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵時期，這些國家

的補貼政策雖不能直接復(fù)制，但

對完善中國農(nóng)業(yè)補貼政策有很好

的借鑒意義。

一、3個國家的農(nóng)業(yè)

補貼政策基本概況

（一）芬蘭農(nóng)業(yè)補貼政策

芬蘭農(nóng)業(yè)比較發(fā)達(dá)，但在GDP

中所占份額不大，目前僅占1.9%。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以畜牧業(yè)為主，種植業(yè)

為輔，大部分農(nóng)業(yè)用地用于飼料

作物種植或放牧。總的來看，芬

蘭所需的谷物、肉類、奶制品基

本能夠自給，蔬菜和水果需部分

進(jìn)口。芬蘭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體是

私人農(nóng)場，在市場競爭壓力和政

府鼓勵下，通過合并，農(nóng)場數(shù)量

已從20年前的10萬多個減少到

目前6.12萬個（面積在1hm2以

上），每個農(nóng)場平均耕地面積

37.25hm2，以中小型家庭農(nóng)場為

主，面積100hm2以上的只占6%。

在家庭農(nóng)場中，28%的農(nóng)場從事畜

牧業(yè)，主要是奶牛養(yǎng)殖，67%的農(nóng)

場主要從事作物種植，作物包括

大麥、燕麥、黑麥等。

芬蘭農(nóng)業(yè)補貼政策主要根據(jù)

歐盟共同農(nóng)業(yè)政策（CAP）規(guī)定的

支持計劃制定，包括直接補貼、

環(huán)境欠佳地區(qū)補貼、農(nóng)業(yè)環(huán)境補

貼和芬蘭本國補助4個部分。

2012年，芬蘭農(nóng)業(yè)補貼支持總額

為18.68億歐元，與近年來的補貼

水平基本持平，占本國財政支出

的比重約3.6%。其中，歐盟共同

農(nóng)業(yè)政策補貼13.24億歐元，包括

直接補貼5.39億歐元、環(huán)境欠佳

地區(qū)補貼4.22億歐元、農(nóng)業(yè)環(huán)境

補貼3.63億歐元；芬蘭本國用于

農(nóng)業(yè)和園藝方面的補助總計約

5.44億歐元。

直接補貼主要按照2003年通

①歐洲農(nóng)業(yè)補貼政策考察團成員：李健

華、趙鳴驥、潘學(xué)峰、陳金強、王衍、劉璐。

65--

WorldAgriculture

WorldAgriculture

2012.10（總402）

分組成，1/3是由歷史產(chǎn)量折合為

補貼權(quán)益的脫鉤補貼，2/3是要在

滿足環(huán)境保護等要求基礎(chǔ)上的補

貼，總體上補貼占養(yǎng)羊收入的

30%~35%。目前，冰島每年的農(nóng)

業(yè)補貼約120億冰島克朗（約合

7600萬歐元），支持水平相對較

高，生產(chǎn)者支持總量占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值

的47%，比歐盟支持水平高1倍，

但占財政支出的比重不到3%。

冰島農(nóng)業(yè)補貼政策由漁業(yè)和

農(nóng)業(yè)部全面負(fù)責(zé)，具體由食品和

獸醫(yī)局、農(nóng)場主協(xié)會組織實施。

所屬食品和獸醫(yī)局負(fù)責(zé)與生產(chǎn)者

負(fù)責(zé)牛奶生產(chǎn)記錄、綿羊生產(chǎn)記

錄等的統(tǒng)計、核實，所有補貼都

以這些記錄為依據(jù)。農(nóng)場主協(xié)會

依據(jù)有關(guān)法律以及與漁業(yè)和農(nóng)業(yè)

部的協(xié)議、與食品和獸醫(yī)局的協(xié)

議，負(fù)責(zé)并維護許多數(shù)據(jù)庫記錄，

兌付補貼，政府按照補貼額的

0.17%安排其工作經(jīng)費。為有效管

理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和補貼，冰島建立了

完整的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信息網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫。

冰島對農(nóng)業(yè)的補助主要是對

農(nóng)場主的直接補貼。此外，還有

幾個小的補貼，包括某些產(chǎn)品的

營銷支持、推廣服務(wù)和家畜改良

支持、溫室的電費，羊毛的使用、

儲存和營銷，以及教育和科研等。

為促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，對有機農(nóng)業(yè)、

谷物種植、放牧管理和土地利用、

環(huán)境措施、排水、土地施鈣等方

面也有一班會主題有哪些 些支持。

（三）荷蘭農(nóng)業(yè)補貼政策

荷蘭是世界上重要的農(nóng)業(yè)強

國，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值約占其國內(nèi)生

產(chǎn)總值的9.5%。農(nóng)業(yè)以畜牧業(yè)和

園藝業(yè)為主，其產(chǎn)品在世界農(nóng)產(chǎn)

品市場上占有十分重要的地位。

荷蘭是世界第二大農(nóng)產(chǎn)品出口國，

其中蔬菜出口量約占整個歐洲出

口量的1/4。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)值構(gòu)成中，

畜牧業(yè)占50%、園藝業(yè)占38%、

農(nóng)田作物占12%。全國約有1/3土

地是牧場，主要飼養(yǎng)奶牛、豬、

羊及家禽等。荷蘭生產(chǎn)的肉、

蛋、奶、黃油、馬鈴薯、蔬菜、

糖等除滿足國內(nèi)需求外，大量出

口國外。

荷蘭農(nóng)業(yè)補貼政策主要執(zhí)行

歐盟共同農(nóng)業(yè)政策。2011年，荷

蘭得到歐盟共同農(nóng)業(yè)政策支持9.8

億歐元，分為兩大部分，第一部

分主要是直接補貼和少量的市場

政策補貼，約占支持額的91%，

其中直接補貼8.17億歐元；第二

部分是農(nóng)村發(fā)展政策補貼，約占

支持額的9%。在歐盟共同農(nóng)業(yè)政

策外，荷蘭政府安排農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)

預(yù)女詩人 算5億歐元，主要是歐盟共同

農(nóng)業(yè)政策第二部分農(nóng)村發(fā)展政策

荷蘭承擔(dān)部分約1.8億歐元，農(nóng)業(yè)

知識創(chuàng)新1.7億歐元，以及溫室投

資補貼、年輕農(nóng)場主投資補貼、

漁業(yè)投資補貼等。此外，荷蘭農(nóng)

業(yè)部還直接負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)教育預(yù)算約

7.8億歐元，主要用于瓦赫寧根農(nóng)

業(yè)大學(xué)以及其他農(nóng)業(yè)教育支出，

以及培養(yǎng)農(nóng)業(yè)人才。

為促進(jìn)農(nóng)場發(fā)展，荷蘭早在

1951年就建立了農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)保基

金，支持農(nóng)場，特別是中等規(guī)模

農(nóng)場的建立、兼并和提升等。目

前，每年擔(dān)保基金規(guī)模達(dá)1億歐

元，擔(dān)保貸款額達(dá)5億歐元，占

到每年農(nóng)業(yè)投資的10%，每筆貸

款擔(dān)保一般在5萬~250萬歐元之

間。由于管理得當(dāng)和投資有效，

過去15年擔(dān)保的損失率僅為

0.6%。從2009年開始，擔(dān)保基金

由農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)管理，政府每年補

助20提高用英語 0萬歐元。

二、3個國家農(nóng)業(yè)補貼

政策的共同特征及趨勢

筆者此次考察的3個國家，

芬蘭和荷蘭加入了歐盟，主要執(zhí)

行歐盟共同農(nóng)業(yè)政策，冰島雖沒

有加入歐盟，但補貼水平更高。

從3個國家對補貼政策來看，具

有以下4個特點：

1.長期堅持農(nóng)業(yè)補貼，并在農(nóng)

業(yè)發(fā)展過程中不斷調(diào)整完善農(nóng)業(yè)

補貼政策內(nèi)容從20世紀(jì)60年

代，歐盟通過特定產(chǎn)品市場的共

同組織啟動實施了共同農(nóng)業(yè)政策，

從此一直堅持鞏固和完善農(nóng)業(yè)補

貼，并在歐盟經(jīng)濟政策占據(jù)十分

重要的地位。2011年，歐盟共同

農(nóng)業(yè)政策安排預(yù)算586億元，占

歐盟總預(yù)算的41.3%。同時，根據(jù)

農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，政策經(jīng)歷了以

市場價格干預(yù)為主的生產(chǎn)激勵政

策、通過掛鉤直接補貼并減少價

格政策進(jìn)行生產(chǎn)限制、天宮石斛 以脫鉤直

接補貼及生產(chǎn)環(huán)境和農(nóng)村發(fā)展為

重點的更寬泛農(nóng)業(yè)補貼3個階段。

現(xiàn)行政策是2003年改革后的第三

階段政策框架，主要包括所謂第

一、第二兩個支柱，大量資金用

于第一支柱，2011年預(yù)算為429

億歐元，占共同農(nóng)業(yè)政策預(yù)算的

73%，單一農(nóng)場補貼為398億歐

元，已經(jīng)成為主要的農(nóng)業(yè)支持手

段，市場支持僅有30億歐元，份

額下降到了1%以下；第二支柱資

金用于農(nóng)村發(fā)展措施，預(yù)算為157

億歐元，占27%。冰島雖未加入

歐盟，但農(nóng)業(yè)政策也隨農(nóng)業(yè)發(fā)展

及時調(diào)整，比如2002年取消了園

藝作物的關(guān)稅政策實行直接補貼。

67--

WorldAgriculture

2.當(dāng)前農(nóng)業(yè)補貼的主要目標(biāo)是

保持農(nóng)民收入穩(wěn)定，生態(tài)環(huán)境和

農(nóng)村發(fā)展日益受到關(guān)注目前，

無論是歐盟成員國的芬蘭、荷蘭，

還是未加入歐盟的冰島，農(nóng)業(yè)補

貼的對象主要是農(nóng)場主，目標(biāo)重

點是在保持國內(nèi)生產(chǎn)穩(wěn)定的基礎(chǔ)

上，保障農(nóng)民收入穩(wěn)定。芬蘭農(nóng)

民收入的27%來自于各項政府補

貼，冰島奶農(nóng)收入的40我?guī)蛬寢屪黾覄?wù)作文 %、養(yǎng)羊

收入的30%~35%來源于政府補

貼，這些補貼大多與農(nóng)民的當(dāng)年

生產(chǎn)不掛鉤，成為農(nóng)民每年穩(wěn)定

的收入來源，奠定了農(nóng)民收入穩(wěn)

定的基礎(chǔ)。近年來，歐盟共同農(nóng)

業(yè)政策將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的水資源保

護、肥料用量、食物安全，以及

動物福利等指標(biāo)與獲得直接補貼

掛鉤，并逐步加大農(nóng)村發(fā)展的支

持，目標(biāo)是確保農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，

確保生態(tài)環(huán)境不被破壞，這也是

下一輪歐盟共同農(nóng)業(yè)政策改革中

重點強化的方向。在冰島，養(yǎng)羊

補貼中2/3的直接補貼與生產(chǎn)環(huán)境

保護進(jìn)行掛鉤。

3.農(nóng)業(yè)補貼均以相關(guān)法案為基

礎(chǔ)，補貼預(yù)算具有強制性和穩(wěn)定

性對于歐盟成員國，歐盟共同

農(nóng)業(yè)政策是各項補貼的基石，各

個成員國都要遵守，在荷蘭每4

年要進(jìn)行一次本國預(yù)算法案的研

究，確定補貼政策。由于有比較

明確的法律依據(jù)，每年補貼預(yù)算

法定安排，補貼額相對固定。比

如芬蘭2005—2012年，每年補貼

總額基本固定在1紅燒鯉魚的家常做法 8億~19億歐

元，補貼資金結(jié)構(gòu)也趨于穩(wěn)定

（表1）。歐盟從2000年以來每年

安排的農(nóng)業(yè)補貼基本穩(wěn)定在500

多億歐元。冰島農(nóng)業(yè)補貼主要基

于1993年的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)定價和銷

售法案、1998年的農(nóng)業(yè)法案，直

接補貼則依據(jù)3個生產(chǎn)協(xié)議執(zhí)行。

因此，農(nóng)民對其享受的補貼項目

和補貼金額有比較明確的預(yù)期，

能夠合理地?fù)?jù)此安排生產(chǎn)活動。

同時，大量實行基于歷史數(shù)據(jù)的

脫鉤補貼，既相對穩(wěn)定了農(nóng)民每

年享受的補貼數(shù)額，也有利于比

較準(zhǔn)確地核定補貼規(guī)模。

4.補貼政策既強調(diào)公平性，同

時又對重點地區(qū)和重點產(chǎn)品進(jìn)行

重點補貼目前，歐盟的共同農(nóng)

業(yè)政策和冰島的農(nóng)業(yè)補貼政策多

為脫鉤直接補貼，依據(jù)是歷史面

積或產(chǎn)量，各項補貼能夠全面覆

蓋所有農(nóng)場，補貼標(biāo)準(zhǔn)基本一致，

農(nóng)戶得到的補貼相對比較公平。

同時，為減少農(nóng)場間的補貼規(guī)模

差距，歐盟2009年將給予一年直

接補貼在5000歐元以上的農(nóng)場主

補貼削減了7%（每個農(nóng)場的第一

個5000歐元補貼不削減），之后

每年提高1個百分點，2012年已

削減了10%。同時，重點地區(qū)和

重點品種也是補貼政策傾斜支持

的方向，芬蘭將北部地區(qū)列入

重點補貼，冰島集中資金重點

補貼牛羊的飼養(yǎng)，荷蘭的貸款

擔(dān)保基金著重扶持中等規(guī)模的

成長型農(nóng)場。

此外，筆者考察的3個國家

都有在不斷弱化市場價格支持政

策，減少市場干預(yù)的力度。歐盟

共同農(nóng)業(yè)政策中涉及市場價格補

貼資金規(guī)模已經(jīng)低于預(yù)算的1%，

下一步改革中還將進(jìn)一步壓縮價

格支持的空間。冰島價格支持雖

是農(nóng)業(yè)支持政策的重要組成部分，

但核心政策措施是直接補貼。

三、幾點啟示

中國與芬蘭、荷蘭和冰島農(nóng)

業(yè)發(fā)展存在較大的差異，從生報關(guān)英文 產(chǎn)

主體看，中國人多地少，農(nóng)戶數(shù)

量龐大、生產(chǎn)規(guī)模偏小，而上述3

個國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)均以中等規(guī)模的

農(nóng)場經(jīng)營為8乘以0等于幾 主，經(jīng)營管理和技術(shù)

應(yīng)用水平較高；從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

看，中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)復(fù)雜多樣，種

植業(yè)尤其是糧棉油等大宗農(nóng)產(chǎn)品

仍居主導(dǎo)地位，而這3個國家產(chǎn)

業(yè)則多以比較發(fā)達(dá)的畜牧業(yè)為主；

從發(fā)展目標(biāo)看，中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的

核心任務(wù)是確保糧食等主要農(nóng)產(chǎn)

品有效供給，特別是確保糧食基

本自給，同時促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收，

歐洲國家目前都走過了刺激生產(chǎn)

的階段轉(zhuǎn)而適當(dāng)控制生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)

政策的目標(biāo)更多立足于保持農(nóng)民

收入穩(wěn)定、提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和促

進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。

68--

WorldAgriculture

2012.10（總402）