宰客

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淺析由三亞“宰客”事件引發的法律問題

作者：吳曉穎

來源：《法制與社會》2012年第07期

摘要三亞市政府新聞辦官方微博于1月29日對“三亞春節宰客”一事發表以下意見：今年

春節黃金周在食品衛生、誠信經營等方面三亞沒有接到一個投訴、舉報電話，說明整個旅游市

場秩序穩定、良好。本文以該條微博為說明對象，通過多渠道收集資料以及實際經驗總結，并

且通過訪談法，對該條微博進行了分析和總結，得出了相關的結論，并提出了個人的建議，希

望這些建議能對更好地建設海南國際旅游島提供些許幫助。

關鍵詞政府不作為地方保護政府監管

作者簡介：吳曉穎，北京林業大學人文社會科學學院。

但凡有些頭腦的人都知道：“零投訴電話不等于零投訴”！再者，看似伸張正義，為民服務

的投訴電話，只不過是堵住民憤的一張通行證。如果你打過投訴電話，想必你就會深有感觸。

一般都是先讓你聽好長一段政策法規，然后再匯報一通各種轉機號碼，最后才是“人工服務請

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歸根結底，三亞政府不可能不看到問題的存在，而是缺乏解決問題的勇氣和決心！自

2010年1月4日，國務院發布《國務院關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》至今，

海南國際旅游島建設正式步入正軌。作為國家的重大戰略部署，我國將在2020年將海南初步

建成世界一流海島休閑度假旅游勝地，使之成為開放之島、綠色之島、文明之島、和諧之島。

自從這聲勢浩大的口號喊出來以后，作為海南人，我親身感受了海南從未有過的變化。首先，

“買房”一度成為談論海南時必提的話題，是催生房地產行業的一劑定心丸！另一方面，極具諷

刺意味的是，海南本地人卻越來越多人買不起房，住不起房！其后，海南的各大旅游景點可謂

是游客絡繹不絕，不論是國內的、國外的，就這樣一窩蜂的涌入這個小小的海島，在享受它的

陽光、海浪、沙灘的同時，卻也是不自覺的帶給了它短時間難以愈合的創傷。游客們隨手丟掉

的垃圾、自以為極富創意的涂鴉，我只看到是海南的環衛工人起早貪黑、任勞任怨地掃掉、抹

掉，也許這是他們的本職工作，但我看在眼里，卻多了那么一些酸楚！

隨著越來越多曾經歷過三亞被宰事實的網友的曝光，看看我們的政府又在做什么？不是積

極面對問題、解決問題，而是回避現實、歪曲現實！這著實令人心寒！說到這，不可避開的一

個法律術語：政府不作為。當然，政府不作為并不是造成這種現象的唯一原因，但票據詐騙罪 無置可否的

是，它是造成這種現象的主要原因！綜合分析這其中的原因，我覺得主要有以下這幾條：

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1．法律法規規定的還不完善。雖然目前我國出臺了不少法規，對政府職能部門及其人員

不該做什么作了規定和約束，但對其應該做什么、該怎么做等方面卻沒有明確的規定，對其

“不作為”行為該如何處罰也缺乏相應的規定。這使得一些政府俄羅斯的河流 職能部門及其公務人員在較長的

一段時期內缺乏對自己行為的約束，對自己的要求也簡單到“只要在位期間不犯錯誤就行”。有

的甚至把“有權不用，過期作廢”當成行事的標準，把法律賦予的權力當做自己的特權。至今，

我們國家仍然沒有一部《旅游法》、《旅游管理法》、《旅游規范法》或類似的法律問世，關

于旅游方面的管理，多半是各地自行出臺的旅游管理條例。據我所知，我國現在僅有一部《中

國旅游資源普查規范》，而該規范主要適用的是各類型旅游區（點）的旅游資源開發與保護、

旅游規劃與項目建設、旅游行業管理與旅游法規建設、旅游資源信息管理與開發利用，而對于

服務水平的提高和旅游秩序的規范，則很少涉及。因此我覺得，當務之急是我們要進一步完善

全國的旅游法規體系，早日出臺并實施相關的法律，同時相關的旅游部門也能早日建立起一套

完備的監督體制。

2．舊有觀念尚未根除。雖錯綜復雜 然這兩年“國際旅游島”的口號喊得很響亮，但不得不承認，我

們離這個目標還很遠，我們需要做的還很多！在我這個海南人看來，如今的它更像是被人生拉

硬拽而一夜成名的“暴發戶”，而少了那一份難得的文雅之氣！誠信—經商之道，海南的商人又

何嘗不知道，但在利益面前，他們選擇無奸不商。因此，在真正享譽盛名的“國際旅游島”面

前，我們的瓊商少了那一份“君子愛財，取之有道”的坦蕩與樸質，而多了那一份“惟利是圖”的

小人得志的丑態與邪惡！而這，又是海南政府不可能一時能改變的，于是乎，索性睜一只眼閉

一只眼。

3．地方保護色彩濃重。我認為宰客事件愈演愈烈，簡歷包裝 與政府的地方保護、縱容存在一定的

關系。這不得不提到海南的特殊背景。海南省位于中國最南端。北以瓊州海峽與廣東劃界，西

臨北部灣與越南民主共和國相對，東瀕南海與臺灣省相望，東南和南邊在南海中與菲律賓、文

萊和馬來西亞為鄰。這樣“天高皇帝遠”的地理位置，加之人口較少，所以這里的島民習慣了安

居樂業的日子，特別是我來北京讀書三年后，感觸更深。與北京這樣的繁華大城市習慣的快節

奏的生活不同，海南人多是一副悠閑自在、慢條斯理的表情。這就如同“文化沖擊”帶來的效

果，不安、抵觸、反抗等等消極情緒就會日益明顯，以至于演變成今天近乎于有些病態的宰客

心理。

4．政府監管跟不上市場經濟發展的步伐。海南這幾年的經濟是大家有目共睹的，怎么按摩睪丸 不說旅

游業蓬勃發展，就像工業、服務業也是后起之秀，毫不遜色。但也許是經濟的腳步邁的太大，

我們的政府還沒有充分的進行自我能力的改進和提升。有些官員在其位，卻是不盡其職，著實

讓百姓不寒而栗！試想在管理相對于正規化的地方，旅游價格自然就會比那些混亂的地方高，

相應的游客就會減少。為了招攬游客，提高政績政府肯定會使出渾身解數，甚至不惜犧牲外地

游客的利益。

據我了解，海南旅游局往往會要求旅行社完成接待人數上的任務，并且給予一些政策上的

優惠和獎勵。而這個數字，是海南政府下達給旅游局的。旅行社扛著上級的層層壓力，只能靠

零團費、低價團大量吸引游客，在價格戰背后，旅行社將降價帶來的壓力分別轉嫁到下面的各

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個環節中，包括導游、司機、景區、購物店等。導游們不僅工資低，每年還要上交名目繁多的

管理費、培訓費、年審費、服裝費、考試費等，加在一起，已超過千元，除去一些必要的成

本，這其中的利潤也相當不少。而最終為價格戰買單的，卻是那些被價格戰吸引來的無辜的游

客們。

我認為現在是時候該做些什么了，本來三亞宰客現象就已經失之形象，雖說事后彌補的做

法不可取，但如果我們再不采取一些行動，何日才能建立起真正的國際旅游島？至少，我們應

該從這幾方面入手：

1．努力完善相關的法律問題。首先，應該對政府官員不作為的行為該如何處罰作出具體

規定。另外，還有一個比較好的辦法是擴大法院對政府職能部門“不作為”這種典型的瀆職行為

的受案范圍，規定任何政府職能部門及其公職人員存在“不作為”現象，原則上行政行為相對人

均可向法院提起行政訴訟，請求法院依法追究被訴機關職能部門的法律責任。

2．加大對“文明經商、誠信經商”的宣傳。這一方面可以逐步改變島民比較狹隘的“過于注

重眼前利益而忽略長遠利益”的思想，消除貪小便宜的觀念。當然，這主要要看政府如何起到

一個很好的刺激、鼓勵作用。例如，我認為當局可以對一向商譽比較好的商家進行嘉獎，起到

一個模范帶頭作用。而對那些口碑不好，經常缺斤少兩的商家進行懲罰，起到一個警示告誡作

用。

3．在堅持本土特色的基礎上有所改進和突破。很多人認為，當兩種文化存在沖突時，一

定要想辦法讓它們融合，我卻不以為然。雖說我們現在倡導的是和諧社會，一切以和為貴。但

是，如果強行把兩種本來就不是一個風格的文化融合，我們豈不是又在與我們所說的“百家爭

鳴，百花齊放”相背道而馳？因此，我們所說的和諧并不是所有的東西都是同一種樣式，同一

種曲調。說實話，相對于北京的霓虹燈、立交橋、車水馬龍，我更喜歡家鄉的椰子樹、海灘、

林蔭小道，畢竟不是哪里都有陶淵明筆下的“曖曖遠人村，依依墟里煙”，也不是哪里都有孟浩

然詩中的“綠樹村邊合,青山郭外斜”。所以，我也希望若干年后，海南的人民還能保持著那一份

特有的熱情、淳樸！

4．加快官員自身能力的建設。考慮到目前我們政府執政能力有限，我們可以大膽的引進

人才，爭取各部門都能有一兩個管理專家。另外，我們也不應局限他們才智的發揮，過早否定

富于建設性的構思和想法。同時，對于一些陳舊、不合時宜的觀念應盡早摒棄。最后，我想也

是非常重要的一點就是嚴格執行官員的任職制度、考核制度，獎懲分明，讓官員能主動在其

位，盡其職，而不是得過且過、互相推諉。

5．改善旅行社和導游的生存環境。一方面由于政府不合理的分配指標和畸形的“獎勵”政

策，另一方面由于消費者的不理性，片面追求低價格，引發了旅行社同行間的惡性競爭，而且

愈演愈烈。為了更好地占領市場份額，許多旅行社會選擇用低價來吸引游客。許多旅行社反

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映，旅游產品往往一降就靈，一兩家旅行社扛著不降價，只能自己沒生意。在漸漸的殺戮過程

中，旅游的價格就慢慢地降到了谷底，直至“低團費”的出現，然后接著是“零團費”、“負團費”

也來了。這樣的惡性競爭往往導致的后果就是旅行社把燙手的山芋丟給導游，而導游又將之扔

給游客。

據我了解，在海南，有相當一部分導游沒有勞動合同、沒有固定薪酬、沒有勞動保險，工

作不穩定，還要面臨各種苛捐雜稅，以及上團要交納的人頭費。導游的付出不僅沒有得到合理

的回報，而且還會出現倒貼錢的現象。想帶團的導游必須先繳納人頭費，最厲害的團里，一個

導游要為一個游客付出上千元的人頭費，也就是說還沒出團，導游先要墊資上萬元。而這些

錢，都要導游在日后的旅游購物和康乃馨有幾種顏色 自費項目的回扣中賺回來。這就不得不逼著導游成為“宰客”

的幫兇！我覺得，要想把海南建設成真正的國際旅游島，給予旅行社和導游相對寬松的生存環

境是十分必要的。寬松的生存環境，是進行良性競爭、有序競爭的前提條件，同時也能更好地

反映海南旅游業發展的規范性、合法性，最大限度的發掘海南旅游業的潛力，真正做到：靠實

力賺錢！俗話說，心急吃不了熱豆腐。海南政府在努力提高經濟競爭力的同時，也務必要遵循

循序漸進、由淺入深的經濟原則，切記揠苗助長、牛不吃水強按頭。

現在時常能在耳邊聽到家鄉人說這樣一句：海南變了，變得不像以前那么好了。其實，我

好想說，海南確實變了案例篇 ，但變得更多的是我們啊！認真想想，我們是什么時候變得不再像從前

保護自己生命那樣保護我們的家園，是什么時候變得不再像從前遇到多磨的顧客就會爽快的出

貨，又是從什么時候開始就連沒上學的小孩都知道了指路是可以索要報酬的，因為插隊就可能

雙方打得頭破血流？我們自己也不知道吧。我從來就不認為海南人的素質會比任何別的地方的

人差，說那些話的人只是瞧不起自己的借口！

祝愿海南的明天會更好！