新土地管理法解讀

新《土地管理法》的最新解讀

中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議

于2019年8月26日通過修改《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱

土地管理法）、《中華人民共和國城市房地產管理法》。

近日，網絡媒體新聞有關《土地管理法》修改的最新解讀和實時評論

可謂百家爭鳴、汗牛充棟、不一而足。筆者也發表一些自己的觀點和看法。

這次法律修改已經醞釀了十多年，一些“重大突破”其實在理論界早

有共識，一些網絡風云人物也在論壇發表過相關論調，在網絡上廣為流傳。

國家之前也在部分地區進行了試點與實踐，多數還寫進了2014年12月中

辦、國辦印發的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地

制度改革試點工作的意見》（以下簡稱《意見》）和2015年3月原國土資

源部印發的《農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革

試點實施細則》（以下簡稱《細則》），最終能夠上升為法律可謂水到渠

成。

第一個“意料之中”：允許集體經營性建設用地直接入市。新《土地

管理法》刪除了原法第43條關于“任何單位和個人進行建設，需要使用土

地，必須使用國有土地”的規定，明確“土地利用總體規劃確定為工業、

商業等經營性用途，并經依法登記的集體建設用地，土地所有權人可以通

過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用”。同時規定了入市條件（雖

經本集體經濟組織三分之二以上成員或者村民代表同意）、入市土地權能

（受讓集體經營性建設用地使用權可以轉讓、互換、出資、贈與或者抵押）

以及后續管理措施等。集體經營性建設用地入市在廣東、安徽等地已有十

多年探索試驗，實踐基礎扎實，上述修改規定也與《意見》和《細則》的

表述基本一致，當屬“意料之中”。但法律修改徹底解決了集體經營性建

設用地入市的合法性問題，向著建立城鄉統一的建設用地市場邁出了關鍵

一步，將釋放巨大的集體建設用地資源和資產潛力，對城鄉一體化發展、

鄉村振興戰略實施將起到重大推動作用，可以說是此次修法的最大亮點。

第二個“意料之中”：積極穩妥改革土地征收制度。新《土地管理法》

對現行土地征收制度作出了多項創新和完善。一是落實憲法關于土地征收

的規定，在新《土地管理法》第45條中首次對土地征收的公共利益進行界

定，明確因軍事和外交、政府組織實施的基礎設施、公共事業、扶貧搬遷

和保障性安居工程建設需要以及成片開發建設等6種情形，確需征收的，

可以依法實施征收。二是落實被征地農民的知情權、參與權和監督權，在

新《土地管理法》第47條中明確將原來的征地批后公告改為征地批前公告，

多數被征地的農村集體經濟組織成員對征地補償安置方案有異議的，應當

召開聽證會修改；征地報批以前，縣級以上地方政府必須與擬征收土地的

所有權人、使用權人就補償安置等簽訂協議。三是將2004年國務院28號

文件提出的“保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”的

政策要求上升為法律規定，在新《土地管理法》第48條中確立征收土地應

當公平、合理補償的原則，并明確以區片綜合地價取代原來的年產值倍數

法，在原來的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費的基礎

上，增加農村村民住宅補償費用和將被征地農民社會保障費用。征地制度

改革社會爭議較大，法律修改在縮小征地范圍、完善征地程序、建立多元

保障機制等方面取得了重要進展，同時對重大問題充分考慮改革的復雜性，

結合現階段實際作了審慎處理。比如，對城鎮建設用地范圍內政府實施的

“成片開發用地”，沒有簡單作為“非公益用地”，符合標準的可以實施

征收。又如，對征地補償安置標準沒有簡單要求“市價補償”，而是按照

區片綜合地價補償，體現了土地增值分享原則。這些處理都在“意料之中”。

第三個“意料之中”：強化農村宅基地權益保障。主要體現在新《土

地管理法》第62條。一是保障農村村民居住權利，明確人均土地少、不能

保障一戶擁有一處宅基地的地區，在充分尊重農民意愿的基礎上，可以采

取措施在規定標準內保障農村村民實現戶有所居。二是下放宅基地審批權，

明確農村村民申請宅基地的，由鄉（鎮）人民政府審核批準，但涉及占用

農用地的，應當依法辦理農用地轉用審批手續。三是完善宅基地自愿有償

退出機制，明確國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地。

四是保障宅基地用益物權，明確鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用

閑置宅基地和閑置住宅。以上規定，將33個縣市試點宅基地制度改革成熟

可靠的做法提煉上升為法律制度，既注重維護農戶宅基地基本權益，有利

于保證農村社會穩定，又充分反映城鎮化發展要求，促進地盡其用和農民

增收，也在“意料之中”。

第四個“意料之中”：從嚴保護耕地特別是永久基本農田。新《土地

管理法》堅持把實行最嚴格的耕地保護制度、確保國家糧食安全作為立法

的基本宗旨，根據形勢發展需要，除將基本農田提升為永久基本農田外，

還作出若干重要修改。一是加強耕地質量管理。新《土地管理法》第32條

規定，省級人民政府要確保本行政區域內耕地質量不降低，耕地質量降低

的，由國務院責令在規定期限內組織整治；第36條規定，引導因地制宜輪

作休耕。二是強化永久基本農田管理。新《土地管理法》第34條規定，永

久基本農田應當落實到地塊，納入國家永久基本農田數據庫嚴格管理；鄉

（鎮）人民政府應當將永久基本農田的位置、范圍向社會公告，并設立保

護標志。三是維護永久基本農田的權威性。新《土地管理法》第35條明確，

永久基本農田經依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用

途；國家重點建設項目選址確實難以避讓永久基本農田，涉及農用地轉用

或者土地征收的，必須經國務院批準；禁止通過擅自調整縣級和鄉（鎮）

土地利用總體規劃等方式規避永久基本農田農用地轉用或者土地征收的審

批。這些規定以法律方式堵住了耕地占補平衡和永久基本農田保護實踐中

存在的漏洞，是從嚴保護耕地特別是永久基本農田的應有之義。

第五個“意料之中”：為“多規合一”和用途管制改革預留法律空間。

建立國土全覆蓋的用途管制制度是構建國土空間開發保護制度的重要內容，

其前提是實行“多規合一”，建立統一的國土空間規劃體系和監督實施制

度。但“多規合一”改革正在推進之中，完成國土空間規劃立法更需要一

個過程，為保證土地利用總體規劃、城鄉規劃向國土空間規劃順利過渡，

需要賦予國土空間規劃相應的法律地位和效力，使之能夠代行土地利用總

體規劃、城鄉規劃的功能。為此，新《土地管理法》增加第18條，規定國

家建立國土空間規劃體系，經依法批準的國土空間規劃是各類開發、保護

和建設活動的基本依據。同時，為解決改革過渡期的規劃銜接問題，明確

已經編制國土空間規劃的，不再編制土地利用總體規劃和城鄉規劃，并在

附則中規定，編制國土空間規劃前，經依法批準的土地利用總體規劃和城

鄉規劃繼續執行。表面上看，在《土地管理法》中對建立國土空間規劃體

系及其效力作出規定似有“越位”之嫌，但從法律執行而言還是有其必要

性的。

第六個“意料之中”：確立國家土地督察制度的法律地位。2006年，

國務院決定建立國家土地督察制度，對省、自治區、直轄市及計劃單列市

人民政府土地管理和土地利用情況進行督察。經過十多年的發展，國家土

地督察制度已成為我國土地執法監管的一項重要制度，在監督地方政府依

法管地用地、維護土地管理秩序等方面發揮了中堅作用，但其法律地位問

題一直未能解決。新《土地管理法》在總則中增加第5條，明確國務院授

權的機構對省、自治區、直轄市人民政府以及國務院確定的城市人民政府

土地利用和土地管理情況進行督察。國家土地督察制度由此正式成為我國

土地管理的法律制度，這也是依法行政的必然要求。

除此之外，法律修改與不動產統一登記制度、農地承包經營制度等改

革成果做好銜接，也都在“意料之中”。

再說“意料之外”。

應該說，這次法律修改因歷時數載，且透明度較大，社會共識程度較

高。盡管如此，還是有一些具體修改與筆者的預期不盡一致，亦即在“意

料之外”。

第一個“意料之外”：集體經營性建設用地入市范圍包括新增建設用

地。可入市土地范圍在試點前期的頂層設計時曾有過反復討論，最后確定

須符合3個條件：（1）符合土地利用總體規劃和城鄉規劃；（2）集體存

量建設用地，即排除了新增建設用地；（3）工礦倉儲、商服等經營性建設

用地（不支持房地產開發用地直接入市）。《意見》和《細則》也按此作

了規定。這次修法除堅持了（1）（3）兩項條件外，不再將入市限定在存

量建設用地內。試點方案將入市范圍限定在農村存量建設用地內，一方面

是考慮到我國農村存量建設用地量大面廣，通過就地利用、調整利用、整

治利用等可以釋放大量建設用地空間，基本可滿足鄉村發展之需；另一方

面是考慮到允許增量建設用地入市，不利于盤活農村閑散低效用地，有可

能沖擊農村土地管理秩序。試點過程中確有部分地方提出允許農村新增建

設用地入市。或許是綜合上述因素，新《土地管理法》沒有限制農村新增

建設用地入市，同時在第23條中新增一款規定，土地利用年度計劃應當對

入市的集體經營性建設用地作出合理安排。這一規定對土地利用計劃工作

而言無疑是新的挑戰，效果如何有待觀察。

第二個“意料之外”：沒有明確集體經營性建設用地入市增值收益如

何分配。集體經營性建設用地入市的土地增值收益分配是改革試點遇到的

主要問題之一。《意見》和《細則》都明確，農村集體經營性建設用地入

市，農村集體經濟組織取得出讓收益，政府應綜合考慮形成土地增值收益

的因素，從當地實際出發，確定合理比例收取土地增值收益調節金，以實

現土地征收轉用與集體經營性建設用地入市取得的土地增值收益在國家和

集體之間分享比例的大體平衡。2016年4月財政部、國土資源部下發的《農

村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理暫行辦法》，明

確這一比例為20%～50%。試點過程中也有專家建議，考慮到集體建設用地

的所有權性質，政府應當采取稅收方式收取土地增值收益。上述意見應當

說已有相當共識。新《土地管理法》只是在第63條中規定，“集體經營性

建設用地的出租，集體建設用地使用權的出讓及其最高年限、轉讓、互換、

出資、贈與、抵押等，參照同類用途的國有建設用地執行。具體辦法由國

務院制定”，未曾提及入市土地增值收益分配。立法者或許認為“具體辦

法由國務院制定”可以解決這一問題，但以“稅收法定”原則衡量，涉及

增值收益課稅問題未見諸法律，仍屬“意料之外”。

第三個“意料之外”：沒有明確建立宅基地有償使用制度。長期以來，

我國宅基地實行無償分配、無限期使用的福利制度，對減輕農民負擔、保

障居住權利起到了積極作用，但也助長了超標準占地和“一戶多宅”，需

求受到刺激又加劇了宅基地供需矛盾。針對這一問題，《意見》和《細則》

都提出，探索宅基地有償使用制度，對因歷史原因形成超標準占用宅基地

和一戶多宅的，以及非本集體經濟組織成員通過繼承房屋等占用的宅基地，

由農村集體經濟組織主導，探索有償使用。這一規定受到試點縣市廣泛歡

迎，并進行了大量探索。有的試點還采取“有償選位”方式，探索新分配

宅基地有償使用，各方反應良好。新《土地管理法》沒有采納試點中這一

普遍做法，估計主要還是擔心加重農民負擔，降低改革的“獲得感”。但

若不能解決好超標準占地和“一戶多宅”這個影響宅基地公平分配的問題，

就會不同程度制約宅基地的其他改革。

第四個“意料之外”：沒有明確宅基地除修建農房以外的其他用益權

能。近年來，各地按照國家政策要求，積極探索農民住房財產權抵押擔保

及其宅基地用益物權的實現形式和途徑。2017年中央1號文明確提出探索

宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，引發社會極大關注，也成

為宅基地制度改革的最大預期。新《土地管理法》只在第62條中強調“農

村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準”，以及明

確“國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集

體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”，沒有明確宅基地

用益物權的具體權能。這反映了立法者的謹慎。立法明確農業農村主管部

門負責農村宅基地改革和管理有關工作，預料宅基地改革不會就此停頓。

第五個“意料之外”：大幅修改土地利用總體規劃編制原則。新《土

地管理法》第17條對土地利用總體規劃編制原則作了大幅修改，修改后的

原則共6條：（一）落實國土空間開發保護要求，嚴格土地用途管制；（二）

嚴格保護永久基本農田，嚴格控制非農業建設占用農用地；（三）提高土

地節約集約利用水平；（四）統籌安排城鄉生產、生活、生態用地，滿足

鄉村產業和基礎設施用地合理需求，促進城鄉融合發展；（五）保護和改

善生態環境，保障土地的可持續利用；（六）占用耕地與開發復墾耕地數

量平衡、質量相當。這些原則本身并無問題，但在各級土地利用總體規劃

即將于2020年底前到期，且國家不再安排編制各級土地利用總體規劃，而

是以編制國土空間總體規劃代替的情況下，還對土地利用總體規劃的編制

原則進行如此大幅修改，就有點讓人摸不著頭腦了。仔細看看那些新增的

規定，比如“（一）落實國土空間開發保護要求，嚴格土地用途管制”，

“（四）統籌安排城鄉生產、生活、生態用地，滿足鄉村產業和基礎設施

用地合理需求，促進城鄉融合發展”，更像是國土空間規劃的編制原則，

大概是立法者想為國土空間規劃編制多留點法律空間吧！

第六個“意料之外”：大幅下放土地審批權限。1999年實施的《土地

管理法》，針對當時投資過熱、新增建設用地幾近失控的局面，制定了復

雜的土地審批制度。這套制度對抑制建設用地無序擴張發揮了重要作用，

但審批層級過高、時限過長、程序復雜等問題日益顯現，越來越不適應形

勢發展的要求。近年來按照放管服改革的要求，不斷采取措施簡化用地審

批，但涉及法律問題效果有限。新《土地管理法》按照是否占用永久基本

農田來劃分國務院和省級政府的審批權限，這不僅強化了永久基本農田監

管，也大幅下放了農用地轉用審批權限。今后，國務院只審批涉及永久基

本農田的農用地轉用，其他農用地轉用由國務院授權省級政府審批。按此

要求，不僅部分不涉及占用基本農田的單獨選址建設項目不再報國務院審

批，所有城市批次建設用地（一般不占用基本農田）也不再報國務院審批。

新法同時規定，按照誰審批誰負責的原則，取消省級征地批準報國務院備

案的規定。這些是迄今用地審批上最具實質意義的放管服改革。

還有一個“意料之外”，就是此次《土地管理法》修正案表決，竟以

163票贊成，僅1票反對、3票棄權通過！土地制度問題歷來眾說紛紜，法

律修改如此高票通過實在難得。

最后筆者要說，以上“意料之中”，實則“來之不易”；以上“意料

之外”，也在“情理之中”。畢竟，土地制度是國家基礎性制度，法律修

改極為復雜敏感，需要整合各方利益、審慎穩妥決策。下一步更多的是考

驗執行者的智慧，讓我們拭目以待吧。

尋

一

處

清

幽

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談孤痛

孤

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，

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