提升我省扶貧開發整體水平

創新機制突出重點提升我省扶貧開發整體水平

——貴州省扶貧開發辦公室黨組書記、主任葉韜署名文章

——對當前我省扶貧開發工作的思考

2010年貴州省扶貧開發工作目標：

◆全年減貧50萬人、培訓轉移農村勞動力10萬人、實施2000個村整村推進、籌集社會幫

扶資金1億元；

◆突出五項工作重點，抓好七項試點工作，組織編制我省2011-2020年扶貧開發綱要，研究

制定《貴州省扶貧開發條例((草案)》；

◆平穩開展扶貧開發重點縣調整工作，實現50個重點縣農民人均純收入增幅高于全省平均

水平。

自我國實施西部大開發戰略以來，至今已歷時10年。在黨中央、國務院的關心和支持下，

在省委、省政府的正確領導下，在省人大、省政協的監督和支持下，10年來，全省上下同心協力，

奮力拼搏，開拓進取，經濟社會發展步伐明顯加快，各行各業成果斐然。扶貧開發也取得了階段

性成果，農村貧困現象明顯緩解，貧困人口大幅度減少；貧困地區的基本生產生活條件得到很大

改善，滿足了群眾最迫切的基本需求；貧困地區各項社會事業得到長足發展，貧困人口的基本素

質得到了提高。扶貧開發為促進我省經濟發展、民族團結和社會和諧穩定發揮了重要作用。

關注貧困農民，實現共同富裕

我省作為西部農業省份之一，“三農”問題仍較突出。貧困面大，貧困程度深，貧困差距不

斷擴大是我們必須正視的嚴峻現實。省委書記石宗源在省委十屆七次全會上深刻指出：“目前我

省欠發達、欠開發的基本省情沒有變，在全國農村貧困面最大、貧困程度最深的狀況沒有變，人

民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間這一社會主要矛盾沒有變”。這“三個沒有變”，

凸顯出扶貧開發在我省經濟社會建設中的重要地位和作用。

扶貧開發是全黨、全社會的事業。毛澤東曾經指出：“農民問題是中國革命的基本問題。”

鄧小平在上世紀80年代就提出了“兩個大局”的思想，要根據生產力發展水平和各方面的

條件，東部地區先加快發展，然后帶動和支持中西部地區發展，最終實現全國各地區共同繁榮和

共同富裕。并制定了從貧困到溫飽、從溫飽到小康、從小康到現代化三步走的現代化發展戰略，

為實現中華民族的偉大復興繪制了宏偉藍圖，提出“到建黨一百年時，使國民經濟更加發展，各

項制度更加完善；到建國一百年時，基本實現現代化，把我國建設成富強、民主、文明的社會主

義國家。”黨的十七大和十七屆三中全會提出“到2020年基本消除絕對貧困現象、農民人均純收

入比2008年翻一番”的目標，并明確指出“搞好新階段扶貧開發，對于確保全體人民共享改革

發展成果具有重要意義，必須作為長期的歷史任務抓緊抓好。”沒有農業的現代化就沒有全國的

現代化，沒有農村的小康就沒有全國的小康。因此，扶貧開發是建設中國特色社會主義事業的一

項歷史任務，是構建社會主義和諧社會的一項重要內容，是實現全國各地區共同繁榮和共同富裕

的重要途徑。

國際經驗和國內實踐充分表明，經濟社會越發展，越要關注貧困；發展速度越快，越要關注

發展的不平衡。在統籌城鄉發展、構建和諧社會和全面建設小康社會的過程中，農村貧困地區作

為最薄弱的環節，農村貧困人口作為最弱勢的群體，需要下更大的力氣給予扶持。國務院扶貧開

發綱要的序言中明確寫到：“緩解和消除貧困，最終實現全國人民的共同富裕，是社會主義的本

質要求，是中國共產黨和人民政府義不容辭的歷史責任。”因此，我省作為全國扶貧開發的主戰

場，能否順利實現“到2020年基本消除絕對貧困現象、農民人均純收入比2008年翻一番”的目

標，無疑是一個重大的政治問題，也是衡量扶貧工作執政能力、體現扶貧開發成效的“試金石”。

省委九屆九次全會提出的“必須始終把三農工作作為全部工作的重中之重，把扶貧開發作為三農

工作的重中之重”的思想符合國情、省情。省委書記石宗源曾說：“我們能否實現經濟社會發展

的歷史性跨越，全面建設小康社會，在很大程度上取決于我省扶貧開發的成效和進程，取決于能

否早日讓廣大貧困群眾脫貧致富。”并強調要“堅持把盡快穩定解決扶貧對象溫飽并實現脫貧致

富作為新階段扶貧開發的首要任務，注重從制度上探索扶貧開發的新機制”。省長林樹森在扶貧

開發暨草地生態畜牧業工作座談會上也明確指出：“扶貧開發是三農工作的重中之重，促進農民

增收是三農工作的核心，要不斷強化政府在扶貧開發中的主導作用，把扶貧開發作為一項長期歷

史任務，采取綜合措施全面推進，充分發揮市場機制的重要作用。”省委副書記王富玉要求：“省

扶貧辦一定要有求變、求快、求發展的思維，站在更高起點上來思考全省三農工作的發展。要認

真剖析造成貴州貧困面大，貧困程度深，農業基礎設施落后，農業產業化水平低，農民增收緩慢，

農民素質低等問題的深層次原因，理清發展思路，推進扶貧開發，加快農民增收步伐。”副省長

祿智明強調：“扶貧開發是國家解決三農問題的戰略舉措，在發展現代農業、緩解農村貧困、推

進新農村建設中肩負著重大歷史使命。針對問題和困難，當前和下一步我省扶貧開發工作將更加

關注民生、關注弱勢群體，堅決貫徹執行‘兩個重中之重’思想，切實打好扶貧攻堅戰。”沒有

農民的小康，就沒有全省的小康；沒有農村經濟社會發展的歷史性跨越，就沒有全省經濟社會發

展的歷史性跨越。因此，我省扶貧開發工作要按照省領導的指示，在過去成績的基礎上，不斷總

結、鞏固、完善、提高，從思路、制度、機制、措施上進行全方位的探索，讓貧困地區農民共享

改革開放成果。

認清當前形勢，創新工作思路

當前，既是我省扶貧開發工作最好的機遇期，也是對扶貧工作要求更高、任務更重的“啃硬

骨頭”挑戰期。執行1196元扶貧新標準后，我省貧困人口增加到585.38萬人，占全國貧困人口

的14.6%；2008年農民人均純收入為2797元，只是全國平均水平的58.8%，50個重點縣農民人

均純收入雖然有明顯增長，但絕對數很小；特殊類型貧困地區和特殊貧困群體的貧困問題亟待解

決；全省尚有5198個貧困村未實施整村推進，占全國的1／5，已實施整村推進的貧困村投入少、

效果不明顯，還需要鞏固和提高；保護與開發、扶貧投入與需求的矛盾突出；扶貧工作自身也還

面臨不少突出問題，特別是在解決貧困問題方面，積累的有效經驗不多。

在經歷了大規模扶貧開發((1986—1993年)、“八七”扶貧攻堅((1994—2000年)和新階段扶

貧開發((2001—2010年)三個主要階段后。當前我省和全國其他省市一樣進入到了開發扶貧和社

會救助“兩輪驅動”的新階段，進入了“生存型扶貧”向“發展型扶貧”轉變的關鍵時刻，進入

了農村改革、制度創新、現代農業建設推動的重要時期。我們既要清醒面對存在的困難和問題，

更要看到扶貧開發工作面臨前所未有的良好機遇。黨中央、國務院，省委、省政府的高度重視，

是我們做好扶貧開發工作的根本保證；國家擴大內需，把“三農”作為投入重點，促進經濟平穩

較快增長的政策措施，為扶貧工作提供了難得的發展機遇；國家實行新的扶貧標準，擴大了扶貧

政策的覆蓋范圍；扶貧開發多年的工作實踐，為新階段扶貧開發工作積累和探索了豐富的經驗；

社會各界對扶貧開發給予廣泛的關心和支持，推動了“大扶貧”格局的形成。但是，正如國務院

扶貧辦主任范小建指出的那樣：“針對貴州目前存在的貧困問題，完全有效的經驗不多，迫切需

要大膽探索、理清思路、強化措施”。因此，在這樣一個新的形勢、新的情況下，迫切需要我們

在扶貧開發工作對象、目標任務、工作重點、投入體制、主要政策措施、資源整合、評價方法與

體系等方面作出新的調整，力求搶占國家新一輪扶貧開發綱要政策制高點。

明確指導思想，提高開發水平

根據省委、省政府對我省“三農”工作的部署，當前扶貧開發工作的指導思想是：圍繞到2020

年基本消除絕對貧困現象、農民人均純收入比2008年翻一番、國家扶貧開發工作重點縣農民人

均純收入增幅高于全省平均水平這三大目標，搶抓全面實施農村低保制度性“兜底”安排和實行

扶貧新標準的機遇，把堅持開發式扶貧方針作為根本保證，把盡快穩定解決扶貧對象溫飽并實現

脫貧致富作為首要任務，把提高農村貧困人口自我發展能力作為工作重點。以產業化扶貧為重要

抓手，進一步加大草地生態畜牧業、蔬菜、油茶、果藥竹等特色優勢生態產業發展力度，做大做

強產業，提升區域經濟發展水平；以扶貧開發和農村低保兩輪驅動作為工作手段，把產業化扶貧

作為整鄉推進、區域發展的核心內容，構建“大扶貧”格局，切實改變我省喀斯特石漠化地區、

少數民族聚居區、革命老區、地方病多發區等特殊類型貧困區域的貧窮落后面貌；以提高貧困群

眾基本素質為目的，圍繞勞動力穩定轉移加強職業技能培訓，圍繞產業化扶貧加強農民適用技術

培訓，促進農村貧困勞動力穩定轉移、轉產、創業；以機制創新為動力，進一步建立健全黨委政

府領導“大扶貧”的部門責任落實機制、以效益優先競爭入圍的扶貧項目安排和合同管理機制、

以扶貧效果為導向的“以獎代補”扶貧資金分配和使用機制、以扶貧開發規劃為統籌的整合政策、

資金、項目機制、以激勵為目標的扶貧工作績效考評獎懲和問責機制，不斷提高扶貧工作水平和

成效。

突出五項重點，促進協調發展

按照新階段扶貧開發工作要求，今年，我省扶貧開發要突出五項工作重點。

突出產業化扶貧。堅持“統籌安排、抓大不放小”的原則，大力發展產業化扶貧。“抓大”

就是突出把培育發展主導產業作為整體脫貧的主渠道，實施區域性連片開發，重點發展草地生態

畜牧業、蔬菜、油茶、果藥竹等產業，打造一批產業扶貧亮點。“不放小”就是把扶持發展特色

經濟作為瞄準貧困農戶的重要舉措，幫助貧困鄉村、貧困農戶按照市場需求和發展趨勢，找準比

較優勢，合理開發當地資源，發展村級特色產業，建立農民增收的穩定來源。按照主導產業與特

色產業統籌兼顧，線、面產業帶建設，整村、數村、區域、縣域推進的思路，實行政府引導、市

場運作、群眾主體、企業帶動的發展模式，做到“區域化布局、標準化生產、產業化經營、規模

化發展”。根據“東油西果南藥中蔬面上牛羊”的區域產業布局雛形，集中力量、集中投入，重

點抓好草地生態畜牧業、蔬菜、油茶、果藥竹等優勢產業的連片開發。按照“增點擴面做大規模，

重點突破做強大縣，一般項目縣鞏固提高，破解原種擴繁、飼料加工、防疫體系制約瓶頸”的指

導思想，做大做強草地生態畜牧業產業，使草地生態畜牧業切實成為項目區農民增收的重要支柱。

重點扶持發展油茶、蔬菜、果藥竹等特色優勢產業，按照“市場化引導、梯度式培育、滾動式發

展、做強做大產業”的要求，連續集中投入資金，建設一批優質農產品生產示范基地。圍繞重點

產業，扶持發展比較優勢突出、市場空間大、與基地農戶銜接緊密、能拉動農民增收的龍頭企業

和農民專業合作經濟組織，讓農民更多地分享產業化經營成果。

突出整鄉推進工作。創新整村推進扶貧開發機制，在整村推進基礎上整合資源，整鄉數鄉區

域化連片推進，加快縣域經濟發展。改變“存量資金”的安排方式，在“存量不變”的前提下，

把過去單一貧困村投入25—50萬元的分散投入方式轉變為數村乃至整鄉集中連片投入，提高存

量資金的使用效果。在全省產業布局的框架下，把產業化作為整鄉推進的核心內容，集中資金支

持貧困地區的主導產業和重點項目，促進產業化發展區域與整村推進區域的有效銜接。以科學規

劃為龍頭，以扶貧開發綜合治理為目標，以縣為單位進行統籌，構建整合項目、資金的工作平臺，

充分調動各職能部門的積極性，在“渠道不亂、用途不變、各負其責、各記其功”的原則下，統

籌各部門的力量，重點突破、協作推進，共同推動整鄉推進扶貧開發，發揮不同渠道資金的“集

聚效應”和財政扶貧資金的“黏合劑”作用。

突出農村勞動力轉移培訓。按照“調整結構、突出重點、加強管理、提高質量”的思路，結

合就業形勢和產業發展，以初中畢業后、高中畢業后未入學的“兩后生”為重點對象，圍繞促進

勞動力穩定轉移開展職業技能培訓，圍繞產業化扶貧加強農民適用技術培訓。按照培訓時限和培

訓內容分層次開展形式多樣的省、地、縣三級培訓，切實提高培訓質量和轉移就業效果。同時，

加強與國家助學補助制度的對接，結合我省實際，研究提出對農村貧困家庭子女接受職業、技能

教育再補貼的具體辦法。加強對貧困地區干部培訓，確保扶貧政策落到實處。

突出社會扶貧。繼續加強與4個對口幫扶城市在經貿協作、產業發展、特色農業、勞務輸出、

旅游產業和人才培訓等方面的幫扶與協作，確保對口幫扶項目的實施質量和進度，實現幫扶項目

經濟效益和社會效益的最大化。按生產力發展水平和市場導向、做大做強產業的要求，搞好產業

的梯度對接。把引進龍頭企業作為重大戰略任務抓緊抓好，按互利共贏的要求，大力引進龍頭企

業，建立健全合作發展協調機制，著力提升我省農業產業化發展水平。按照“統籌規劃、自主選

擇、集中使用、提高效率”的原則管理使用社會幫扶資金，推動完善《關于大連、青島、深圳、

寧波四市對口幫扶資金使用和項目管理辦法》。引入激勵和責任機制，鼓勵黨政機關、企事業單

位定點扶貧和對口扶貧，完善集團幫扶辦法，將更多的社會資源整合到扶貧開發領域，提高社會

幫扶水平。

改革扶貧資金的使用、監管方式。不斷健全完善扶貧資金管理使用辦法，實行全程管理，突

出抓關鍵環節，建立健全“以資金類別、資金投向、程序管理、使用效果、合同管理、量化管理、

以獎代補”為核心的源頭控制、程序規范、行為遏制、下管一級、全程監控的資金使用監管體系，

從而實現主要靠定性評價到細化實化量化考評管理、從靜態數據庫管理向開發大型網絡化信息化

動態管理的轉變。積極探索財政扶貧資金滾動使用與產業化扶貧相結合的有效辦法。改變傳統的

財政扶貧資金安排方式，按照“存量不變、增量用好、培育((產業)樣板”的原則，認真處理好

點、面和重點突破之間的關系。扶貧資金存量主要用于以村為基礎的整鄉推進、連片開發項目，

增量主要用于產業化扶貧項目，培育典型、樹立樣板；扶貧貼息貸款主要用于產業化扶貧與整村

整鄉推進結合項目；村級互助扶貧資金主要投向省扶貧領導小組規劃建設的貧困鄉特色優勢產業

扶貧項目；培訓資金主要圍繞提高貧困人口勞動就業技能和滿足貧困地區扶貧產業化建設需求，

以貧困地區初中畢業后、高中畢業后未入學的“兩后生”為重點；社會幫扶資金主要按照“統籌

規劃、自主選擇、集中使用、提高效率”的原則管理使用；以工代賑資金和少數民族發展資金，

根據省扶貧開發領導小組的總體工作部署，按照“縣為單元、規劃為龍頭、項目為載體”的思路

和“規劃先行、加強銜接、統籌安排、各負其責、形成合力、講求實效、突出重點、先易后難”

的原則，在申報程序、資金撥付、項目監管上按有關規定執行，繼續實行資金使用部門向扶貧開

發領導小組年初備案和年底報告制，充分發揮扶貧資金的整體效益。進一步研究完善以發展產業

為主、以獎代補的符合我省特點的評價考核指標體系，認真研究并確定各產業和產業中主要指標

的合理權重，以客觀評價不同地區的工作績效，形成以扶貧成效為導向的進退和激勵機制。

抓好七項試點，探索扶貧新路

抓好試點工作是為推進扶貧開發工作積累經驗的重要途徑，因此，在今年的扶貧開發工作中，

要把各項試點工作擺在突出位置，積累扶貧開發工作經驗，探索扶貧開發新路子。主要圍繞七個

方面來開展。

一是高標準推進威寧喀斯特地區扶貧開發綜合治理試點工作。圍繞到2012年基本擺脫現有

貧困狀態，2015年農民人均純收入達到4000元以上，2020年基本達到總體小康水平的目標，分

四批做好試點規劃編制工作。在科學規劃試點工作的基礎上，大力發展草地畜牧業、薯類、蔬菜、

精品水果、核桃等優勢產業，帶動貧困農戶增收。按照參與式扶貧的方式，以市場為引導，充分

調動群眾積極性，鼓勵群眾發揚自力更生、艱苦奮斗、努力創業的精神，在全省探索總結出一條

成效突出的特殊類型地區扶貧開發綜合治理新路子，為全國提供可鑒經驗。

二是積極抓好扶貧開發與農村低保“兩項制度”銜接試點。根據國務院扶貧辦今年在重點縣

全部開展試點工作的要求，加強與統計、民政部門和殘聯組織的聯系，認真研究我省新標準下貧

困人口的分布與特征，按照共建信息平臺、共享資源成果、分別滿足工作需要的思路，調整統計

指標，完善政策數據，進一步提高扶貧工作的“瞄準度”，使貧困人口應保盡保、應扶盡扶。今

年上半年在50個扶貧重點縣推開，年底前覆蓋87個縣((市、區、特區)。加強扶貧統計監測，

建立健全貧困人口的識別和監測機制，不斷完善新一輪建檔立卡工作。

三是拓展小額信貸扶貧和村級互助資金試點。創新互助資金試點和小額信貸有機結合的方

式，按照“商業性信貸＋政策性貼息＋商業性政策性融合共擔風險”的運行機制，采取“三補一

貼”((補充互助金資本金、補助工作經費、補償信貸風險、對農戶貸款進行貼息)的激勵機制和

規范的操作模式，充分發揮信貸扶貧資金、村級互助資金在貧困地區經濟發展中的重要作用，使

有限的資金發揮更大的效益，并在取得試點成功經驗的基礎上向全省有序推廣。

四是探索建立龍頭企業和貧困農民利益連接機制試點。結合推進產業化扶貧，采取扶貧貼息

貸款、靈活運用婦女創業小額貸款貼息等有效措施扶持貧困地區龍頭企業發展壯大，充分發揮扶

貧龍頭企業帶動作用。以扶貧資金到村到戶為政策底限，發展多種形式的農民專業合作經濟組織，

探索“公司＋基地＋農戶”、“公司＋基地＋農民專業合作組織＋農戶”等方式，建立企業與農戶

的利益連接機制，提高農民組織化程度。積極探索貧困農戶參與產業化過程的有效方式，使貧困

農戶真正成為扶貧資金使用的最大利益主體。

五是積極開展鄉村旅游扶貧開發試點。根據鄉村旅游產業規劃布局，先期在生態條件優越、

自然風情濃郁、民族特色鮮明的黔東南、黔南、黔西南三個少數民族自治州探索開展鄉村旅游扶

貧開發試點，堅持以貧困農民作為鄉村旅游扶貧開發試點的利益主體，通過加大投入，讓農民從

鄉村旅游產業各鏈條環節中獲益，努力提高非農產業在農民收益中的比重。

六是、重視推進較少民族地區扶貧開發試點。始終高度重視加強少數民族扶貧開發工作，在

鞏固發展毛南族地區扶貧開發成效的基礎上，重點對遵義市務川、正安、道真仡佬族聚居區以及

黔東南、黔南、黔西南州等較少民族聚居區實施扶貧開發。

七是開展特殊類型貧困地區綜合治理試點工作。根據國務院扶貧辦要求，把特殊類型貧困地

區綜合治理放在重要位置，在我省武陵山區等1-2個集中連片貧困地區開展扶貧攻堅，推進區域

綜合治理，提高扶貧開發效果。

長風破浪會有時，直掛云帆濟滄海！新一年的扶貧開發工作指導思想明確、目標任務確定，

省扶貧辦將在省委省政府的堅強領導和國務院扶貧辦的指導下，牢固樹立和落實科學發展觀，把

扶貧攻堅作為貴州最大的民生，增強執政能力，破解發展難題，“行動行動再行動，落實落實再

落實”，努力開創我省扶貧工作新局面。

(作者系省扶貧辦黨組書記、主任)