第1期2021年3月
中國(guó)人民大學(xué)教育學(xué)刊
Renmin University of China Education Journal
No.l
Mar.2021
效率與公平
—“雙一流”政策價(jià)值導(dǎo)向的思考
劉昌乾吳晨圓陳鵬
(中國(guó)人民大學(xué)發(fā)展規(guī)劃處，北京100872)
(中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100872)
摘要：“雙一流”政策是我國(guó)高等教育領(lǐng)域的一項(xiàng)重大改革，政策出臺(tái)伊始就面臨著很多爭(zhēng)論，其中爭(zhēng)論
最激烈的一個(gè)問題是“雙一流”政策是追求效率還是追求公平。文章首先討論公共政策中“效率”和“公平”兩種價(jià)值導(dǎo)向及其政策表現(xiàn)，并從歷史視角考察了我國(guó)新中國(guó)成立以來(lái)不同時(shí)期高等教育政策的價(jià)值導(dǎo)向，然后解讀分析“雙一流”政策的價(jià)值導(dǎo)向，證明“雙一流”政策的出發(fā)點(diǎn)傾向于追求“效率”價(jià)值，但最終政策結(jié)果達(dá)到了兼顧“效率”與“公平”的效果。
關(guān)鍵詞：效率；公平；“雙一流”建設(shè)；“985工程”；“211工程”
中圖分類號(hào):G520文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)號(hào):A文章編號(hào):2095-1760(2021)01-0073-12
一、引%
2020年8月，教育部下發(fā)了《教育部辦公廳關(guān)于開展2016—2020年“雙 一流”建設(shè)周期總結(jié)工作的通知》，各高校都對(duì)首輪“雙一流”建設(shè)進(jìn)行了總 結(jié)評(píng)估。如何評(píng)估首輪“雙一流”建設(shè)成效，如何根據(jù)首輪建設(shè)開展下一輪 “雙一流”建設(shè)遴選，是各個(gè)高校普遍關(guān)心的熱點(diǎn)話題。根據(jù)2015年發(fā)布的 《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》，“雙一流”建設(shè)以每5收稿日期：2020-12-10
作者簡(jiǎn)介：劉昌乾，男，中國(guó)人民大學(xué)發(fā)展規(guī)劃處副處長(zhǎng)。
吳晨圓，女，中國(guó)人民大學(xué)發(fā)展規(guī)劃處項(xiàng)目管理科副科長(zhǎng)。
陳鵬，男，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院2018級(jí)碩博連讀研究生。
基金項(xiàng)目：中國(guó)人民大學(xué)科學(xué)研究基金（中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助）項(xiàng)目(20XNOJ01)。
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年為一個(gè)周期，實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。動(dòng)態(tài)調(diào)整意味著在首輪人選的一流大學(xué)建 設(shè)高校和一流學(xué)科建設(shè)高校部分將會(huì)淘汰出局，同時(shí)也給了首輪沒有進(jìn)人 的高校一個(gè)新的機(jī)會(huì)。筆者認(rèn)為，在新一輪建設(shè)中，哪些高校和學(xué)科能夠進(jìn) 入、哪些高校和學(xué)科將會(huì)出局，不單是遴選原則、遴選條件、遴選程序問題，更多的是“雙一流”政策的價(jià)值導(dǎo)向問題：是偏向效率價(jià)值，還是更多關(guān)注公 平價(jià)值？有的學(xué)者認(rèn)為首輪“雙一流”政策并不完全合理，認(rèn)為東部地區(qū)集 中了大量?jī)?yōu)秀學(xué)校和學(xué)科，中西部省份獲得的建設(shè)名額非常少，高等教育資 源失衡會(huì)加劇地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。從人圍高校的歷史身份上看，“雙一 流”建設(shè)幾乎被原“985工程”和“211工程”所壟斷，形成了強(qiáng)弱分化的“馬 太效應(yīng)”。[1]從學(xué)科領(lǐng)域來(lái)看,“雙一流”建設(shè)“偏科”嚴(yán)重，465個(gè)學(xué)科中，人 文社會(huì)科學(xué)類學(xué)科僅占約22%m，長(zhǎng)此以往可能導(dǎo)致我國(guó)高等教育內(nèi)部發(fā) 展不平衡。因此，對(duì)社會(huì)上議論的“‘雙一流’建設(shè)應(yīng)當(dāng)追求公平”如何回應(yīng)？“雙一流”政策在宏觀教育領(lǐng)域是否過于關(guān)注“效率”而忽視了“公平”？“雙 一流”政策應(yīng)當(dāng)追求怎樣的價(jià)值導(dǎo)向？這些問題在“雙一流”建設(shè)啟動(dòng)后尤 其是在新一期建設(shè)過后仍需要回答。本文試圖從公共政策價(jià)值導(dǎo)向出發(fā)，解析和揭示“雙一流”建設(shè)在政策目標(biāo)上的價(jià)值追求，回答社會(huì)對(duì)“雙一流”政策的價(jià)值疑惑，從而對(duì)下一期建設(shè)提供價(jià)值上的引導(dǎo)。
二、公共政策中的價(jià)值導(dǎo)向：效率價(jià)值與公平價(jià)值
“公共性”是公共政策最基本的特征，“公共性”的本質(zhì)屬性是開放性和 利他性，對(duì)“公共性”最直白的理解是公眾參與和公眾受益。一方面，公共政 策的制定、執(zhí)行與評(píng)估等環(huán)節(jié)需要向社會(huì)公開，保證公眾的知情權(quán)和參與 權(quán)；另一方面，公共政策的出發(fā)點(diǎn)和根本目標(biāo)是解決社會(huì)公共問題、實(shí)現(xiàn)公 共利益的最大化。傳統(tǒng)研究認(rèn)為，為了實(shí)現(xiàn)公共政策的這一根本目標(biāo)，“效 率”與“公平”是公共政策的兩種基礎(chǔ)性價(jià)值導(dǎo)向，“效率”價(jià)值主要體現(xiàn)在 公共政策的“生產(chǎn)性功能”上，產(chǎn)出更多更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，增加社 會(huì)福利總量;“公平”價(jià)值體現(xiàn)在公共政策的“分配性功能”上，通過合理分配 社會(huì)總福利，實(shí)現(xiàn)社會(huì)成員個(gè)體的平等、差異化發(fā)展。不同價(jià)值導(dǎo)向指導(dǎo)下 的公共政策關(guān)注的重點(diǎn)有所差異，會(huì)呈現(xiàn)不同的執(zhí)行特征、帶來(lái)不同的治理 效果。
(一）基于效率價(jià)值的公共政策
“效率”在微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上被解釋為追求投入與產(chǎn)出之比的最大化，即用最小的投入達(dá)到既定產(chǎn)出目標(biāo)，或者用一定的投入達(dá)到最高的產(chǎn)出目
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標(biāo)。[3]在宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上，“效率”要求通過最優(yōu)化的資源配置實(shí)現(xiàn)利益的 最大化，注重資源配置的合理性和有效性。微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的效率可以直接進(jìn) 行量化計(jì)算，宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的效率與其他社會(huì)價(jià)值密切關(guān)聯(lián)因而難以量化。[4公共政策中的“效率”價(jià)值同時(shí)包含了微觀與宏觀的效率之義，具體有 以下幾點(diǎn)
特征：首先，從微觀角度看，要實(shí)現(xiàn)投人產(chǎn)出最大化，“效率”價(jià)值首 先是要關(guān)注投人，一方面注重降低成本投人，一項(xiàng)公共政策只要以最低的投 人實(shí)現(xiàn)最大的產(chǎn)出，就可以說是有效率的，如果政策目標(biāo)在實(shí)際條件下無(wú)法 達(dá)到，或者達(dá)到目標(biāo)要付出比收益更高的成本，那么政策就是無(wú)效率的；另一方面，關(guān)注投人的“重點(diǎn)性”和“快速性”，社會(huì)資源配置需要以社會(huì)需求為 依據(jù)，需求大的領(lǐng)域要重點(diǎn)投人，需求緊急的領(lǐng)域要快速投人，時(shí)刻保證供 給需求的動(dòng)態(tài)平衡，確保重點(diǎn)領(lǐng)域和緊急領(lǐng)域的需求得到充分、快速滿足。其次,“效率”價(jià)值強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出，這種產(chǎn)出既包括產(chǎn)出的數(shù)量與規(guī)模，即最小的 投入成本達(dá)到最大的產(chǎn)出規(guī)模，也包括產(chǎn)出的質(zhì)量，注重產(chǎn)出的貢獻(xiàn)度與影 響力，通過與社會(huì)互動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、文化效益等多重效益。從宏觀角度看，“效率”強(qiáng)調(diào)通過優(yōu)化資源配置來(lái)實(shí)現(xiàn)效益最大化，因此，要 實(shí)現(xiàn)“效率”價(jià)值，就必須保證系統(tǒng)的開放性與競(jìng)爭(zhēng)性，開放性是競(jìng)爭(zhēng)性的前 提，只有市場(chǎng)足夠開放才能保證參與者充分競(jìng)爭(zhēng)，充分競(jìng)爭(zhēng)可以避免壟斷和 寡頭對(duì)市場(chǎng)的操控，使供給和需求保持平衡，實(shí)現(xiàn)高效率的資源配置。
因此，效率導(dǎo)向的公共政策從微觀角度講，要以更低的成本提供數(shù)量更 多、質(zhì)量更優(yōu)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，主張集中力量辦大事，對(duì)重大工程重 點(diǎn)工程重點(diǎn)投入；從宏觀角度講，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的充分競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)資源配置的高 效性。
(二）基于公平價(jià)值的公共政策
“公平”與平等、公正、正義相關(guān)聯(lián)，辭海對(duì)公平的解釋是“不偏私”，具體 包括權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、過程公平、結(jié)果公平。公平是公共政策的另一種 基礎(chǔ)性價(jià)值導(dǎo)向，很多學(xué)者認(rèn)為“公平”是公共政策的核心價(jià)值目標(biāo)[5]，是公 共政策合法性的根本，是對(duì)公共性的最好印證[6]。“公平”價(jià)值關(guān)注的是社 會(huì)財(cái)富的分配問題，公共政策不僅需要追求效率以增加社會(huì)財(cái)富總量，更要 倡導(dǎo)公平來(lái)對(duì)社會(huì)財(cái)富進(jìn)行合理分配，保證生產(chǎn)力的可持續(xù)發(fā)展。
公共政策中的“公平”價(jià)值也是強(qiáng)調(diào)“不偏不倚”，具體關(guān)注權(quán)利、過程和 分配等問題，有以下幾點(diǎn)特征：首先，“公平”價(jià)值關(guān)注權(quán)利平等。公共政策 的根本屬性是公共性，“公共性”不僅要求大多數(shù)人受益，還關(guān)注著少數(shù)群體 的利益，一項(xiàng)“公平”的公共政策應(yīng)該平等尊重每一個(gè)利益相關(guān)群體的權(quán)利，不能有所忽視或歧視。其次公平價(jià)值”關(guān)注機(jī)會(huì)平等。從個(gè)體角度來(lái)講，
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一項(xiàng)“公平”的公共政策要保證政策目標(biāo)群體中的每個(gè)個(gè)體都有同等機(jī)會(huì)從 中獲得利益，強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)的一致性，不能有所偏向。再次，“公平”價(jià)值關(guān)注結(jié) 果公正。結(jié)果由分配產(chǎn)生，結(jié)果公正即要求分配公正，需要注意的是，平均 主義不是公平，必須承認(rèn)因個(gè)體差異性導(dǎo)致的分配不公，同時(shí)“削峰填谷”，保證弱勢(shì)群體的利益，這樣才是公平的分配方式。最后，“公平”價(jià)值關(guān)注目 標(biāo)群體的認(rèn)可度。“公平”作為人類社會(huì)構(gòu)建出的價(jià)值觀念其本質(zhì)是讓每個(gè) 人感到滿意，從主觀意義上講，公平在每個(gè)人心中都有
不同的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，能 讓政策目標(biāo)群體滿意，從而促進(jìn)社會(huì)和諧與發(fā)展是公共政策“公平”價(jià)值的 最高追求。
因此，公共政策實(shí)現(xiàn)其公平價(jià)值的核心關(guān)鍵點(diǎn)是：權(quán)利受到平等尊重、參與機(jī)會(huì)的均等性、標(biāo)準(zhǔn)的一致性、分配的公正性、結(jié)果的滿意度。
(三）效率與公平的權(quán)衡
“效率”與“公平”兩種價(jià)值在不同時(shí)期的公共政策中有不同的地位，但 是二者是長(zhǎng)期共存的，是“執(zhí)政黨”與“在野黨”的關(guān)系。效率與公平在公共 政策中的權(quán)衡一直是學(xué)術(shù)界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。一方面，效率與公平相互沖突，很 多時(shí)候追求效率不得不犧牲公平，強(qiáng)調(diào)公平則不得不接受低效率。另一方 面，效率與公平相輔相成，不可分離。效率失去公平的保障將回到叢林法則 時(shí)代，社會(huì)失序會(huì)導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)的凈福利損失；公平失去效率則只能維持低 水平的公平，也并不能實(shí)現(xiàn)人們的幸福需求。因此，學(xué)術(shù)界普遍接受的觀點(diǎn) 是效率與公平互適共生、相互支撐，在公共政策制定中不能只關(guān)注一種價(jià)值 而偏廢另一種價(jià)值。
三、我國(guó)高等教育政策的價(jià)值導(dǎo)向：基于歷史的考察
從歷史上看，我國(guó)在高等教育領(lǐng)域?qū)嵭械氖恰爸攸c(diǎn)建設(shè)、帶動(dòng)全局”建設(shè) 思路，即重點(diǎn)支持若干所國(guó)內(nèi)
頂尖高校創(chuàng)建世界一流大學(xué)和一流學(xué)科，使它 們快速進(jìn)人國(guó)際一流行列，從而帶動(dòng)我國(guó)高等教育整體水平的提升?；?這一效率導(dǎo)向性的思路，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)一直實(shí)行重點(diǎn)大學(xué)建設(shè)政策。
新中國(guó)成立初期，我國(guó)高等教育政策向蘇聯(lián)看齊，集中有限財(cái)力辦好若 干所重點(diǎn)大學(xué)，用“擇優(yōu)而上”的方式選拔建設(shè)對(duì)象，力圖使有限的投人獲取 最大化的產(chǎn)出，體現(xiàn)了對(duì)“效率”價(jià)值的追求。1954年12月，在教育部發(fā)布 的《關(guān)于重點(diǎn)高等學(xué)校和專家工作范圍的決議》中，中國(guó)人民大學(xué)、北京大 學(xué)、清華大學(xué)等6所學(xué)校被確定為全國(guó)性重點(diǎn)大學(xué)，“重點(diǎn)高校體制”自此開 始形成。20世紀(jì)60年代至80年代，雖然重點(diǎn)大學(xué)數(shù)量在不斷變化，但是高
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等教育領(lǐng)域的重點(diǎn)建設(shè)政策一直被延續(xù)下來(lái)。進(jìn)人20世紀(jì)90年代后，我國(guó) 經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展對(duì)人才需求越來(lái)越迫切，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)也日益激烈，進(jìn)行高 水平大學(xué)建設(shè)成為一種共識(shí)。1995年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，原國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)、原國(guó)家教育委員會(huì)和財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)了《“211工程”總體建設(shè)規(guī)劃》，決定 實(shí)施“211工程”，提出要集中中央和地方等各方面力量辦好100所左右重點(diǎn) 大學(xué)和一批重點(diǎn)學(xué)科、專業(yè)。1998年，我國(guó)采取超常規(guī)建設(shè)舉措啟動(dòng)實(shí)施了 “985工程”，對(duì)少數(shù)高校加大改革和投人力度，支持它們盡快建成世界一流 大學(xué)和高水平研究型大學(xué)。在1998年12月24日教育部制定的《面向21世 紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》中，教育部明確提出要在“今后10?20年內(nèi)創(chuàng)建若干 所具有世界先進(jìn)水平的一流大學(xué)
和一批一流學(xué)科”。同年，中央政府決定，從1998年起設(shè)專項(xiàng)資金重點(diǎn)支持若干所大學(xué)進(jìn)人國(guó)際先進(jìn)行列，“985工 程”正式啟動(dòng)。“211工程”“985工程”的實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)以重點(diǎn)工程建設(shè) 為帶動(dòng)的一流大學(xué)建設(shè)政策基本成熟定型。
雖然“211工程”“985工程”與過去的重點(diǎn)高校建設(shè)政策一脈相承，但在 建設(shè)方式上又有所不同。過去的重點(diǎn)建設(shè)政策是在“單位制”之下進(jìn)行的，而“985工程”與“211工程”屬于“項(xiàng)目制”。項(xiàng)目制的運(yùn)作模式主要是“上 級(jí)發(fā)包、下級(jí)抓包”，具有行政配置和自由競(jìng)爭(zhēng)的雙重性。[7]項(xiàng)目制采用專項(xiàng) 資金進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，下級(jí)部門得到了項(xiàng)目就意味著得到了專項(xiàng)資金支持和 創(chuàng)造業(yè)績(jī)的機(jī)會(huì)，因此項(xiàng)目制對(duì)于下級(jí)部門的激勵(lì)效果非常高。有學(xué)者認(rèn) 為，項(xiàng)目制表現(xiàn)出極強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)性、激勵(lì)性、廣泛動(dòng)員、開放性、臨時(shí)性、事本導(dǎo) 向等特征[81，這些特征表明項(xiàng)目制是以“效率”價(jià)值為導(dǎo)向的治理模式。因此,“985工程”和“211工程”是受“效率”價(jià)值驅(qū)動(dòng)的，其“效率”水平相較之 前的重點(diǎn)建設(shè)政策進(jìn)一步提高。
梳理我國(guó)高校重點(diǎn)建設(shè)政策中的一些關(guān)鍵詞可以發(fā)現(xiàn)，“追求快速發(fā) 展”“重視發(fā)展績(jī)效”“突出超常規(guī)方式”“政府主導(dǎo)、舉國(guó)推進(jìn)”[9]“重點(diǎn)建 設(shè)”是出現(xiàn)頻率最高的詞組。這種重點(diǎn)建設(shè)體制包含了“重點(diǎn)投資”“快速發(fā) 展”“集中力量辦大事”的思想，是追求“效率”價(jià)值的體現(xiàn)。但縱觀我國(guó)重 點(diǎn)大學(xué)建設(shè)政策歷史，其政策結(jié)果并不只有“效率”價(jià)值，還有對(duì)“公平”價(jià)值 的體現(xiàn)。一方面，我國(guó)在重點(diǎn)高校的遴選程序上要求各高校在同一標(biāo)準(zhǔn)下 展開公平競(jìng)爭(zhēng)，在名額分配上要遵循“能者人圍”的原則，因此重點(diǎn)建設(shè)對(duì)象 的選拔過程和結(jié)果都是符合公平原則的。另一方面，國(guó)家推進(jìn)重點(diǎn)院校建 設(shè)計(jì)劃，帶動(dòng)了地方政府
投資教育事業(yè)的積極性，高等院校數(shù)量不斷增加，辦學(xué)質(zhì)量不斷提高，越來(lái)越多的學(xué)生有機(jī)會(huì)接受高等教育，公民受教育權(quán)得 到更多的重視和保護(hù)。所以，重點(diǎn)院校建設(shè)政策增加了公民受教育機(jī)會(huì)的
