成武縣人民政府、宋杰交通運輸行政管理(交通):公路交通行政管理(公路

2023年12月2日發(作者：寶寶發燒物理降溫)

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成武縣人民政府、宋杰交通運輸行政管理(交通):公路交通行政管理(公路)二審行政裁定書

【案由】行政 行政行為種類 行政受理

【審理法院】山東省菏澤市人民法院

【審理法院】山東省菏澤市人民法院

【審結日期】2020.09.14

【案件字號】(2020)魯17行終303號

【審理程序】二審

【審理法官】張天正龐寵岳曉艷

【審理法官】張天正龐寵岳曉艷

【文書類型】裁定書

【當事人】成武縣人民政府;宋杰等12人;張興元、張富安、盛金友、宋章敏;成武縣公路管理局;山東葛洲壩巨單高速公路有限公司;山東葛洲壩棗菏高速公路有限公司

【當事人】成武縣人民政府宋杰等12人張興元、張富安、盛金友、宋章敏成武縣公路管理局山東葛洲壩巨單高速公路有限公司山東葛洲壩棗菏高速公路有限公司

【當事人-公司】成武縣人民政府宋杰等12人張興元、張富安、盛金友、宋章敏成武縣公路管理局山東葛洲壩巨單高速公路有限公司山東葛洲壩棗菏高速公路有限公司

【代理律師/律所】王衛冬北京市京師律師事務所;常越峰北京市京師律師事務所

【代理律師/律所】王衛冬北京市京師律師事務所常越峰北京市京師律師事務所

【代理律師】王衛冬常越峰

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【代理律所】北京市京師律師事務所

【法院級別】中級人民法院

【原告】成武縣人民政府;山東葛洲壩巨單高速公路有限公司;山東葛洲壩棗菏高速公路有限公司

【被告】宋杰等12人;成武縣公路管理局

【本院觀點】根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條規定，提起訴訟應當符合法定起訴條件。

【權責關鍵詞】行政強制合法違法拒絕履行（不履行）第三人舉證責任質證駁回起訴改判撤銷原判發回重審

【指導案例標記】0

【指導案例排序】0

【本院查明】經審查，本院基本同意一審其他已查明的事實。

【本院認為】本院認為：根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條規定，提起訴訟應當符合法定起訴條件。首先，本案原告十二人均是基于各自戶承包的集體土地受到影響而起訴，各戶的承包土地面積不同且部分人土地未被占用和損毀，根據《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第四條之規定應以各自名義單獨起訴，一并起訴缺乏法律依據。其次，根據《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第四條第一款之規定，原告對起訴符合法定起訴條件承擔舉證責任。本案上訴人所訴是請求確認被告強行挖溝取土破壞原告土地的行為違法，從證據看成武永昌街道辦事處、成武縣伯樂湖水產養殖合作社與上訴人所在郜西行政村村委會之間簽有租賃協議，簽訂協議后的取土行為應受協議約束，并非行政強制行為。至于上訴人是否應按成武永昌街道辦事處、成武縣伯樂湖水產養殖合作社與上訴人所在郜西行政村村委會之間租賃協議確定權利義務非本案審查范圍，本院不予評判。12位被上訴人中有3位土地受到不同程度的破壞，如12位的土地未在租賃協議范圍之內，土地被破壞的3位原告可以對取土協議的簽訂方提起民事侵權之訴，其余9

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位如認為影響耕種可以提起相鄰權之訴。原告提起本案之訴缺乏基本事實根據，不符合法定起訴條件。綜上，上訴人起訴不符合提起行政訴訟的法定起訴條件，原審進行實體判決有誤，本院應予糾正，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第(二)項以及《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第(一)項之規定，裁定如下：

【裁判結果】一、撤銷單縣人民法院(2020)魯1722行初1號行政判決； 二、裁定駁回上訴人宋杰等12人的起訴。 一、二審案件受理費50元，予以退還。 本裁定為終審裁定。 被上訴人(原審原告)宋杰。 被上訴人(原審原告)盛金保。 被上訴人(原審原被上訴人告)張興元。 被上訴人(原審原告)宋章敏。

(原審原告)張奎清。

被上訴人(原審原告)張奎英。

被上訴人(原審原告)張富現。 被上訴人(原審原告)張富安。被上訴人(原審原被上訴人(原審原告)盛金臣。 被上訴人(原審原告)盛金友。

告)宋陳氏。 被上訴人(原審原告)宋桂連。

【更新時間】2021-11-08 04:08:34

【一審法院查明】原審法院查明，一、原告宋杰、盛金保、張興元、宋章敏、張奎清、張富現、張富安、盛金臣、盛金友、宋陳氏、宋桂連等系成武縣永昌街道辦事處郜西行政村村民，于1998年9月1日承包郜西行政村部分土地，并辦理了《土地承包經營權證》，承包期限自1998年9月1日至2028年8月31日止，從原告提供的土地確權證中顯示，原告所承包的土地屬于基本農田。原告張奎英對其訴稱的土地無承包經營權證。二、2017年5月6日，成武縣永昌街道辦事處因設施農業項目建設需要與永昌街道辦事處郜西行政村簽訂協議書，約定由郜西行政村提供1036.35畝土地，約定補償標準為1500元／畝／年。2017年7月18日，成武縣人民政府向巨單高速公司出具承諾函，承諾按照山東省、菏澤市有關規定負責處理取土場的事宜，負責對取土場的征用所有事宜進行監督管理，并承諾對巨單高速公司撥付的資金專款專用，保證取土場取土合法合規。同日，成武縣人民政府授權成武縣公路管理局全權代表成武縣人民政府負責與巨單高速公路公司簽署合同并處理與合同有關取土合法證

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明、征地拆遷及補償款的兌付、地、地方協調會穩定等的所有與取土場相關事項。三、2017年8月3日，成武縣德上高速公路工程建設指揮部辦公室出具證明同意郜鼎湖水庫治理工程向德上高速巨野至單縣(魯皖界)段成武境內提供土方約300萬方。2017年8月5日，成武縣公路管理局與巨單高速公司簽訂成武縣郜鼎湖取土場協議書，巨單高速公司在成武郜鼎湖取土場取土1500畝，取土平均深度3米。2017年11月1日，成武縣人民政府因進行設施農業項目建設與成武縣永昌街道辦事處簽訂協議書，由成武縣永昌街道辦事處提供土地1764.99畝土地，約定補償標準為1500元／畝／年。四、2018年11月9日，菏澤市國土資源局向省自然資源廳作出關于國家高速德上線巨野至單縣(魯皖界)段工程取土情況的說明，主要內容為：成武縣德上高速公路工程建設指揮部制定了成武縣郜鼎湖水庫工程、安濟河整治工程取土方案，經審查符合縣實際情況，方案合理，能夠滿足德上高速公路項目建設取土需求。2019年2月1日，山東省自然資源廳作出關于國家高速德上線巨野至單縣(魯皖界)段土地復墾方案的審查意見，主要內容為：巨單高速公司委托山東國建土地房地產評估測繪有限公司編制的《國家高速德上線巨野至單縣(魯皖界)段土地復墾方案》已通過省級專業組評審，現同意專家組意見。2019年12月10日，巨單高速公司與成武縣公路管理局簽署計量支付匯總表，該表顯示結算支付百分比為100%。五、2017年11月29日，成武縣人民政府向棗菏高速公司出具承諾函，承諾按照山東省、菏澤市有關規定負責處理取土場的事宜，負責對取土場的征用所有事宜進行監督管理，并承諾對棗菏高速公司撥付的資金專款專用，保證取土場取土合法合規。次日，成武縣人民政府授權成武縣公路管理局全權代表成武縣人民政府負責與棗菏高速公司簽署合同并處理與合同有關取土合法證明、征地拆遷及補償款的兌付、地、地方協調會穩定等的所有與取土場相關事項。2019年2月27日成武縣公路管理局與棗菏高速公司簽訂成武縣郜鼎湖取土場協議書，在成武縣郜鼎湖取土場取土260畝，取土平均深度大于3米。2019年12月15日，棗菏高速公司與成武縣公路管理局進行結算，結算月報表顯示截止至本期累計結算9618498元。六、2019年9月11日，宋杰、盛金保等十二原告以成武縣自然資源和規劃局為被告，向本院提起行政訴訟，請求撤銷成武縣自然資源和規劃局作出

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的《關于宋杰、盛金保等12人要求對郜西村郜鼎湖項目建設和郜西村社區建設項目違法征地行為進行查處的回復》，并按照法律規定履行查處職責。2020年3月2日本院作出(2019)魯1722行初83號行政判決書，判決：一、成武縣自然資源和規劃局針對宋杰、盛金保等十二原告的申請繼續履行行政職責，并在本判決生效后六十日內作出查處結論；二、駁回宋杰、盛金保等十二原告的其他訴訟請求。該判決現已生效。七、2019年6月27日，張富現因認為成武縣公安局不履行法定職責，向成武縣人民法院提起行政訴訟，2019年11月21日成武縣人民法院作出(2019)魯1723行初33號行政裁定書認定張富現的涉案土地被取土破壞系棗菏高速公司基于與政府簽訂的取土協議而為，裁定駁回張富現訴訟請求，張富現不服上述裁定向菏澤市中級人民法院提出上訴，菏澤市中級人民法院于2020年2月24日作出(2020)魯17行終3號行政裁定書，裁定駁回上訴，維持原裁定。現上述兩案件裁定書均已生效。本案中張富現訴稱土地即為上述兩案件涉案土地，且張富現訴稱土地與其余十一原告訴稱土地在同一區域內。從原告提供的照片及本院依職權勘驗時拍攝的照片看，上述土地上已在作業。上述區域內張富現的土地和盛金臣的部分土地已被挖掘，盛金友的土地遭到破壞，其余原告的土地仍由本人耕種，但周邊已被挖掘成深坑，影響土地的耕種。現宋杰、盛金保等十二原告請求確認被告強行挖溝取土破壞原告土地的行為違法，提起行政訴訟。

【一審法院認為】原審法院認為，一、本案宋杰、盛金保等十二原告均系成武縣永昌街道辦事處郜西行政村村民，在本村承包了土地。成武縣人民政府授權成武縣公路管理局分別與巨單高速公司、棗菏高速公司簽訂的成武縣郜鼎湖取土場協議書，在巨單高速公司、棗菏高速公司施工取土過程中宋杰、盛金保等十二原告所承包的土地遭到破壞，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第二條之規定，有權提起行政訴訟。因此，宋杰、盛金保等十二原告在本案中具有訴訟主體資格。二、成武縣人民法院(2019)魯1723行初33號行政裁定書及菏澤市中級人民法院(2020)魯17行終3號行政裁定書均認定張富現的涉案土地被取土破壞系棗菏高速公司基于與政府簽訂的取土協議而為。本案中張富現訴稱土地即為上述兩案件涉案土地，且張富現訴稱土地與其余十一原告訴稱土地在同一區域內。現宋杰、盛金保等十二原告土地均

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在巨單高速公司、棗菏高速公司施工取土過程中遭到破壞，應推定為巨單高速公司和棗菏高速公司基于與政府簽訂的取土協議而為，除非被告或者第三人能夠證明該行為由巨單高速公司和棗菏高速公司以外的第三人實施，雖取土行為系巨單高速公司、棗菏高速公司實施，但是其基于取土協議書實施，且已經按照取土協議書支付相應的款項，故涉案取土行為本質上為成武縣人民政府委托實施的行政行為，本案屬于行政訴訟的受案范圍。三、成武縣人民政府授權成武縣公路管理局全權代表成武縣人民政府負責與巨單高速公司、棗菏高速公司簽署合同并處理與合同有關取土合法證明、征地拆遷及補償款的兌付、地、地方協調會穩定等的所有與取土場相關事項。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十條第三款規定，沒有法律、法規或者規章規定，行政機關授權其內設機構、派出機構或者其他組織行使行政職權的，屬于行政訴訟法第二十六條規定的委托。當事人不服提起訴訟的，應當以該行政機關為被告。具體到本案中成武縣人民政府作為委托的行政機關即為本案適格被告，成武縣公路管理局作為被委托行政機關不是本案適格被告。四、根據宋杰、盛金保等原告提交的土地承包權屬證書顯示，土地屬于基本農田，雖被告成武縣人民政府稱涉案土地并非基本農田，并提交2017年成武縣基本農田保護區分布圖和成武縣土地利用總體規劃圖，但不足以證明涉案土地變更為坑塘水面，因此對于被告成武縣人民政府的抗辯，本院不予采信。五、修建高速公路作為國家重點項目，能夠改善民生，造福群眾，成武縣人民政府應該積極為高速公路建設提供便利，但是在取土時要充分利用荒山、荒坡地、廢棄地、劣質地，最大限度節約土地、保護耕地。交通部《交通部印發關于在公路建設中實行最嚴格的耕地保護制度的若干意見的通知》-交公路發〔2014〕164號規定，在公路建設中實行最嚴格的耕地保護制度，依法加強耕地管理，堅決制止亂占濫用耕地，糾正隨意改變基本農田用途的現象，應合理設置取、棄土場，并盡量不占用農田，將取、棄土和改地、造田結合起來。有條件的地方，要盡量采用符合技術標準的工業廢料、建筑廢渣填筑路基，減少取土用地。《基本農田保護條例》第十七條規定，禁止任何單位和個人在基本農田保護區建窯、建房、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他破壞基本農田的活動。從原告提供

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的照片及本院以職權勘驗時拍攝的照片看，上述土地上已在作業。從(2019)魯1722行初83號行政判決書認定的事實也能夠證明原告的土地已遭到破壞。成武縣人民政府在沒有依法征收也沒有征得宋杰、盛金保等十二原告同意的情況下授權巨單高速公司、棗菏高速公司取土，造成原告張富現的土地和原告盛金臣的部分土地已被挖掘，原告盛金友的土地遭到破壞，違反了上述規定，其余原告的土地的周邊也已被挖掘成深坑，雖仍可以耕種，但是已經影響了土地的正常耕種，且繼續耕種存在較大的安全隱患，侵害了其余原告的合法權益。被告成武縣人民政府授權巨單高速公司、棗菏高速取土破壞原告土地的行為違法。綜上，依據《基本農田保護條例》第十七條，《中華人民共和國土地管理法》第十二條、第三十五條、第三十七條，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十條第三款、《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條、第七十四條第二款第(一)項之規定，判決：一、被告成武縣人民政府授權第三人山東葛洲壩巨單高速公路有限公司、山東葛洲壩棗菏高速公路有限公司取土破壞宋杰、盛金保等十二原告土地的行為違法；二、駁回宋杰、盛金保等十二原告其他訴訟請求。

【二審上訴人訴稱】上訴人成武縣人民政府上訴稱，一、本案不屬于行政訴訟案件。縣政府未征收過原審原告的土地。縣政府和永昌街道辦事處簽訂租地協議，用于發展設施農業，永昌辦事處和郜西行政村簽訂協議租用土地，租用土地后的挖坑取土不屬于行政行為，屬于民事法律關系。二、上訴人不是適格被告。被上訴人宋杰等12人的承包地屬于郜西行政村所有，被上訴人不同意出租，是土地承包經營權和土地所有權糾紛，應另案解決，縣政府不是適格被告。部分被上訴人的土地被挖是施工方錯誤施工導致，其余上訴人土地沒有被挖，如認為耕種不便，屬于民事相鄰權糾紛。張奎英無土地承包經營權證，應裁定駁回起訴。三、涉案土地不屬于基本農田。2017年國家要求對全國土地調整完善，當時經過逐級呈報審查，涉案土地在2017年8月之后以由基本農田調整為一般農用地(坑塘水面)，已非基本農田。比對《成武縣基本農田保護區分布圖》和《成武縣土地利用總體規劃圖》(成武縣土地利用總體規劃2006-2020(調整完善))，可以清晰的顯示調整后，涉案土地行為由基本農田改變為坑塘

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水面。而宋杰等人的土地承包經營權證書是2015年制作的，所以當時顯示是基本農田。綜上，一審法院認定事實不清，適用法律錯誤，請求撤銷原判發回重審或者改判駁回被上訴人的起訴。

成武縣人民政府、宋杰交通運輸行政管理(交通):公路交通行政管理(公路)二審行政裁定書

山東省菏澤市中級人民法院

行政裁定書

(2020)魯17行終303號

當事人 上訴人(原審被告)成武縣人民政府，住所地成武縣文亭街某某。

法定代表人黃福常，縣長。

委托代理人王雷。

委托代理人董存義。

被上訴人(原審原告)宋杰等12人(公民身份情況附后)。

訴訟代表人張興元、張富安、盛金友、宋章敏。

委托代理人王衛冬，北京市京師律師事務所律師。

委托訴訟代理人常越峰，北京市京師律師事務所實習律師。

原審被告成武縣公路管理局，住，住所地成武縣永昌路南段路東/div>

法定代表人王照國，局長。

委托代理人崔艷鋒。

原審第三人山東葛洲壩巨單高速公路有限公司，住，住所地巨野縣麒麟大道西段

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縣公路局一社會信用代碼91371700MA3C8LCA2W。

法定代表人杜漢清，董事長。

委托代理人侯政旭，公司員工。

委托代理人王建軍，公司員工。

原審第三人山東葛洲壩棗菏高速公路有限公司，住，住所地濟寧市魚臺縣經濟開發區觀魚大道中段路北縣委北鄰一社會信用代碼91370400MA3C7ML21J。

法定代表人趙龍飛，董事長。

審理經過 上訴人成武縣人民政府因被上訴人宋杰等12人訴其行政強制取土一案，不服單縣人民法院于2020年6月19日作出的(2020)魯1722行初1號行政判決，向本院提出上訴。本院于2020年8月6日立案受理后，依法組成合議庭對本案進行了審理。本案現已審理終結。

一審法院查明 原審法院查明，一、原告宋杰、盛金保、張興元、宋章敏、張奎清、張富現、張富安、盛金臣、盛金友、宋陳氏、宋桂連等系成武縣永昌街道辦事處郜西行政村村民，于1998年9月1日承包郜西行政村部分土地，并辦理了《土地承包經營權證》，承包期限自1998年9月1日至2028年8月31日止，從原告提供的土地確權證中顯示，原告所承包的土地屬于基本農田。原告張奎英對其訴稱的土地無承包經營權證。二、2017年5月6日，成武縣永昌街道辦事處因設施農業項目建設需要與永昌街道辦事處郜西行政村簽訂協議書，約定由郜西行政村提供1036.35畝土地，約定補償標準為1500元／畝／年。2017年7月18日，成武縣人民政府向巨單高速公司出具承諾函，承諾按照山東省、菏澤市有關規定負責處理取土場的事宜，負責對取土場的征用所有事宜進行監督管理，并承諾對巨單高速公司撥付的資金專款專用，保證取土場取土合法合規。同日，成武縣人民政府授權成武縣公路管理局全權代表成武縣人民政府負責與巨單高速公路公司簽署合同并處理與合同有關取土合法證明、征地拆遷及補償款的兌付、

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地、地方協調會穩定等的所有與取土場相關事項。三、2017年8月3日，成武縣德上高速公路工程建設指揮部辦公室出具證明同意郜鼎湖水庫治理工程向德上高速巨野至單縣(魯皖界)段成武境內提供土方約300萬方。2017年8月5日，成武縣公路管理局與巨單高速公司簽訂成武縣郜鼎湖取土場協議書，巨單高速公司在成武郜鼎湖取土場取土1500畝，取土平均深度3米。2017年11月1日，成武縣人民政府因進行設施農業項目建設與成武縣永昌街道辦事處簽訂協議書，由成武縣永昌街道辦事處提供土地1764.99畝土地，約定補償標準為1500元／畝／年。四、2018年11月9日，菏澤市國土資源局向省自然資源廳作出關于國家高速德上線巨野至單縣(魯皖界)段工程取土情況的說明，主要內容為：成武縣德上高速公路工程建設指揮部制定了成武縣郜鼎湖水庫工程、安濟河整治工程取土方案，經審查符合縣實際情況，方案合理，能夠滿足德上高速公路項目建設取土需求。2019年2月1日，山東省自然資源廳作出關于國家高速德上線巨野至單縣(魯皖界)段土地復墾方案的審查意見，主要內容為：巨單高速公司委托山東國建土地房地產評估測繪有限公司編制的《國家高速德上線巨野至單縣(魯皖界)段土地復墾方案》已通過省級專業組評審，現同意專家組意見。2019年12月10日，巨單高速公司與成武縣公路管理局簽署計量支付匯總表，該表顯示結算支付百分比為100%。五、2017年11月29日，成武縣人民政府向棗菏高速公司出具承諾函，承諾按照山東省、菏澤市有關規定負責處理取土場的事宜，負責對取土場的征用所有事宜進行監督管理，并承諾對棗菏高速公司撥付的資金專款專用，保證取土場取土合法合規。次日，成武縣人民政府授權成武縣公路管理局全權代表成武縣人民政府負責與棗菏高速公司簽署合同并處理與合同有關取土合法證明、征地拆遷及補償款的兌付、地、地方協調會穩定等的所有與取土場相關事項。2019年2月27日成武縣公路管理局與棗菏高速公司簽訂成武縣郜鼎湖取土場協議書，在成武縣郜鼎湖取土場取土260畝，取土平均深度大于3米。2019年12月15日，棗菏高速公司與成武縣公路管理局進行結算，結算月報表顯示截止至本期累計結算

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9618498元。六、2019年9月11日，宋杰、盛金保等十二原告以成武縣自然資源和規劃局為被告，向本院提起行政訴訟，請求撤銷成武縣自然資源和規劃局作出的《關于宋杰、盛金保等12人要求對郜西村郜鼎湖項目建設和郜西村社區建設項目違法征地行為進行查處的回復》，并按照法律規定履行查處職責。2020年3月2日本院作出(2019)魯1722行初83號行政判決書，判決：一、成武縣自然資源和規劃局針對宋杰、盛金保等十二原告的申請繼續履行行政職責，并在本判決生效后六十日內作出查處結論；二、駁回宋杰、盛金保等十二原告的其他訴訟請求。該判決現已生效。七、2019年6月27日，張富現因認為成武縣公安局不履行法定職責，向成武縣人民法院提起行政訴訟，2019年11月21日成武縣人民法院作出(2019)魯1723行初33號行政裁定書認定張富現的涉案土地被取土破壞系棗菏高速公司基于與政府簽訂的取土協議而為，裁定駁回張富現訴訟請求，張富現不服上述裁定向菏澤市中級人民法院提出上訴，菏澤市中級人民法院于2020年2月24日作出(2020)魯17行終3號行政裁定書，裁定駁回上訴，維持原裁定。現上述兩案件裁定書均已生效。本案中張富現訴稱土地即為上述兩案件涉案土地，且張富現訴稱土地與其余十一原告訴稱土地在同一區域內。從原告提供的照片及本院依職權勘驗時拍攝的照片看，上述土地上已在作業。上述區域內張富現的土地和盛金臣的部分土地已被挖掘，盛金友的土地遭到破壞，其余原告的土地仍由本人耕種，但周邊已被挖掘成深坑，影響土地的耕種。現宋杰、盛金保等十二原告請求確認被告強行挖溝取土破壞原告土地的行為違法，提起行政訴訟。

一審法院認為 原審法院認為，一、本案宋杰、盛金保等十二原告均系成武縣永昌街道辦事處郜西行政村村民，在本村承包了土地。成武縣人民政府授權成武縣公路管理局分別與巨單高速公司、棗菏高速公司簽訂的成武縣郜鼎湖取土場協議書，在巨單高速公司、棗菏高速公司施工取土過程中宋杰、盛金保等十二原告所承包的土地遭到破壞，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第二條之規定，有權提起行政訴訟。因此，宋杰、

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盛金保等十二原告在本案中具有訴訟主體資格。二、成武縣人民法院(2019)魯1723行初33號行政裁定書及菏澤市中級人民法院(2020)魯17行終3號行政裁定書均認定張富現的涉案土地被取土破壞系棗菏高速公司基于與政府簽訂的取土協議而為。本案中張富現訴稱土地即為上述兩案件涉案土地，且張富現訴稱土地與其余十一原告訴稱土地在同一區域內。現宋杰、盛金保等十二原告土地均在巨單高速公司、棗菏高速公司施工取土過程中遭到破壞，應推定為巨單高速公司和棗菏高速公司基于與政府簽訂的取土協議而為，除非被告或者第三人能夠證明該行為由巨單高速公司和棗菏高速公司以外的第三人實施，雖取土行為系巨單高速公司、棗菏高速公司實施，但是其基于取土協議書實施，且已經按照取土協議書支付相應的款項，故涉案取土行為本質上為成武縣人民政府委托實施的行政行為，本案屬于行政訴訟的受案范圍。三、成武縣人民政府授權成武縣公路管理局全權代表成武縣人民政府負責與巨單高速公司、棗菏高速公司簽署合同并處理與合同有關取土合法證明、征地拆遷及補償款的兌付、地、地方協調會穩定等的所有與取土場相關事項。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十條第三款規定，沒有法律、法規或者規章規定，行政機關授權其內設機構、派出機構或者其他組織行使行政職權的，屬于行政訴訟法第二十六條規定的委托。當事人不服提起訴訟的，應當以該行政機關為被告。具體到本案中成武縣人民政府作為委托的行政機關即為本案適格被告，成武縣公路管理局作為被委托行政機關不是本案適格被告。四、根據宋杰、盛金保等原告提交的土地承包權屬證書顯示，土地屬于基本農田，雖被告成武縣人民政府稱涉案土地并非基本農田，并提交2017年成武縣基本農田保護區分布圖和成武縣土地利用總體規劃圖，但不足以證明涉案土地變更為坑塘水面，因此對于被告成武縣人民政府的抗辯，本院不予采信。五、修建高速公路作為國家重點項目，能夠改善民生，造福群眾，成武縣人民政府應該積極為高速公路建設提供便利，但是在取土時要充分利用荒山、荒坡地、廢棄地、劣質地，最大限度節約土地、保護耕地。交通部《交通

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部印發關于在公路建設中實行最嚴格的耕地保護制度的若干意見的通知》-交公路發〔2014〕164號規定，在公路建設中實行最嚴格的耕地保護制度，依法加強耕地管理，堅決制止亂占濫用耕地，糾正隨意改變基本農田用途的現象，應合理設置取、棄土場，并盡量不占用農田，將取、棄土和改地、造田結合起來。有條件的地方，要盡量采用符合技術標準的工業廢料、建筑廢渣填筑路基，減少取土用地。《基本農田保護條例》第十七條規定，禁止任何單位和個人在基本農田保護區建窯、建房、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他破壞基本農田的活動。從原告提供的照片及本院以職權勘驗時拍攝的照片看，上述土地上已在作業。從(2019)魯1722行初83號行政判決書認定的事實也能夠證明原告的土地已遭到破壞。成武縣人民政府在沒有依法征收也沒有征得宋杰、盛金保等十二原告同意的情況下授權巨單高速公司、棗菏高速公司取土，造成原告張富現的土地和原告盛金臣的部分土地已被挖掘，原告盛金友的土地遭到破壞，違反了上述規定，其余原告的土地的周邊也已被挖掘成深坑，雖仍可以耕種，但是已經影響了土地的正常耕種，且繼續耕種存在較大的安全隱患，侵害了其余原告的合法權益。被告成武縣人民政府授權巨單高速公司、棗菏高速取土破壞原告土地的行為違法。綜上，依據《基本農田保護條例》第十七條，《中華人民共和國土地管理法》第十二條、第三十五條、第三十七條，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十條第三款、《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條、第七十四條第二款第(一)項之規定，判決：一、被告成武縣人民政府授權第三人山東葛洲壩巨單高速公路有限公司、山東葛洲壩棗菏高速公路有限公司取土破壞宋杰、盛金保等十二原告土地的行為違法；二、駁回宋杰、盛金保等十二原告其他訴訟請求。

二審上訴人訴稱 上訴人成武縣人民政府上訴稱，一、本案不屬于行政訴訟案件。縣政府未征收過原審原告的土地。縣政府和永昌街道辦事處簽訂租地協議，用于發展設施農業，永昌辦事處和郜西行政村簽訂協議租用土地，租用土地后的挖坑取土不屬于行

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政行為，屬于民事法律關系。二、上訴人不是適格被告。被上訴人宋杰等12人的承包地屬于郜西行政村所有，被上訴人不同意出租，是土地承包經營權和土地所有權糾紛，應另案解決，縣政府不是適格被告。部分被上訴人的土地被挖是施工方錯誤施工導致，其余上訴人土地沒有被挖，如認為耕種不便，屬于民事相鄰權糾紛。張奎英無土地承包經營權證，應裁定駁回起訴。三、涉案土地不屬于基本農田。2017年國家要求對全國土地調整完善，當時經過逐級呈報審查，涉案土地在2017年8月之后以由基本農田調整為一般農用地(坑塘水面)，已非基本農田。比對《成武縣基本農田保護區分布圖》和《成武縣土地利用總體規劃圖》(成武縣土地利用總體規劃2006-2020(調整完善))，可以清晰的顯示調整后，涉案土地行為由基本農田改變為坑塘水面。而宋杰等人的土地承包經營權證書是2015年制作的，所以當時顯示是基本農田。綜上，一審法院認定事實不清，適用法律錯誤，請求撤銷原判發回重審或者改判駁回被上訴人的起訴。

二審被上訴人辯稱 被上訴人宋杰等12人答辯稱，一、本案屬于行政訴訟受案范圍。上訴人土地所涉及的項目應為國家高速德上線巨野至單縣段工程的取土場征收項目，應依法辦理土地征收手續。被告以發展設施農業為由租用上訴人的土地，是虛構租賃合同強占土地，并授權第三人取土，嚴重違反國家耕地保護政策及法律規定，侵犯被上訴人利益。二、破壞被上訴人12人土地導致無法耕種的責任主體是上訴人成武縣人民政府，縣政府是本案適格被告。1.土地被破壞是縣政府行政委托和行政授權導致。2.挖塘取土違反了法律強制性規定。三、涉案土地屬于基本農田。上訴人明顯是意圖通過調整土地利用總體規劃，擅自改變基本農田屬性，規避審批程序。綜上，請求駁回上訴人的訴請。

被告辯稱 原審被告成武縣公路局辯稱，縣公路局沒有實施違法行為，不應成為本案被告。

原審第三人山東葛洲壩巨單高速公路有限公司辯稱，一、公司為未滿足施工需

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要，簽訂了取土合同，施工過程中滿足環保要求，取土協議履行完畢，并支付了取土費用和征拆補償款。二、公司未與村集體簽訂任何協議，按約定范圍取土，未挖取、占用和破壞被上訴人的土地。三、征地拆遷協議中并未有劃分取土場范圍，被上訴人主張取土場范圍在征地拆遷協議中體現沒有明確依據。

原審第三人山東葛洲壩棗菏高速公路有限公司未提交書面答辯意見。

原審時，各方當事人提供的證據已經庭審質證并隨卷移送本院。二審中，上訴人提供補充證據6份，1.德上高速巨單段工程征地拆遷協議；2.成武縣人民政府關于成武縣境內取土場合同有關事宜的承諾函；3.成武縣公路局請求撥付郜鼎湖取土場費用的函件；4.巨單高速總承包支付取土場相關費用的函；5.葛洲壩巨單公司結算審批及支付報表；6.成武縣千畝水田示范園建設項目。被上訴人成武縣人民政府提交證據3份，1.山東省人民政府關于菏澤市和所轄東明縣等9個縣(區)及城區駐地鄉(鎮、街道)土地利用總體規劃(2006-2020)調整完善方案的批復》(魯政土字[2007]719號)；2.縣農業局說明一份；3.國土資源部第三次土地調查開發的國土調查云軟件。經審查，上訴人補充的證據不能證明存在土地征收行為，被上訴人縣政府提交的證據可以證明涉案土地周邊性質已于2017年調整為一般農用地。其他方未提供新的證據。

本院查明 經審查，本院基本同意一審其他已查明的事實。

本院認為 本院認為：根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條規定，提起訴訟應當符合法定起訴條件。首先，本案原告十二人均是基于各自戶承包的集體土地受到影響而起訴，各戶的承包土地面積不同且部分人土地未被占用和損毀，根據《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第四條之規定應以各自名義單獨起訴，一并起訴缺乏法律依據。其次，根據《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第四條第一款之規定，原告對起訴符合法定起訴條件承擔舉證責任。本案上訴人所訴是請求確認被告強行挖溝取土破壞原告土地的行為違法，從證據看成武永

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昌街道辦事處、成武縣伯樂湖水產養殖合作社與上訴人所在郜西行政村村委會之間簽有租賃協議，簽訂協議后的取土行為應受協議約束，并非行政強制行為。至于上訴人是否應按成武永昌街道辦事處、成武縣伯樂湖水產養殖合作社與上訴人所在郜西行政村村委會之間租賃協議確定權利義務非本案審查范圍，本院不予評判。12位被上訴人中有3位土地受到不同程度的破壞，如12位的土地未在租賃協議范圍之內，土地被破壞的3位原告可以對取土協議的簽訂方提起民事侵權之訴，其余9位如認為影響耕種可以提起相鄰權之訴。原告提起本案之訴缺乏基本事實根據，不符合法定起訴條件。綜上，上訴人起訴不符合提起行政訴訟的法定起訴條件，原審進行實體判決有誤，本院應予糾正，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第(二)項以及《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第(一)項之規定，裁定如下：

裁判結果 一、撤銷單縣人民法院(2020)魯1722行初1號行政判決；

二、裁定駁回上訴人宋杰等12人的起訴。

一、二審案件受理費50元，予以退還。

本裁定為終審裁定。

落款

審 判 長 張天正

審 判 員 龐 寵

審 判 員 岳曉艷

二〇二〇年九月十四日

法官助理 陳士安

書 記 員 郭 通

附：被上訴人身份情況

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被上訴人(原審原告)宋杰。

被上訴人(原審原告)盛金保。

被上訴人(原審原告)張興元。

被上訴人(原審原告)宋章敏。

被上訴人(原審原告)張奎英。

被上訴人(原審原告)張奎清。

被上訴人(原審原告)張富現。

被上訴人(原審原告)張富安。

被上訴人(原審原告)盛金臣。

被上訴人(原審原告)盛金友。

被上訴人(原審原告)宋陳氏。

被上訴人(原審原告)宋桂連。

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