破解開封的“尷尬”地位,要看鄭開同城化?

2023年12月8日發(作者：生豆芽作文)

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破解開封的“尷尬”地位，要看鄭開同城化？開封處于黃淮海平原腹地，曾經是北宋的都城，世界首屈一指繁華的大都市，代表了中原地區在農業文明時代最后的榮光。如今開封在當代河南乃至中國都是一個有些尷尬的存在，論經濟、政治上比不過鄭州，論旅游、制造比不上洛陽。曾經有多輝煌，現在就有多沒落！一、發展現狀：開封經濟靠投資拉動，發展不可持續自近代以來，開封的經濟實力一直羸弱，主要表現為工業并不發達，且大多數為傳統工業，高新產業占比低，文旅產業又難以挑大梁。開封發展一直缺乏強勁動力，難以支撐經濟做大做強。近三年，由于受新冠疫情的影響，開封經濟受到很大影響，以旅游業為代表的服務業遭到重創。根據開封市政府工作報告顯示，2022年開封完成投資2342億元、比去年增長58.9%，是2018年的2倍多；預估全年生產總值增長4.5%左右，固定資產投資增長10%以上，而社會消費品零售總額僅增長2.5%左右，投資增長飆升，居民消費明顯乏力。固定資產投資增速遠高于GDP增速，開封市的經濟增長主要靠投資帶動，消費不正。當經濟轉向高質量發展新階段，單純依靠生產要素的重復投入來發展經濟已然乏力。在新冠疫情管控優化放開之后，拼經濟儼然成為全省乃至全國新一輪政治錦標賽、經濟接力賽的核心指標。如何實現省委省政府賦予開封的定位——當好新時代高質量發展的開路先鋒？如何破解開封在省內的尷尬困境，實現經濟的又好又快的發展？開封的發展困局呼喚新發展戰略，開封的增長乏力召喚新發展動力。開封緊鄰鄭州，處于鄭州都市圈的核心位置。鄭州是開封能抓到的最重要的外部機遇之1一。二、戰略機遇：從鄭汴一體化到鄭開同城化鄭開同城化的前身是鄭汴一體化。2020年初，習近平總書記在中央財經委第六次會議上指出要“推進鄭州與開封同城化，引領中原城市群一體化發展”。這之后河南迅速提出打造鄭汴一體化升級版，于是有了鄭開同城化。鄭汴一體化首次提出，是在2005年中原城市群專題座談會上，河南大學經濟學院名譽院長、中原經濟發展研究院首席專家耿明齋首倡。為什么會提出鄭汴一體化呢？這涉及到中原城市群。早在2003年，河南省最早提出建設以鄭州為中心的中原城市群設想涵蓋9個城市，后來逐步擴大到5省30座地級市。那么如此大規模的中原城市群怎么發展呢？中原城市群發展的基本目標是實現城市群內城市的一體化，促進中部崛起。以鄭州為中心城市，推進鄭（州）汴（開封）一體化發展，建設鄭（州）洛（陽）工業走廊，增強引領區域發展的核心帶動能力，引領中原城市群發展。鄭汴一體化率先示范，引領發展，開封引來重大發展機遇。這在國內算是較早提出一體化發展的區域，屈指算來，距今已有18年之久。18年的發展，由遠及近，構成了審視鄭開同城化發展的兩個鏡面。三、發展評估：鄭開同城化的正反面1、從整體上來看，鄭開同城化確有成效。自2005年鄭開同城化發展戰略實施以來，鄭開融合的步伐在加快。電信同城，區號統一；金融同城，同行取款取消異地手續費；城鐵開通，兩地往來只需20分鐘；公積金開啟“互認互貸”……這表現在數據上也是可圈可點。2021年鄭開兩地常住人口共達到1752.5萬人，占河南省的比重為17.7%，2比2005年（12.7%）鄭開同城化實施之前提升了5個百分點；2021年鄭開兩地城鎮化率為71.9%，比2005年（48.7%）提升了23.2個百分點；經濟總量達到1.52萬億元，占河南省的比重為25.9%，比2005年（19.5%）提升了6.4個百分點；2021年鄭開兩地三次產業結構為3.7∶39.4∶56.9，第三產業占比比2005年（40.7%）提升了16.2個百分點，比河南省高7.8個百分點；2021年鄭開兩地地方一般公共預算收入占河南省比重為32.3%，比2005年（27.9%）提升了4.4個百分點（見圖1）。2、鄭開同城化也帶動鄭州、開封實現較快發展。鄭州從普通的省會城市躍升為國家中心城市，2021年地區生產總值達到12691億元；開封市地區生產總值達到2557億元，是2005年的6.3倍，經濟增速均值從1996-2005年的低于河南省平均水平0.81個百分點，提升到2006-2019年的高于河南省平均水平0.84個百分點。3、但從內部來看，鄭開同城化對開封與鄭州的帶動作用呈現分化特征。評估鄭州、開封整體發展變化，選取經濟實力、三產結構、常住人口、城鎮化率四個指標，對比開封、鄭州發展的差異。3（1）經濟實力：開封增長速度明顯慢于鄭州，稍快于許昌、新鄉鄭州市從普通的省會城市躍升為國家中心城市，2021年地區生產總值達到12691億元，是2005的7.7倍；開封市地區生產總值達到2557億元，是2005年的6.3倍，增長倍數在鄭州周邊焦作、新鄉、許昌和開封四市中最高，略高于許昌的6.1倍、新鄉的6倍（詳見圖2）；河南生產總值58887.41億元，比2005年增長5.6倍。（2）三產結構：開封三產占比提升幅度略高于鄭州，但慢于焦作、許昌和全省平均水平鄭州市三產比例由2005年的4.4∶52.9∶42.7轉變為1.4：39.7：58.9，第三產業占比提升16.2個百分點。開封市三產比例由2005年的29.7：40.2：30.1轉變為14.9：37.9：47.2，第三產業提升了17.1個百分點。開封的三產結構明顯改善，相對的合理。但一產比例高、二產低、三產不強的局。2021年開封的一產占比依然很高達到14.9%，遠高于鄭州、新鄉、焦作、許昌及全省平均水平；開封第三產業占比提升17.1個百分點，提升幅度快于鄭州、新鄉，明顯慢于焦作的25.9個、許昌的20.3個和全省的19.2個百分點。4（3）人口增量：開封人口增量，不僅少于鄭州，也是環鄭四市中最低的鄭州2021年1274萬常住人口，比2005年增加558萬人，高于河南省同期人口增長的503萬人，突顯了作為河南省會、國家中心城市，極其強大的人才吸附能力。而開封市2021年人口為478萬人，比2005年緊增加7萬人，也僅遠低于鄭州，還低于同期新鄉、焦作、許昌。（4）城鎮化率：開封城鎮化率提升幅度略高于鄭州，不僅是環鄭四市中最低的，也低于全省平均水平鄭州2021年常住人口城鎮化率為79.1%，比2005年的高19.87個百分點。開封2021年常住人口城鎮化率為52.85%，比2005年的高20.15個百分點。開封的城鎮化率增量量略高于鄭州的，但是環鄭四市中最低的（詳見表5）。54、總結評估：鄭開同城化有成效，但對開封的發展促進效果不明顯開封雖然因為鄭開同城化經濟總量有所提升，在河南區域經濟格局中并不突出。放在河南18個地級市中來看，經濟總量長期徘徊在12、13位；一方面，在環鄭四市中，開封的發展表現并不突出，經濟增速僅僅略高于許昌、新鄉，但三產結構調整、人口增量和城鎮化率均落后于其他三市。另一方面，開封與鄭州的差距也不斷拉大，2021年開封地區生產總值占鄭州的比例為20.1%，比2005年（24.6%）低4.5個百分點。四、困境反思：虹吸效應+利益博弈鄭州和開封緣何出現這樣的反差？該如何看待？鄭開同城化在取得顯著成效的同時，也存在著發展較為滯后的問題。但是一體化進程仍存在著很多障礙，具體表現在行政體制和產業結構兩方面。客觀上，鄭州是中原城市群的中心城市，但在河南的經濟首位度不足，2021年提升至21.6%，遠低于中部武漢經濟首位度35.42％。鄭州作為區域的核心增長極，尚處于加速聚集發展階段，對產業、資金、人口等吸附明顯。主觀上，鄭州、開封政府作為“政治錦標賽”“經濟接力賽”的責任主體，存在自身出發去追逐本市利益的最大化的天然沖動，雙方形成利益博弈，在一定程度上使兩市出現了地方保護主義、資源流動困難等問題。61、虹吸效應：中心城市的巨大虹吸效應影響開封發展增長極理論指出，地區應該優先將優勢資源集中到發達地區，再通過溢出效應實現“先富帶動后富”，最終實現區域經濟的協調發展。中原城市群頂層設計正是基于這樣的思路，提出以鄭州為核心增長極，以鄭州與開封同城化，引領中原城市群一體化發展。首先，中心城市在經濟增長過程中對周邊城市存在顯著的虹吸效應。鄭州擁有國家、省級政策優勢、完備的基礎設施、優質的教育和醫療資源等，不斷吸引周邊的人力和資本等要素。開封作為距離鄭州最近的省轄市，距離鄭州主城區僅60公里，感受到的虹吸效應尤為明顯。由于經濟發展程度、政策力度、消費水平等巨大差距，越來越多的開封市民會被鄭州市相對優質的商品和服務所吸引。開封最好的大學——河南大學搬遷到鄭州，鄭州校區2021年正式啟用；鄭州國際文化創意產業園吸引大量開封居民買房落戶。教育方面，2005年至2021年5年間，開封常住人口近增加7萬，而鄭州增加了558萬人。其次，中心和周邊城市在經濟發展中存在明顯的競爭關系，產業同構強化了中心城市的虹吸效應。中心和周邊城市兩者產業結構越相似，其對生產要素的需求越接近，加速了周邊城市的產業要素流失。鄭州和開封在短期規劃和長期規劃的制定上，未從大局出發，在宏觀上協調好區域的功能定位和發展路徑，導致兩市出現了產業園區重復建設，產業結構同質化，產業布局不合理甚至混亂等問題，這在一定程度上加劇了鄭州作為中心城市對開封的虹吸效應。中牟的鄭州國際文化產業園與開封毗鄰，提出大力發展文旅產業，依托鄭州7政策、資金等便利條件，很快吸引落戶了方特歡樂世界、水上樂園、夢幻王國、鄭州綠博園、建業華誼電影文化項目、只有河南等一大批影響巨大的文化項目。這些項目無論在數量還是質量上都遠遠高于開封，再加上占地面積巨大的鄭州牟山濕地公園、鄭州杉杉奧特萊斯等項目，對開封的優勢產業——文旅產業發展形成巨大沖擊力。中牟縣與開封市在文旅產業的同質化競爭，造成了開封游客和收入的流失。2、利益博弈：戰略未落到實處，缺乏區域利益協調機制鄭州市和開封市有著各自的行政區劃，而行政區劃則是形成地區壁壘的主要原因。兩方政府出于對自身利益最大化的考慮，會通過政府干預來爭奪市場資源，而這種政府行為在一定程度上制約了生產要素的自由流動，使生產要素無法得到最佳配置，存在多方面產生利益沖突博弈。利益博弈具體表現在政治、經濟、文化這三個維度。1）政治博弈：機制創新不夠鄭州市是河南省的省會與政治中心，擁有著良好的政治資源，政治影響力不斷擴大。若與開封融城，意味著要把現有的政治資源與開封市共享，這是鄭州市對鄭開同城化有所顧慮的原因之一。隨著同城化進程的深入推進，鄭州市在制定政策時，考慮到開封市的利益，給予一定的政策傾斜，在短時期內將延緩本市的發展速度。相比之下，開封作為一個相對落后的城市，政治資源較少，政治影響力較低。若與鄭州市同城化，開封市雖然可以享受到國家政策的支持和良好的政治資源，但在鄭州市強大的政治影響力下，開封市原有的政治體系將會受到一定沖擊。體制機制創新不夠成為鄭開同城化最突出的瓶頸。鄭開同城化若由鄭州市主8導工作，會存在側重鄭州本省利益，則可能會引起開封市的不滿。加之河南省缺乏強有力的推進機制，導致頂層設計方面沒有完善的、有執行力的體制機制，區域利益協調機制未能建立，成本如何共擔、收入如何分成、指標如何核算等尚明晰，導致簽署協議多、落地項目少，戰略落到實處大打折扣。兩方在政治方面的利益沖突，使得雙方對融城都有所顧慮，延緩了鄭汴一體化的進程。2）經濟博弈：生產要素外流，影響城市發展巨大的經濟差異是鄭開同城化戰略實現的巨大阻力之一，使兩市為了維護自身的經濟利益而不愿意去實施一體化戰略。首先，鄭州擔心扶持開封削弱經濟發展速度，生產要素外流一方面，鄭州市快速發展的同時要兼顧開封市的經濟情況，給予一定的扶持政策對開封市的產業加以援助，這可能使得自身的經濟發展速度放緩。另一方面，隨著鄭開同城化進程的推進，鄭州市的部分技術、資本、人才等生產要素會向開封市流動，部分高附加值的產業也可能被開封市的廉價勞動力和豐富的土地資源所吸引而遷址到開封，這讓鄭州市對于鄭汴一體化有所顧慮。其次，開封憂慮原有產業受到沖擊，人才、資金外流開封市的制造業不強，文旅產業難以帶動整個開封市經濟的發展。開封市一方面寄希望于能夠通過一體化來得到鄭州的幫助，帶動經濟的發展；但另一方面，由于在技術、資本、人力資源、管理等方面的巨大差距，使得開封市顧慮自身的產業會受到鄭州市原有產業的沖擊，人才、資金外流，產生不力影響。3）文化博弈：文旅融合有顧忌開封市是中國歷史文化名城之一，現存清明上河園等珍貴的文化遺跡和汴繡等非物質文化遺產，是重要的華夏文明的傳承地。一方面，開封市民對本市深厚9的文化傳統和豐富的古代遺跡引以為豪，也產生了“皇城根”思想，沉湎在昔日的輝煌中，使部分開封市民不愿讓開封市與鄭州市同城。另一方面，與鄭州一體化意味著豐厚的旅游文化資源需要和鄭州市共享，旅游方式和市場在一定程度上會發生改變，這對開封市來說是一種分流。而鄭州市，雖與開封市共同位居八大古都的名列，但相比歷史悠久的開封來說，文化底蘊較為遜色，文化資源也較為匱乏，文化休閑事業較不發達。一方面，文化是一座城市軟實力的重要表現，若能實現鄭汴一體化，對鄭汴兩市文化做一個大范圍、深層次的整合、理順二者間的文化關系，將會為鄭州市帶來寶貴文化財富，彌補鄭州市在休閑文化事業上的不足，在提升鄭州市文化軟實力的同時進一步提升城市實力。另一方面，鄭州市雖然也是八大古都之一，但自身的古都文化可能會在開封市強大的文化影響力下被削弱，使人民愈加淡忘鄭州也是中國歷史上一座著名城市的事實。10

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