對解決云臺山景區“地界之爭”的建議

2023年12月13日發(作者：遠景規劃)

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對解決云臺山景區“地界之爭”的建議

晉豫兩省在云臺山開發問題上的長期爭執，形成跨省交通及景區內交通不通暢、旅游形象受損、生態環境破壞嚴重等現實問題。地界之爭，本應是行政上的事，與經濟發展尤其是旅游發展并無必然聯系，對管理部門而言，發展旅游應該要有超越地界之爭的博大胸懷。

□邵琦

最近晉豫兩省圍繞云臺山景區的“地界之爭”再次浮出水面，引起各界關注。盡管這個問題由來已久，但近來愈演愈烈，到底是什么原因促使山西省陵川縣境內民眾的維權開始由最初的行為藝術轉化為實際的自殘？對此，有媒體記者撰文指出，“目的都是希望以此引起晉豫兩省的關注，妥善處臵云臺山地界糾紛問題”。依筆者之見，要弄清這種現象出現的原因，就有必要先搞清楚“地界之爭”的實質，也只有在此基礎上，涉事雙方拿出最大的誠意，加強區域旅游合作，共同開發共享旅游資源，才有利于解決二者對邊界旅游資源的爭奪。

問題實質

“地界之爭”，多是指兩者或多者由于邊界爭議存在而引發的對邊界爭議地區領地、人口、資源、物品的相爭。其實，關于山西河南兩省圍繞云臺山景區及周邊地區的省界爭議已有定論，早在2000年國家勘界辦就肯定了山西對有爭議面積的合法行政權，并且以民政部、水利部、建設部聯合發文的形式，對山西、河南兩省下發了《關于晉豫兩省在云臺山風景名勝區和青天河水庫段的行政區域界線及有關問題的處理意見》（民發?2000?248號文），文件肯定了景區規劃區內所有的土地、山林、房屋、旅游設施等一切權屬維持原勘界現狀不變，同時要求“保持云臺山風景區的規劃、建設、管理現狀，維護云臺山國家重點風景名勝區的完整性，景區內的一切開發行為要服從云臺山風景區的統一規劃和管理”。可以說，當時國家有關部委對這一地區的省界糾紛處理是客觀、公正的，既尊重了歷史，維護原有勘界現狀不變；又考慮了現實，為兩省開展區域旅游合作、共同開發利用共有旅游資源提供了較大的政策空間和合作空間。因此，據這一點來說，山西河南兩省在云臺山地區的邊界爭議是不復存在的。 但問題的關鍵就在于，兩省的區域旅游合作根本不在同一軌道和同一層面，即便有爭議地區屬于山西管轄，云臺山景區5/6的核心景點都在山西境內，但是在實際開發利用和對經濟社會影響方面，河南省卻走在前列。河南省自1983年就開始著手開發云臺山景區，并在目前形成了一個集世界地質公園和國家級風景名勝區、國家5A級旅游景區、國家自然遺產、國家森林公園、國家級獼猴自然保護區、國家文化產業示范基地等6個國字號稱號于一體的風景名勝區。2011年，云臺山景區接待游客480萬人次，實現門票收入3.7億元，進入河南省地稅納稅50強，成為河南省旅游業的龍頭。與河南省開發云臺山不惜余力、風風火火，旅游品牌、綜合效益俱佳形成巨大反差的是，山西省陵川縣自上個世紀90年代起，對其所謂的“上云臺景區”（就是云臺山山西部分）進行了開發，但只是小打小鬧，根本形不成氣候。正因為此，山西陵川縣近年來確立了“生態立縣”戰略，以打造“中原地區最有影響力的休閑旅游健康度假中心”為目標，明顯加快了旅游業發展步伐，并把旅游資源豐富的上云臺景區作為招商引資、基礎設施建設的主戰場來抓。也正是在山西陵川、河南修武都把旅游業作為當地經濟重要增長極的情況下，屬于一山同水的云臺山旅游資源才成為雙方爭執不下甚至為之“大打出手”的“寶貝”。河南省在單方面越過省界開發隸屬山西境內的旅游資源，分享由于旅游開發帶來的種種紅利的同時，一方面又拿維護國家級風景名勝區完整性的“尚方寶劍”，打壓山西方面陵川當地的旅游開發建設，因此出現了雙方因為爭奪旅游資源而凸顯的“地界之爭”。

這場看似停留在行政表層的“地界之爭”，其實質是“資源之爭”、“利益之爭”，是山西和河南兩省在行政區劃邊界無爭議的情況下，由云臺山這一共享、共有的旅游資源在旅游開發利用方面產生的利益糾紛，這個糾紛的根源就在于河南方面的單方面越界開發，忽視了兩省共同擁有這一基本現狀，尤其是犧牲了景區轄區、山西境內百姓的生計，由利益分配嚴重失衡而造成利益之爭。其問題產生的根源都在于兩者在爭相開發旅游資源的同時，完全漠視了轄區民眾特別是山西境內老百姓的民生問題。因此，這是一場由政府間“地界之爭”引起，由民眾埋單，以轄區民眾的出行不便、發展受挫、民生受影響為代價的“資源之爭”、“利益之爭”。

解決之道 這場漂浮在行政表層的“地界之爭”，其根源在于失衡的利益分配，充分暴露了兩省在勘界、區域旅游合作開發和發展旅游價值取向等多重層面存在的一系列問題，也直接導致了當地村民不僅不能分享由于發展旅游帶來的種種紅利，而且因為兩省之間的“地界之爭”造成交通來往受阻，發展空間狹小，民生問題受到挑戰。因此，其解決之道必須堅持“民生優先”的原則，把握“地界之爭”問題的實質，從各個層面入手，扎實促進旅游區域合作，在致力于促進兩省雙方百姓民生改善、人民群眾更加滿意的前提下，做好共同開發，共同受益。為此，筆者建議：

（一）突破發展心結，改變發展理念，提高發展境界。

晉豫兩省山水相連，同屬中部地區，又同是華夏文明的重要發源地，在政治、經濟、社會和文化等方面存在巨大的交流合作空間。山西目前全省上下正在搶抓機遇促轉型，上下同心謀跨越，建設國家資源型經濟轉型綜改試驗區，在諸多方面需要大膽探索、先行先試。在爭議區域云臺山地區的旅游開發上，河南焦作市創造的“焦作現象”，正是山西推進資源型地區轉型，以發展旅游代替將要枯竭的煤炭資源開發，實現社會經濟全面轉型的榜樣和典范，具有深刻的學習借鑒意義。而河南省也正在為建設中原經濟區，打造國家重要的糧食生產和現代農業基地，全國工業化、城鎮化和農業現代化協調發展示范區，全國重要的經濟增長板塊，全國區域協調發展的戰略支點和重要的現代綜合交通樞紐和華夏歷史文明傳承創新區而努力。云臺山不僅是河南、山西的云臺山，更是中國、世界的云臺山。地界之爭，本應該是行政上的事，與經濟發展尤其是旅游發展并無必然聯系，對管理部門而言，發展旅游應該要有超越地界之爭的博大胸懷。因此，晉豫兩省都要拋棄前嫌，從發展旅游的根本目的著眼，為了使兩省共有景區的人民生活質量更加提高，為了使廣大游客享受到更安全、更滿意、更便捷的旅游服務，要保護好、發展好、利用好云臺山。

（二）跨越晉豫省界，充分協調溝通，合力解決問題。

跨越晉豫省界，國家、山西河南兩省要在多個層面展開充分協調，積極溝通，以實現兩地政府共識、企業共贏、群眾共富為目標，合力妥善解決當下存在的主要矛盾和關鍵問題。

1.政府層面 作為一處極具品牌影響力的國家級風景名勝區，由于“地界之爭”的困擾，云臺山景區的生態保護已受到影響，景區的品牌形象已經受損，周圍百姓的民生大計更是面臨諸多困難，這一問題已經到了非解決不可的境地。因此，站在維護地區和諧穩定，著力改善民生的高度，站在維護云臺山旅游可持續發展，共同開發利用好旅游資源的角度，亟需上級政府出面，協調晉豫兩省合力徹底解決“地界之爭”的問題。

從國家層面來講，亟需政府作出公正的調解，及時糾正原來由河南省方面獨自規劃、單獨申報造成的失誤。建議由國務院建設主管部門住房和城鄉建設部牽頭，協調組織山西、河南兩省對《云臺山風景名勝區總體規劃》進行修編，從云臺山風景名勝區全域綜合考慮，進行統籌規劃、總體布局，改變目前規劃區域不完整、基礎設施和接待設施不配套、生態保護不體系、規劃實施操作不科學等一系列問題，集兩省之力聯合建設云臺山大景區。

從山西、河南兩省省級層面，要及時組織相關部門聯合組成云臺山問題處理協調調查組，協商處理兩省之間的矛盾，妥善處理景區發展問題；同時，建議建立山西河南云臺山風景名勝區協調聯席會議制度，定期或不定期就云臺山保護、開發和利用中存在的問題進行及時溝通，協商解決，兩省的省級建設主管部門要切實履行起對屬于各自區域內的云臺山大景區開發建設的監督管理權，堅決制止低水平開發、重復建設和破壞生態等現象再次發生。

2.企業層面

創造良好的旅游發展大環境，是云臺山合作的基礎。云臺山旅游合作過程中，最大的障礙就是由于行政區劃造成的分而治之。而行政區劃屬于政府行為，惟有通過政府參與，制定相應的政策和措施，才能解決。鑒于目前山西和河南對云臺山管轄權的巨大爭議，以及國務院目前的處理方式，建議兩省在平等分配發展機遇、強化共同利益、促進共同發展、保護生態環境、增強云臺山旅游競爭力等目標的指導下，合作成立晉豫云臺山旅游開發公司，對包括山西、河南在內的整個云臺山景區進行整體打包管理運營，并嚴格按照股份制公司的運營模式進行機構設臵和利益分配，在利益分配上兩省可以在詳細普查各共享旅游資源的基礎上，綜合各個方面的要素，按要素計算價值參與分配，并充分考慮到景區范圍內兩省周邊區域百姓的民生狀況的改善和勞動力充分就業的問題。 （三）正視存在問題，加強區域合作，共創美好明天。

由于兩省在云臺山開發問題上的長期爭執，目前形成跨省交通及景區內交通不通暢、旅游形象受損、生態環境破壞嚴重等現實問題，因此亟需兩省心平氣和地坐下來，共同維護云臺山景區的整體形象，就景區存在的各種問題進行充分協商，重塑“晉豫之好”。

1.加強云臺山景區內部交通建設

目前，陵川至修武只有一條陵修二級公路通行。近年來隨著沖突升級，位于山西與河南兩省交界處的陵川勤泉村路工隧道（也是勤泉村通往河南省修武縣的唯一通道）被河南省云臺山風景區管理局焊上鐵門鎖死，給勤泉村民上下山和河南修武縣橫河村的老百姓出行造成極大不便。景區內缺乏完整的道路系統，河南方面只將道路修到自己景區管轄的省界處，導致修武方面的游客上不了山，陵川方面的游客也只能站在山上看山下的美景。以前景區的纜車架到了離山西勤泉村不遠的地方，便于游客上山游覽，但由于2004年沖突升級，修武方面關閉了纜車，限制了游客上山游覽觀光。

合作開發云臺山旅游后，兩省要加強整個云臺山景區內部的交通建設。一是要保證河南到勤泉村的纜車及時開通，方便游客上下山；二是要統籌規劃，在不破壞景區自然環境的情況下考慮從修武方向修建上山的景觀路，溝通山上山下，連通整個景區；三是要徹底打破以前的狹隘觀念，將兩省景區之間的斷頭路打通，使整個景區連為一體。

2.擴大對外宣傳，重塑云臺山景區的旅游形象

晉豫云臺山旅游合作以后，需要重塑云臺山旅游形象，聯合對外宣傳。一要統一景區名稱，重新樹立品牌形象。通過各種平面媒體和網站系列宣傳報道云臺山，讓更多的人了解這段爭議，回顧歷史展望未來，展示雙方合作的成果，消除沖突造成的不良影響，重新樹立云臺山“魅力山水”的品牌形象。二是云臺山河南一方的知名度較高，可以借助已有的品牌效應，提升整個云臺山旅游大區的知名度。三是借助旅游企業開發新的旅游產品，延長旅游線路，將整個云臺山大區域串接起來對外促銷。

3.恢復云臺山的生態環境 云臺山分屬晉豫兩省，過去雙方為了各自利益，破壞性開發的事情時有發生，對云臺山整體生態環境造成了極大破壞。山西一方在老潭溝河上游修建攔水壩蓄水，破壞了云臺山原有的水系，致使老潭溝河下游的“亞洲第一高瀑”現已無水可流(除多雨時節)，就是影響極大、破壞生態系統最為典型的事件。同時由于下游缺水，云臺山景區的植被和水文景觀遭到了極大的破壞。

鑒于云臺山脆弱的生態環境，云臺山在今后的開發中要做好兩方面的工作：一是要加強云臺山的環境保護，建立景區綜合環境保護體系。對于已經破壞的生態環境要加快恢復，尤其是要重點恢復被破壞的云臺山的水系，重現亞洲落差最大瀑布——云臺天瀑的壯麗景象。同時，拆除與景區格局不協調的建筑。二是要對大云臺山區域內所有的旅游資源做全面普查，在統一規劃的前提下，對云臺山的旅游資源進行合理有序的開發，共同促進云臺山旅游業的可持續發展。

（作者單位：山西省社會科學院經濟研究所）

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