具體行政行為“既判力”分析報(bào)告

WORD

具體行政行為“既判力”研究

一、問(wèn)題的提出

行政訴訟中被訴具體行政行為的合法性要受到人民法院的審查，但對(duì)于不是

系爭(zhēng)案件訴訟標(biāo)的卻又與被訴具體行政行為有著某種實(shí)體上或程序上的具體行

政行為（構(gòu)成人民法院在事實(shí)和法律兩方面審查被訴具體行政行為合法性的基

礎(chǔ)，以下簡(jiǎn)稱基礎(chǔ)性行政行為，限于篇幅，本文僅探討其在事實(shí)審方面的地位-

筆者注），在行政訴訟乃至民事訴訟中地位如何，是作為普通證據(jù)、司法認(rèn)知對(duì)

象還是作為構(gòu)成要件之事實(shí)（構(gòu)成要件之事實(shí)意味著法院必須受生效具體行政行

為意思表示與其認(rèn)定的事實(shí)的拘束，直接作為定案證據(jù)），對(duì)法院有何種影響，

理論界并沒(méi)有提供足夠的理論支持，實(shí)踐中該問(wèn)題亦沒(méi)有引起重視。

值得注意的是此前新頒布的《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)

定》（以下簡(jiǎn)稱《行訴證據(jù)規(guī)則》）、《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》

（以下簡(jiǎn)稱《民訴證據(jù)規(guī)則》）并沒(méi)有解決這個(gè)問(wèn)題。兩司法解釋僅在原則上規(guī)

定了“國(guó)家機(jī)關(guān)依職權(quán)制作的公文書證的證明力一般優(yōu)于其他書證”，由此可推

知具體行政行為作為國(guó)家機(jī)關(guān)依職權(quán)制作的公文文書在地位上僅為普通書證。

《行訴證據(jù)規(guī)則》中規(guī)定“已經(jīng)依法證明的事實(shí)”適用司法認(rèn)知，似乎可以將具

體行政行為包含在，但作為司法認(rèn)知對(duì)象，當(dāng)事人如有足夠的相反證據(jù)即可推翻，

其地位顯然不如人民法院生效裁判認(rèn)定事實(shí)的“定案證據(jù)”之地位（民事訴訟中

則無(wú)“已經(jīng)依法證明的事實(shí)”地位之規(guī)定，即使是人民法院生效判決認(rèn)定之事

實(shí)，亦不具有定案證據(jù)地位，只作為司法認(rèn)知之對(duì)象）。具體行政行為在行政訴

訟中作為司法認(rèn)知對(duì)象，在有相反證據(jù)足以推翻時(shí)，人民法院即可拋開(kāi)具體行政

行為另行認(rèn)定，在民事訴訟中甚至降格為普通證據(jù)，均不能約束人民法院。司法

解釋上這種相互沖突和紊亂顯然給具體行政行為的法律地位界定問(wèn)題帶來(lái)了極

大困難。

上述問(wèn)題的核心在于具體行政行為的意思表示與其認(rèn)定的事實(shí)對(duì)法院的效

力。事實(shí)上，在證據(jù)規(guī)則中解決具體行政行為意思表示與其認(rèn)定之事實(shí)的法律地

位問(wèn)題，不僅是司法程序的任務(wù)，更是行政程序的任務(wù)，涉與到具體行政行為在

國(guó)家法律體系中的效力問(wèn)題。本文希望以此為契入點(diǎn)，從更深層次上，深入分析

生效具體行政行為對(duì)行政法律關(guān)系主體以與除行政主體外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)（以下

簡(jiǎn)稱其他機(jī)關(guān)）的約束力問(wèn)題。

二、既決力的概念

1/6

WORD

從理論上講，具體行政行為是行政主體憑借國(guó)家公權(quán)力，認(rèn)定事實(shí)并適用相

應(yīng)法律決定行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的意思表示。具體行政行為包括意思表示（以

行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更或消滅等法律效果為意思容）以與作出該意思表示的

事實(shí)根據(jù)和理由等部分。作為國(guó)家意志的一種體現(xiàn)，具體行政行為一經(jīng)作出，除

無(wú)效行政行為外，即具有法律效力，意味著特定事務(wù)的解決和特定法律關(guān)系狀態(tài)

的確定，該具體行政行為的意思表示和認(rèn)定的事實(shí)，對(duì)行政主體、相對(duì)人、利害

關(guān)系人以與其他機(jī)關(guān)如上級(jí)行政機(jī)關(guān)、法院等均應(yīng)當(dāng)具有約束力（上述機(jī)關(guān)有權(quán)

審查情形除外），上述主體不得作出與之相抵觸的事實(shí)認(rèn)定或意思表示，以保持

法律關(guān)系的穩(wěn)定，這種力，類似于司法判決的既判力，為示與司法判決相區(qū)別，

筆者稱為“既決力”。

（一）既決力的涵

既決力，是指生效具體行政行為的意思表示和認(rèn)定的事實(shí)具有約束行政法律

關(guān)系主體、其他機(jī)關(guān)的效力，不得加以改變或妨礙，并有義務(wù)作為既定事實(shí)加以

承認(rèn)和尊重，以維持法律關(guān)系的穩(wěn)定。

（二）既決力的外延

既決力概念的提出，必然涉與到對(duì)傳統(tǒng)具體行政行為效力理論的重組，當(dāng)前，

國(guó)外學(xué)界在具體行政行為效力上的見(jiàn)解種類繁多，計(jì)有一效力說(shuō)、二效力說(shuō)、三

效力說(shuō)、四效力說(shuō)、五效力說(shuō)、七效力說(shuō)等等，容不一，大多涉與公定力、先定

力、效力先定特權(quán)、確定力（包括形式確定力即不可爭(zhēng)力和實(shí)質(zhì)確定力即不可變

更力）、拘束力、存續(xù)力、構(gòu)成要件效力、確認(rèn)效力、跨程序拘束效力、一事不

再理原則（既判力）、間接的禁止翻供原則、執(zhí)行力、強(qiáng)制執(zhí)行特權(quán)等概念。上

述效力大概可分為三個(gè)層次：第一個(gè)層次是具體行政行為相對(duì)于相對(duì)人的特權(quán)地

位。具體行政行為作為國(guó)家公權(quán)力行為，以公共利益為本位，以效率為訴求，客

觀上需要一種公信力以保證行政管理秩序和行政管理（包括給付）目的的實(shí)現(xiàn)，

該種公信力主要體現(xiàn)為一種效力特權(quán)，該效力特權(quán)保證具體行政行為具有與生俱

來(lái)的合法性與有效性，屬于該層次的主要有公定力、先定力、效力先定特權(quán)等概

念；第二個(gè)層次是具體行政行為對(duì)行政法律關(guān)系主體和其他機(jī)關(guān)的影響。具體行

政行為是行政主體代表國(guó)家作出的，是對(duì)特定權(quán)利義務(wù)狀態(tài)的確定，作為一種客

觀存在，必然會(huì)對(duì)行政法律關(guān)系主體以與其他機(jī)關(guān)產(chǎn)生影響，并要求得到尊重，

以維護(hù)行政管理的秩序，屬于該層次的主要有確定力（包括不可爭(zhēng)力和不可變更

力）、拘束力、構(gòu)成要件效力、確認(rèn)效力、存續(xù)力、跨程序拘束效力、一事不再

理（既判力）、間接的禁止翻供原則等概念；第三個(gè)層次是具體行政行為容的實(shí)

現(xiàn)。作為國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的具體行政行為，其確定的權(quán)利義務(wù)應(yīng)得以實(shí)現(xiàn)或

達(dá)到相應(yīng)的狀態(tài)。屬于這一層次的主要有執(zhí)行力與強(qiáng)制執(zhí)行特權(quán)等概念。上述三

2/6

WORD

個(gè)層次共同構(gòu)成具體行政行為的效力狀態(tài)。

既決力屬于第二層次的概念，并涵蓋其全部容，主要包括以下方面：

1、對(duì)相對(duì)人與利害關(guān)系人的約束力。

原則上，具體行政行為作出即生效，產(chǎn)生法律效果，這意味著特定權(quán)利義務(wù)

狀態(tài)的確定，該特定權(quán)利義務(wù)狀態(tài)對(duì)相對(duì)人與利害關(guān)系人具有約束作用，該種約

束作用包括程序上也包括實(shí)體上，程序上的約束作用主要是限制相對(duì)人與利害關(guān)

系人的救濟(jì)權(quán)利（必須在法定救濟(jì)期間提起，逾期則喪失救濟(jì)權(quán)），實(shí)體上的約

束作用則是為相對(duì)人劃定權(quán)利框架和義務(wù)圍，相對(duì)人與利害關(guān)系人的行為要受其

羈束，二者構(gòu)成既決力的一體兩面，共同維護(hù)法律關(guān)系的穩(wěn)定。傳統(tǒng)效力學(xué)說(shuō)將

程序上約束作用稱為不可爭(zhēng)力，以限制相對(duì)人不得任意請(qǐng)求改變已生效的具體行

政行為，將實(shí)體上的約束作用概括為拘束力，以限制相對(duì)人的行為。這種劃分

將具體行政行為對(duì)相對(duì)人的程序權(quán)益和實(shí)體權(quán)益的影響人為地割裂開(kāi)來(lái)，不僅無(wú)

助于科學(xué)認(rèn)識(shí)具體行政行為與相對(duì)人的關(guān)系，而且失于繁瑣而將具體行政行為的

效力體系弄得支離破碎。

2、對(duì)行政主體的約束力。

現(xiàn)代行政法的基本原則是合法性原則和信賴保護(hù)原則，前者禁止恣意和權(quán)力

的濫用，后者從保護(hù)人民的信賴?yán)娉霭l(fā)，限制行政權(quán)力的反復(fù)無(wú)常，實(shí)際上都

突出了現(xiàn)代法律對(duì)行政權(quán)力的價(jià)值要求：合法、理性。具體行政行為產(chǎn)生法律效

果后，即意味著法律關(guān)系的確定，相對(duì)人和利害關(guān)系人都有權(quán)利期待具體行政行

為在一定時(shí)期可預(yù)見(jiàn)地保持穩(wěn)定，行政主體作為法律關(guān)系主體亦有義務(wù)尊重這一

法律關(guān)系并保持其穩(wěn)定，不得任意加以改變，否則即違反了上述基本原則。傳統(tǒng)

效力學(xué)說(shuō)將行政主體尊重具體行政行為確定的既成法律關(guān)系狀態(tài)的義務(wù)理解為

拘束力，行政主體負(fù)有服從具體行政行為容之義務(wù)，而將行政主體不得任意改變

或撤銷的義務(wù)理解為不可變更力。其實(shí)，行政主體受具體行政行為容的約束即

隱含了不得任意加以改變的義務(wù)，二者是一回事。

3、對(duì)其他機(jī)關(guān)的約束力。

具體行政行為對(duì)其他機(jī)關(guān)（包括行政主體的上級(jí)行政機(jī)關(guān)、法院以與其他國(guó)

家機(jī)關(guān)）具有約束力，在地區(qū)以與國(guó)外學(xué)界并不成問(wèn)題，問(wèn)題是大陸學(xué)界在這方

面認(rèn)識(shí)則暫付闕如，這是形成行政訴訟中基礎(chǔ)行政行為地位不明的關(guān)鍵所在。理

論上講，具體行政行為對(duì)其他機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有約束力，這是由權(quán)力分權(quán)制衡、行政

權(quán)力的國(guó)家屬性、公益價(jià)值取向等原因決定的，也是行政管理秩序的在必然要求。

國(guó)外與地區(qū)在該約束力問(wèn)題上主要有“構(gòu)成要件效力”、“確認(rèn)效力”等概

念。其中，構(gòu)成要件效力，德國(guó)法上稱為“構(gòu)成要件之效果”

（Tatbestandswirkung），是指其他國(guó)家機(jī)關(guān)有義務(wù)將生效具體行政行為的“規(guī)

3/6

WORD

制容”（即意思表示）當(dāng)作一個(gè)既定的構(gòu)成要件或既成的事實(shí)，予以承認(rèn)和接受，

并作為自身管轄事務(wù)作出決定的基礎(chǔ)。確認(rèn)效力（Feststellungswikung），是指

作為具體行政行為規(guī)制容基礎(chǔ)的“事實(shí)與法律認(rèn)定”對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)具有約束

力，當(dāng)然出于對(duì)行政程序縝密性、嚴(yán)謹(jǐn)性欠缺的考量，承認(rèn)確認(rèn)效力以法律明確

規(guī)定為限。構(gòu)成要件效力與確認(rèn)效力的區(qū)分主要在于效力主體部分，即具體行

政行為的意思表示有構(gòu)成要件效力，而構(gòu)成意思表示之基礎(chǔ)的事實(shí)認(rèn)定等則具有

確認(rèn)效力，二者在對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的約束力上只有量的區(qū)別，并無(wú)質(zhì)的不同，這

種區(qū)分實(shí)際上將是一個(gè)整體的具體行政行為劃分為兩個(gè)部分，并分別具有不同

（量）的效力，在理論和實(shí)務(wù)上究竟有多大效用，值得懷疑。

綜上，傳統(tǒng)效力學(xué)說(shuō)將生效具體行政行為對(duì)社會(huì)的影響人為生硬地劃分為種

種力，如對(duì)同一個(gè)確定力，根據(jù)主體不同分為對(duì)相對(duì)人的不可爭(zhēng)力與對(duì)行政主體

的不可變更力；對(duì)同一個(gè)主體如相對(duì)人，根據(jù)形式與容的不同，分為形式上的不

可爭(zhēng)力與容的拘束力；對(duì)同一個(gè)具體行政行為，根據(jù)組成部分的不同，分為意思

表示部分的構(gòu)成要件效力和事實(shí)認(rèn)定、法律判斷部分的確認(rèn)效力等等，其分類標(biāo)

準(zhǔn)并不科學(xué)，所有的力其實(shí)目的都是解決一個(gè)法律關(guān)系穩(wěn)定即一事不再理的問(wèn)

題，本質(zhì)上是一個(gè)生效具體行政行為在具有效力先定特權(quán)后，對(duì)包括行政法律關(guān)

系主體、其他機(jī)關(guān)在的約束問(wèn)題，一個(gè)既決力概念即足解決該問(wèn)題，故筆者主用

既決力概念取代傳統(tǒng)效力學(xué)說(shuō)中第二層次的所有概念。

相應(yīng)地，具體行政行為效力三層次之間的關(guān)系是：第一層次的效力主要解決

的是行政行為的效力先定問(wèn)題，可稱為公定力，作為一種特權(quán)，是相對(duì)于相對(duì)人

行為而言的，并不涉與具體行政行為的具體的影響和約束問(wèn)題，該問(wèn)題由第二層

次的既決力解決，因而公定力構(gòu)成既決力的前提和基礎(chǔ)，不具有公定力的具體行

政行為如無(wú)效行政行為則不可能具有既決力；既決力解決具體行政行為效力的具

體容后，作為一種公權(quán)力行為，其法律效果應(yīng)得到實(shí)現(xiàn)，這就是第三層次執(zhí)行的

問(wèn)題，可稱為執(zhí)行力，既決力又構(gòu)成執(zhí)行力的前提和基礎(chǔ)，執(zhí)行力則是上兩個(gè)層

次的保障，故公定力、既決力、執(zhí)行力實(shí)為一種層層鋪墊、依次遞進(jìn)，共同構(gòu)成

一個(gè)動(dòng)態(tài)的具體行政行為效力概念。

三、既決力的界限

（一）主體

如前文所述，既決力主要約束行政主體、相對(duì)人、利害關(guān)系人、其他機(jī)關(guān)的

行為，當(dāng)然因主體不同，其約束的效力亦有所不同。如對(duì)相對(duì)人、行政主體、利

害關(guān)系人，在具體行政行為生效之后，有程序和實(shí)體的約束，程序上相對(duì)人和利

害關(guān)系人只能在一定期限享有復(fù)議或訴訟等救濟(jì)權(quán)，行政主體不能任意啟動(dòng)變更

或撤銷程序；實(shí)體上相對(duì)人和利害關(guān)系人必須受具體行政行為容的約束，行政主

4/6

WORD

體亦同。而對(duì)其他機(jī)關(guān)而言，則只有實(shí)體的約束。

（二）客體

既決力的客體是指既決力作用的對(duì)象，亦即具體行政行為中具有既決力效力

的部分。主要有：

1、意思表示

意思表示是行政主體將產(chǎn)生、變更、消滅行政法律關(guān)系的目的外化的過(guò)程，

也是法律效果賴以產(chǎn)生的根據(jù)，其所確定的權(quán)利義務(wù)狀態(tài)，一般表現(xiàn)為具體行政

行為決定的主文。該意思表示是公權(quán)力作用的外在表現(xiàn)，具有既決力，對(duì)行政法

律關(guān)系主體具有約束力，不得作出與其抵觸的行為，對(duì)其他機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，則有義務(wù)

將該意思表示（包括其所確定的權(quán)利義務(wù)狀態(tài)）作為一個(gè)既定事實(shí)予以承認(rèn)，如

作出公權(quán)力行為的事實(shí)基礎(chǔ)涉與該具體行政行為的，必須以具體行政行為作為事

實(shí)基礎(chǔ)之一部或全部（構(gòu)成要件），不得繞開(kāi)具體行政行為另行判斷。例如在民

事合同糾紛案件中，涉與等當(dāng)事人民事行為能力時(shí)，必須以的營(yíng)業(yè)執(zhí)照（作為行

政許可行為，頒證機(jī)關(guān)的意思表示為確定了經(jīng)營(yíng)圍）作為依據(jù)，不得另行判斷。

2、認(rèn)定的事實(shí)

具體行政行為是基于一定事實(shí)進(jìn)行法律判斷的結(jié)果，認(rèn)定事實(shí)構(gòu)成行政主體

作出行政行為產(chǎn)生法律效果的基礎(chǔ)，二者密不可分，具有既決力。這表現(xiàn)在相

對(duì)人和利害關(guān)系人于救濟(jì)期限屆滿后，不得對(duì)生效具體行政行為認(rèn)定的事實(shí)主異

議，行政主體不得改變認(rèn)定之事實(shí)，否則構(gòu)成改變具體行政行為，其他國(guó)家機(jī)關(guān)

要受具體行政行為認(rèn)定的事實(shí)的拘束，不得作相反判斷等等。

（三）時(shí)間

既決力的時(shí)間等同于具體行政行為的存續(xù)時(shí)間，因此既決力的時(shí)間要取決于

具體行政行為。由于一般具體行政行為一經(jīng)作出并送達(dá)即產(chǎn)生效力，故既決力存

續(xù)的時(shí)間原則上是始于具體行政行為作出時(shí)，止于具體行政行為被依法撤銷、確

認(rèn)無(wú)效、廢止時(shí)；例外情況下，對(duì)附條件的具體行政行為，如所附條件為延緩

條件（停止條件），既決力始于條件成就時(shí)，止于具體行政行為被撤銷、確認(rèn)無(wú)

效、廢止時(shí)，如所附條件為解除條件，則既決力始于具體行政行為作出并送達(dá)時(shí)，

終于條件成就時(shí)；對(duì)附期限的具體行政行為，如所附期限為延緩期限（始期），

則既決力始于期限屆滿，止于具體行政行為被撤銷、確認(rèn)無(wú)效、廢止時(shí)，如附解

除期限，則既決力始于具體行政行為作出并送達(dá)時(shí)，止于期限屆滿。

四、既決力的例外

值得注意的是，既決力并不是絕對(duì)的，在適用上有所例外。針對(duì)行政主體而

言，既決力并不是絕對(duì)的，既決力固然限制行政主體任意撤銷或改變已生效具體

行政行為的權(quán)力，但并非絕對(duì)限制，如出現(xiàn)新的證據(jù)、發(fā)現(xiàn)其他嚴(yán)重錯(cuò)誤或者因

5/6

WORD

形勢(shì)改變而需要加以廢止時(shí)，行政主體仍有權(quán)亦有職責(zé)予以撤銷或變更，以保護(hù)

公共利益、相對(duì)人或者利害關(guān)系人的重大法益。對(duì)其他機(jī)關(guān)，既決力并不適用于

其他機(jī)關(guān)依法定職權(quán)審查具體行政行為情形，如人民法院在行政訴訟中審查被訴

具體行政行為的合法性，有權(quán)從事實(shí)和法律兩方面進(jìn)行審查，此時(shí)既決力并不適

用。但上述情形以外，國(guó)家機(jī)關(guān)行使職權(quán)時(shí)必須受到具體行政行為既決力的約束，

否則即構(gòu)成越權(quán)。

行文至此，筆者希望能夠?qū)ξ恼缕滋岢龅膯?wèn)題作一個(gè)合乎法律和邏輯的回

答，即生效具體行政行為的意思表示（確定法律效果）與其認(rèn)定的事實(shí)，對(duì)人民

法院具有既決力，人民法院在行政訴訟中，對(duì)被訴具體行政行為以外的其他具體

行政行為，人民法院在民事訴訟中對(duì)案情涉與的具體行政行為（即基礎(chǔ)性行政行

為-筆者注），均應(yīng)受其拘束，作為構(gòu)成要件之事實(shí)，應(yīng)直接作為定案證據(jù)，如發(fā)

現(xiàn)有重大問(wèn)題，可中止訴訟，待依法定程序解決后，再恢復(fù)訴訟，不宜將生效具

體行政行為作為普通證據(jù)或司法認(rèn)知對(duì)象對(duì)待。

6/6