我國現(xiàn)行臨時用地管理中存在的問題及立法建議

文章來源：中顧法律網(wǎng)

上網(wǎng)律師就到中顧法律網(wǎng)快速專業(yè)解決您的法律問題

我國現(xiàn)行臨時用地管理中存在的問題及立法建議

劉彥

關(guān)鍵詞:土地法學(xué)/立法/臨時用地/管理

內(nèi)容提要:研究目的：針對我國現(xiàn)行臨時用地管理種存在的問題

進(jìn)行分析，提出相應(yīng)見解和立法建議。研究方法：采用實(shí)證和理論分

析的方法。研究結(jié)果：進(jìn)一步明確臨時用地概念、特征和范圍，以及

臨時用地所設(shè)權(quán)利，對如何從物權(quán)法角度規(guī)范和加強(qiáng)臨時用地管理，

合理確定臨時用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范臨時用地合同的簽訂等方面提出了

相應(yīng)見解和立法建議。

1我國現(xiàn)行有關(guān)臨時用地規(guī)定的法律特征

我國現(xiàn)行土地法律法規(guī)中，僅在新《土地管理法》(以下簡稱新

法)和《土地管理法實(shí)施條例》(以下簡稱中《實(shí)施條例》)提到了臨

時用地。新法第五十七條中規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要臨

時使用國有土地或者農(nóng)民集體所有的土地的，由縣級以上人民政府國

土資源管理部門批準(zhǔn)。其中，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的臨時用地，在報(bào)批前，

應(yīng)當(dāng)先經(jīng)有關(guān)城市規(guī)劃行政主管部門同意。土地使用者應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地

權(quán)屬，與有關(guān)國土資源管理部門或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會

文章來源：中顧法律網(wǎng)

上網(wǎng)律師就到中顧法律網(wǎng)快速專業(yè)解決您的法律問題

簽訂臨時使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時使用土地使用

費(fèi)。臨時使用土地的使用者應(yīng)當(dāng)按照臨時使用土地合同約定的用途使

用土地，并不得修建永久性建筑物。臨時使用土地期限一般不超過二

年。”《實(shí)施條例》第二十七條、二十八條規(guī)定：搶險救災(zāi)等急需使

用土地的，可以先行使用土地。其中，屬于臨時用地的，災(zāi)后應(yīng)當(dāng)恢

復(fù)原狀并交還原土地使用者使用，不再辦理用地審批手續(xù);屬于永久

性建設(shè)用地的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在災(zāi)情結(jié)束后6個月內(nèi)申請補(bǔ)辦建設(shè)用

地審批手續(xù)。建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要臨時占用耕地的，土地使

用者應(yīng)當(dāng)自臨時用地期滿之日起1年內(nèi)恢復(fù)種植條件。

上述對臨時用地的規(guī)定可歸納為3種情況：①因建設(shè)項(xiàng)目施工需

要;②因地質(zhì)勘查需要;③因搶險救災(zāi)等急需臨時使用國有土地或者

農(nóng)民集體所有的土地。

分析上述規(guī)定可知，“臨時用地”(包括另外3種臨時用地情況：

①架設(shè)地上線路;②鋪設(shè)地下管線;③建設(shè)其他地下工程)，是指任何

單位或個人，短時期內(nèi)占用、使用他人擁有所有權(quán)或使用權(quán)的土地，

除搶險救災(zāi)急需外，用地者一般應(yīng)給予一定合理補(bǔ)償，到期恢復(fù)土地

原狀、返還土地的一種用地行為。具有如下特征：

①目的特定：即一般是為滿足建設(shè)項(xiàng)目施工、地質(zhì)勘查的需要或

搶險救災(zāi)等急需。

文章來源：中顧法律網(wǎng)

上網(wǎng)律師就到中顧法律網(wǎng)快速專業(yè)解決您的法律問題

②短期占用或使用：臨時占用或使用土地期限一般不超過兩年。

③合同約定，有償使用：臨時用地者與被用地者必須簽訂臨時使

用土地合同，并按照合同的約定支付臨時使用土地使用費(fèi)。

④需經(jīng)行政許可：臨時用地行為實(shí)施前，需經(jīng)過國家國土資源管

理部門和規(guī)劃管理部門的審核批準(zhǔn)。

⑤需履行特定程序和義務(wù)：臨時用地者必須履行一定程序和義

務(wù)，如需經(jīng)過國家有關(guān)部門審批，必須簽訂臨時使用土地合同，按照

約定的用途使用土地，不得修建永久性建筑物，到期恢復(fù)土地原狀，

恢復(fù)種植條件，歸還土地等。

以上5個特征是一般性臨時用地的判別標(biāo)準(zhǔn)，但當(dāng)國家或代表國

家法人或公民出于搶險救災(zāi)需要，臨時占用使用他人土地時，則無需

支付補(bǔ)償金。

2我國目前臨時用地管理存在的主要問題

現(xiàn)行土地法律法規(guī)體系中，僅對臨時用地做了原則性規(guī)定，但對

于臨時用地目的、范圍、臨時用地權(quán)利設(shè)置和權(quán)利內(nèi)容、臨時用地的

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和審批管理，以及如何簽訂臨時用地合同等方面均無明確規(guī)

定，導(dǎo)致臨時用地管理混亂。比較突出的問題有：

文章來源：中顧法律網(wǎng)

上網(wǎng)律師就到中顧法律網(wǎng)快速專業(yè)解決您的法律問題

2.1隨意擴(kuò)大臨時用地范圍

因現(xiàn)行法律對臨時用地僅規(guī)定了3種情況，一些地方性行政法規(guī)

或規(guī)范性文件存在隨意擴(kuò)大臨時用地范圍的現(xiàn)象，將采礦、以售賣為

目的的挖沙、采石、取土等用地，豬欄、牛棚、肥料房及養(yǎng)魚(含養(yǎng)

鰻、養(yǎng)鱉)池、塘等養(yǎng)殖用地，臨時商亭、攤位、廣告牌等用地，也

納入臨時用地范圍。如2001年5月1日起施行的《湖南省臨時用地

管理辦法》第三條，將采石、挖砂、取土用地，從事經(jīng)營性活動需要

搭建臨時性設(shè)施或者存儲貨物用地納入了臨時用地的范圍。2002年5

月1日實(shí)施的《福建省臨時用地管理辦法(試行)》也將臨時性的采礦

用地、未固化的畜牧和養(yǎng)殖設(shè)施用地納入了臨時用地范圍。

2.2審批管理不規(guī)范

一是審批范圍過大。規(guī)定所有臨時用地，無論占用的土地是建設(shè)

用地、農(nóng)用地還是未利用地，均須國土資源管理部門審批。

二是審批程序不一致。從一些地方已經(jīng)頒布的有關(guān)地方性行政法

規(guī)或規(guī)范性文件看，主要有3種不同的規(guī)定：①所有臨時用地一律由

所在地的縣級人民政府國土資源管理部門批準(zhǔn);②按地類或面積分別

由省、市(地)、縣三級國土資源管理部門分級審批。如2000年7月

5日施行的《浙江省實(shí)施<中華人民共和國土地管理法>辦法》第三十

三條規(guī)定：臨時使用土地二公頃以下，由縣級人民政府土地行政主管

文章來源：中顧法律網(wǎng)

上網(wǎng)律師就到中顧法律網(wǎng)快速專業(yè)解決您的法律問題

部門批準(zhǔn);臨時使用土地二公頃以上，由設(shè)區(qū)的市人民政府土地行政

主管部門批準(zhǔn);其中臨時使用土地五公頃以上的，應(yīng)當(dāng)報(bào)省人民政府

土地行政主管部門備案?！陡＝ㄊ∨R時用地管理辦法(試行)》第九條

規(guī)定：核準(zhǔn)臨時用地申請和頒發(fā)《臨時用地許可證》的權(quán)限為：使用

非耕地的，由所在地縣級土地行政主管部門核準(zhǔn)并頒發(fā)《臨時用地許

可證》;使用基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)以外的耕地2000平方米以下的，報(bào)經(jīng)設(shè)

區(qū)的市人民政府土地行政主管部門核準(zhǔn)后，由所在地縣級土地行政主

管部門頒發(fā)《臨時用地許可證》;使用基本農(nóng)田或使用基本農(nóng)田保護(hù)

區(qū)以外的耕地2000平方米以上的，報(bào)經(jīng)省國土資源廳核準(zhǔn)后，由所

在地縣級土地行政主管部門頒發(fā)《臨時用地許可證》。③僅對占用

耕地的實(shí)行分級限額審批，臨時占用使用建設(shè)用地的由市縣國土資源

管理部門審批。如2002年9月1日起施行的《吉林省土地管理?xiàng)l例(修

訂)》第三十一條規(guī)定：建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘察，需要臨時使用土

地的，耕地由省人民政府土地行政主管部門批準(zhǔn);非耕地由所在地市

(州)、縣(市)人民政府土地行政主管部門批準(zhǔn)。2000年4月29日施

行的《江西省實(shí)施<中華人民共和國土地管理法>辦法》第三十五條也

規(guī)定：建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要的臨時用地，屬于非耕地的，由

市、縣土地主管部門批準(zhǔn);屬于耕地的，0.4公頃以下的，由地區(qū)行

政公署或者設(shè)區(qū)的市土地主管部門批準(zhǔn)，0.4公頃以上的，由省土地

主管部門批準(zhǔn)。

文章來源：中顧法律網(wǎng)

上網(wǎng)律師就到中顧法律網(wǎng)快速專業(yè)解決您的法律問題

2.3補(bǔ)償原則和標(biāo)準(zhǔn)不一

因新法和《實(shí)施條例》未對臨時用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)給出明確的規(guī)定，

已經(jīng)頒布施行的地方性行政法規(guī)或規(guī)范性文件中，絕大部分規(guī)定對臨

時占用農(nóng)用地的按平均年產(chǎn)值逐年給予補(bǔ)償，但標(biāo)準(zhǔn)不一，且對不同

目的的臨時用地，以及對被占土地為建設(shè)用地、未利用土地的應(yīng)如何

補(bǔ)償?shù)葐栴}缺乏明確規(guī)定。

3對我國臨時用地管理的立法建議

針對臨時用地管理工作上出現(xiàn)的上述問題，筆者認(rèn)為，國土資源

部應(yīng)從國家層面上出臺相應(yīng)的管理辦法，對臨時用地管理予以規(guī)范。

以下僅從如何設(shè)置臨時用地的權(quán)利、界定臨時用地范圍、規(guī)范臨時用

地的審批程序、合理確定臨時用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及臨時用地合同簽訂

等方面，提出下一步的立法工作建議。

3.1合理設(shè)置臨時用地的權(quán)利

目前臨時用地管理中存在的很多問題，其根源在于未理順臨時用

地作為一種用地行為，應(yīng)設(shè)立何種類型的土地權(quán)利。筆者認(rèn)為，對一

般性臨時用地應(yīng)設(shè)立“私權(quán)”-地役權(quán)(約定地役權(quán)或法定地役權(quán))，

對特殊性臨時用地(如搶險救災(zāi))應(yīng)設(shè)立“公權(quán)”-土地征用權(quán)。

3.1.1一般性臨時用地權(quán)利設(shè)置的法理分析

文章來源：中顧法律網(wǎng)

上網(wǎng)律師就到中顧法律網(wǎng)快速專業(yè)解決您的法律問題

當(dāng)公民和法人出于建設(shè)項(xiàng)目施工、地質(zhì)勘查等需要，臨時占用使

用他人土地時，其目的是取得“為了滿足自己土地的某種便利的需要

而使用他人土地的權(quán)利?！盵1]“是在他人的土地上設(shè)立負(fù)擔(dān)”。[2]

這種便利包括通行、通過、取水或排土、土地占用、空間利用、通風(fēng)、

采光、眺望，以及其他需要被臨時用地者容忍的負(fù)擔(dān)，或更廣義角度

的一種不利益。臨時用地者自有的土地享有因該行為而帶來的便利，

它與被用地者所有的土地之間形成了需役地-供役地關(guān)系。兩宗土地

可以不相連。而臨時用地者與被用地者之間則形成需役地人-供役地

人關(guān)系。臨時用地者享有的是一種短期地役權(quán)，它依附與臨時用地者

自有土地的所有權(quán)或使用權(quán)，具有從屬性和不可分性，不可能與土地

所有權(quán)或使用權(quán)分離而單獨(dú)轉(zhuǎn)讓，成為其他權(quán)利的標(biāo)的。因?yàn)榈匾蹤?quán)

對臨時用地者是便利，對被臨時用地者是負(fù)擔(dān)，所以臨時用地者必須

取得被用地者同意，就用地范圍、期間、有償或無償?shù)冗_(dá)成一致，簽

訂臨時使用土地合同后方能用地。按物權(quán)法基本原理，臨時用地者取

得的土地權(quán)利為地役權(quán)，屬于不動產(chǎn)物權(quán)，需經(jīng)登記才能成立，享有

物權(quán)保護(hù)。

如果臨時用地雙方是地位平等的一般民事主體，他們之間設(shè)定的

就是約定地役權(quán)，是雙方合意的結(jié)果。當(dāng)被用地者不愿意提供土地時，

可以拒絕達(dá)成合意，除非法律規(guī)定其有相應(yīng)義務(wù)，否則包括臨時用地

者在內(nèi)的任何人均不得強(qiáng)加給他以負(fù)擔(dān)。

文章來源：中顧法律網(wǎng)

上網(wǎng)律師就到中顧法律網(wǎng)快速專業(yè)解決您的法律問題

當(dāng)國家重點(diǎn)工程建設(shè)施工或城市公共基礎(chǔ)設(shè)施和市政設(shè)施建設(shè)

過程中，需要臨時占用使用他人土地時，建設(shè)單位就取得公共地役權(quán)。

在這種情況下，臨時用地者是基于公共利益或?yàn)榱斯怖娴男枰?/p>

臨時用地，而被用地者是一般民事主體，按照法理，被用地者負(fù)有提

供便利或忍受某種不利益的義務(wù)，且是法定義務(wù)，被用地者即使不愿

意提供土地也不能拒絕，雖然有造成犧牲個人利益去滿足公共利益需

要的可能性，但仍應(yīng)是無償?shù)摹．?dāng)然如果因公共地役權(quán)的行使而使被

用地者或其擁有的土地遭受損失，或者超出了一般可容忍程度而對被

用地者自身造成傷害時，他仍有權(quán)向臨時用地者(國家或代表國家的

法人或公民)請求損害賠償。

3.1.2特殊性臨時用地權(quán)利設(shè)置的法理分析

國家或代表國家的法人或公民因搶險救災(zāi)需要，臨時占用、使用

他人土地的，不宜通過設(shè)立地役權(quán)來規(guī)范臨時用地雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)

系，而應(yīng)該設(shè)立土地征用權(quán)予以規(guī)范，理由如下：①僅存在供役地，

而沒有需役地，或者說無法從面積、位置、四至等具體指認(rèn)出需役地。

例如洪澇災(zāi)害期間，防洪部門占用某農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)田設(shè)立臨時

性的防洪堤壩，給該集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地帶來的是負(fù)擔(dān)，但是因

此行為而享有利益或便利的土地，卻是所有本次洪澇期間可以避免受

到洪水侵害的土地，無法具體地指認(rèn)出哪一宗地是需役地。②無法準(zhǔn)

確界定需役地人。需役地人是需役地的所有權(quán)人或使用權(quán)人，由他對

文章來源：中顧法律網(wǎng)

上網(wǎng)律師就到中顧法律網(wǎng)快速專業(yè)解決您的法律問題

供役地人提出設(shè)立地役權(quán)的要求。在搶險救災(zāi)期間，國家或代表國家

的法人或公民臨時占用使用他人土地，并不是為自己的土地謀求便利

或利益，因此不是需役地人。③一般情況下，地役權(quán)的設(shè)立需要供役

地人和需役地人雙方協(xié)商一致并達(dá)成協(xié)議后經(jīng)登記成立。在搶險救災(zāi)

期間，國家或代表國家的法人或公民根據(jù)搶險救災(zāi)需要，可以不經(jīng)與

土地所有權(quán)人或使用權(quán)人協(xié)商，且無需征得其同意就可以直接占用使

用其土地。

根據(jù)第十屆全國人民代表大會第二次會議通過的中華人民共和

國憲法修正案第十條第三款：國家為了公共利益的需要，可以依照法

律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。以及《關(guān)于<中華人民

共和國憲法修正案(草案)>的說明》：征收和征用都是為了公共利益

需要，經(jīng)過法定程序，都要依法給予補(bǔ)償。征收和征用的區(qū)別在于：

征收主要是所有權(quán)的改變，征用只是使用權(quán)的改變。筆者認(rèn)為依據(jù)憲

法規(guī)定制定的《土地管理法》雖沒有區(qū)分征收征用。但從實(shí)際內(nèi)容看，

其有關(guān)農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)為國有土地的規(guī)定，實(shí)質(zhì)上是征收;有

關(guān)臨時用地的規(guī)定，實(shí)質(zhì)上是征用。

從法理上看，搶險救災(zāi)時，國家或代表國家的法人或公民出于搶

險救災(zāi)需要，臨時占用使用他人土地的行為，是一種國家征用行為，

實(shí)質(zhì)是強(qiáng)制占用使用他人土地，可以不經(jīng)與土地所有權(quán)人或使用權(quán)人

協(xié)商，且無需征得其同意。國家或代表國家的法人或公民在臨時用地

文章來源：中顧法律網(wǎng)

上網(wǎng)律師就到中顧法律網(wǎng)快速專業(yè)解決您的法律問題

期間給予被征收單位和個人以一定補(bǔ)償，僅在造成土地毀損或因修建

了永久性長期性建筑物構(gòu)筑物而無法恢復(fù)土地原貌時按價補(bǔ)償。

3.2嚴(yán)格界定臨時用地的范圍

筆者認(rèn)為，凡符合臨時用地特征的用地行為，均應(yīng)納入臨時用地

范圍予以規(guī)范。原《土地管理法》規(guī)定的架設(shè)地上線路、鋪設(shè)地下管

線、建設(shè)其他地下工程等3種情況符合臨時用地特征，應(yīng)繼續(xù)保留，

統(tǒng)一納入臨時用地范圍。因此，臨時用地范圍擴(kuò)大為5個方面：①工

程項(xiàng)目施工中，確需在批準(zhǔn)的項(xiàng)目用地范圍外臨時設(shè)置材料堆場、運(yùn)

輸通道或其他臨時設(shè)施，或者設(shè)置取土場或棄土、棄渣堆場的;②地

質(zhì)勘查或建設(shè)項(xiàng)目選址勘探需臨時使用土地的;③架設(shè)地上交通或電

氣線路、鋪設(shè)地下管線、建設(shè)其他地下設(shè)施等需臨時使用土地的;④

因搶險救災(zāi)需要，臨時占用、使用他人土地的;⑤其他符合臨時用地

特征的用地行為。

但采礦、以售賣為目的的挖沙、采石、取土等用地，豬欄、牛棚、

肥料房及養(yǎng)魚(含養(yǎng)鰻、養(yǎng)鱉)池、塘等養(yǎng)殖用地，臨時商亭、攤位、

廣告牌等用地，則不應(yīng)納入臨時用地范圍管理。理由如下：

采礦、以售賣為目的挖沙、采石、取土等用地行為，用地者的目

的是取得自然資源，用于經(jīng)營牟利，可以從中取得直接可測算或可衡

文章來源：中顧法律網(wǎng)

上網(wǎng)律師就到中顧法律網(wǎng)快速專業(yè)解決您的法律問題

量的經(jīng)濟(jì)效益，它設(shè)立的應(yīng)該是采礦權(quán)一類的資源性土地使用權(quán)，而

且這類用地行為因很難在用地行為結(jié)束后恢復(fù)土地原狀。

短時期內(nèi)占用他人土地設(shè)立商亭、攤位、廣告牌等用地行為，實(shí)

質(zhì)是占用使用他人土地并直接獲取收益，設(shè)立的是短期的承租土地使

用權(quán)。一方當(dāng)事人短時期租賃他人土地或連同地上建筑物一并承租用

于生產(chǎn)經(jīng)營活動的，應(yīng)屬于土地租賃或房屋租賃的行為，不屬于臨時

用地。

在土地上修建豬欄、牛棚、肥料房及養(yǎng)魚(含養(yǎng)鰻、養(yǎng)鱉)池、塘

等從事養(yǎng)殖的，因?yàn)橹饕寝r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)村居民，在自有而

不是他人土地上開發(fā)建設(shè)，而且這類用地，極易破壞土地耕作層，形

成固化硬化的地面，造成耕地向建設(shè)用地不可逆的轉(zhuǎn)化。這時應(yīng)當(dāng)辦

理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，按農(nóng)村集體建設(shè)用地相關(guān)政策和規(guī)定予以規(guī)范和

管理。

3.3有效行使臨時用地的審批權(quán)

臨時用地是否都需要經(jīng)國土資源管理部門批準(zhǔn)，值得商榷。絕大

多數(shù)情況下，臨時用地者和被臨時用地者均是地位平等的一般民事主

體，他們之間設(shè)定地役權(quán)，是雙方合意的結(jié)果。當(dāng)被臨時用地人不愿

意提供土地時，可以拒絕達(dá)成合意。只要不違背新法確定的用途管制

原則，完全可以由臨時用地雙方，按照平等協(xié)商、等價有償原則，訂

文章來源：中顧法律網(wǎng)

上網(wǎng)律師就到中顧法律網(wǎng)快速專業(yè)解決您的法律問題

立合同解決。雙方發(fā)生糾紛時，可根據(jù)《合同法》、《民法通則》或

將出臺的《物權(quán)法》相關(guān)條款，由法院裁決。但是可以規(guī)定雙方訂立

合同后，經(jīng)國土資源管理部門登記的地役權(quán)，方可享有物權(quán)保護(hù)?，F(xiàn)

有部分地方規(guī)定凡臨時用地涉及的土地為建設(shè)用地的(包括國有建設(shè)

用地和集體建設(shè)用地)，必須經(jīng)國土資源管理部門審批有違“民法自

治”原則。

當(dāng)臨時用地涉及的土地為農(nóng)用地、未利用地時，為防止臨時用地

者擅自改變土地用途，在臨時用地上建設(shè)永久性或長期性的建筑物、

構(gòu)筑物，或者臨時用地期滿無法恢復(fù)土地原狀造成農(nóng)用地毀損，則必

須經(jīng)國土資源管理部門事前批準(zhǔn)，國土資源管理部門依法行使國家賦

予的土地用途管制權(quán)。只有經(jīng)依法批準(zhǔn)后，用地雙方方可簽訂臨時土

地使用合同。

臨時用地的審批權(quán)應(yīng)由市、縣級國土資源管理部門行使為宜，而

且宜規(guī)定僅限于臨時占用、使用農(nóng)用地和未利用地的情況需要經(jīng)過批

準(zhǔn)。主要理由：一是臨時用地時間短，而且合同必設(shè)條款中有期滿必

須恢復(fù)用地原狀歸還土地作為保證，對占用農(nóng)用地的還可規(guī)定預(yù)先繳

納部分耕地開墾費(fèi)等強(qiáng)化對農(nóng)用地的保護(hù)。二是對臨時用地的監(jiān)管、

土地登記等工作主要在縣(市)國土資源管理部門。三是設(shè)立多級審

批，落實(shí)和監(jiān)管的效率較低，增加各級國土資源部門的工作量，降低

行政效率。

文章來源：中顧法律網(wǎng)

上網(wǎng)律師就到中顧法律網(wǎng)快速專業(yè)解決您的法律問題

3.4科學(xué)規(guī)范臨時用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

臨時用地雙方為一般民事主體且臨時占用、使用建設(shè)用地的，應(yīng)

當(dāng)由雙方平等協(xié)商，由臨時用地者給予被臨時用地者適當(dāng)補(bǔ)償，對此

不宜規(guī)定上下限。但對基于公共利益或?yàn)楣怖嫘枰R時用地

的，應(yīng)當(dāng)對被臨時用地者要求補(bǔ)償?shù)臋?quán)利予以一定限制，防止漫天要

價，損害公共利益。補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)規(guī)定在一個合理的范圍之內(nèi)，原則上

等于或略高于臨時用地期滿恢復(fù)土地原狀需耗費(fèi)各項(xiàng)費(fèi)用之和，以及

用地期間因臨時用地行為給被用地者生產(chǎn)和生活帶來的直接損失。如

果雙方合同中約定臨時用地期滿，由臨時用地者負(fù)責(zé)恢復(fù)土地原狀

的，則只需對直接損失給予補(bǔ)償。對于非直接損失，可以不予補(bǔ)償或

給予少量合理補(bǔ)償?；诠怖婊?yàn)楣怖嫘枰R時占用、使用

農(nóng)用地的，為在保障建設(shè)的同時切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益，避免農(nóng)用地質(zhì)量

下降，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)規(guī)定補(bǔ)償費(fèi)用的最低和最高標(biāo)準(zhǔn)。最低標(biāo)準(zhǔn)除包

括臨時用地期滿恢復(fù)土地原狀需耗費(fèi)各項(xiàng)費(fèi)用外，還應(yīng)包括按該土地

前2～3年平均年產(chǎn)值逐年給予補(bǔ)償?shù)慕痤~，而最高標(biāo)準(zhǔn)則可以規(guī)定

為臨時用地期滿恢復(fù)土地原狀需耗費(fèi)各項(xiàng)費(fèi)用，以及該土地平均年產(chǎn)

值3～5倍的金額之和。

臨時占用、使用未利用地的，原則上不存在補(bǔ)償費(fèi)用問題。但是

對集體所有未利用地，為保障農(nóng)民的權(quán)益，筆者認(rèn)為可以參照集體所

有農(nóng)用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)降低予以規(guī)定。

文章來源：中顧法律網(wǎng)

上網(wǎng)律師就到中顧法律網(wǎng)快速專業(yè)解決您的法律問題

因搶險救災(zāi)需要征用公民或法人擁有所有權(quán)或使用權(quán)的土地的，

可按照基于公共利益或?yàn)楣怖嫘枰R時用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)予以規(guī)

定。

3.5規(guī)范臨時用地合同的簽訂

3.5.1明確臨時用地合同雙方

新法規(guī)定臨時土地使用合同由臨時用地者與有關(guān)國土資源管理

部門或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會簽訂。筆者認(rèn)為不妥，因?yàn)?/p>

兩者都是臨時占用使用土地的土地所有權(quán)人或其代表，忽略了土地使

用者的權(quán)利。因臨時用地行為主要對他人土地使用權(quán)造成妨害，因此，

從保護(hù)物權(quán)的角度出發(fā)，臨時用地合同的簽訂，應(yīng)在臨時用地者和被

占用使用土地的土地使用權(quán)人之間進(jìn)行。對于臨時占用未利用土地，

由于尚未確定土地使用權(quán)人，臨時用地者只需與所有權(quán)人或所有權(quán)人

代表簽訂臨時用地合同。

3.5.2規(guī)定臨時用地合同的主要條款

除特殊性臨時用地外，一般性臨時用地發(fā)生在地位平等的一般民

事主體之間的民事法律行為，設(shè)立的土地權(quán)利是地役權(quán)，因此，臨時

用地合同屬于平等民事主體的當(dāng)事人之間訂立的經(jīng)濟(jì)合同，作為經(jīng)濟(jì)

合同，它必須首先要滿足合同有效成立的一般要件，即具備主體合格，

文章來源：中顧法律網(wǎng)

上網(wǎng)律師就到中顧法律網(wǎng)快速專業(yè)解決您的法律問題

內(nèi)容合法，當(dāng)事人意思表示真實(shí)三要素即可。但臨時用地涉及農(nóng)用地

和未利用地時，臨時用地合同的簽訂必須先經(jīng)國土資源管理部門批

準(zhǔn)，方能有效成立。

總之，為規(guī)范臨時用地合同的簽訂和管理，在今后制訂臨時用地

管理辦法時應(yīng)對臨時用地的數(shù)量及位置、臨時用地的用途、臨時用地

的期限、土地補(bǔ)償費(fèi)用數(shù)額及支付方式、歸還土地時土地應(yīng)恢復(fù)的狀

況、雙方當(dāng)事人違反合同應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任、雙方當(dāng)事人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)載明的

其他事項(xiàng)等主要條款進(jìn)行規(guī)定。其中臨時用地的用途和歸還土地時土

地應(yīng)恢復(fù)的狀況是最重要的條款，不可或缺。

注釋:

[1]佟柔主編：《民法原理》，152頁，北京，法律出版社，1989

[2]王利明.物權(quán)法研究[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.

2010年讀書節(jié)活動方案

一、活動目的：

書是人類的朋友，書是人類進(jìn)步的階梯！為了拓寬學(xué)生的知識面，通過開展“和書交朋友，遨游知識大海洋”系列讀書活動，激發(fā)學(xué)生讀書的興趣，讓每一個學(xué)生都想讀書、愛讀書、會

讀書，從小養(yǎng)成熱愛書籍，博覽書的好習(xí)慣，并在讀書實(shí)踐活動中陶冶情操，獲取真知，樹立理想！

二、活動目標(biāo)：

1、通過活動，建立起以學(xué)校班級、個人為主的班級圖書角和個人小書庫。

2、通過活動，在校園內(nèi)形成熱愛讀書的良好風(fēng)氣。

3、通過活動，使學(xué)生養(yǎng)成博覽書的好習(xí)慣。

4、通過活動，促進(jìn)學(xué)生知識更新、思維活躍、綜合實(shí)踐能力的提高。

文章來源：中顧法律網(wǎng)

上網(wǎng)律師就到中顧法律網(wǎng)快速專業(yè)解決您的法律問題

三、活動實(shí)施的計(jì)劃

1、做好讀書登記簿

（1）每個學(xué)生結(jié)合實(shí)際，準(zhǔn)備一本讀書登記簿，具體格式可讓學(xué)生根據(jù)自己喜好來設(shè)計(jì)、裝飾，使其生動活潑、各具特，其中要有讀書的內(nèi)容、容量、實(shí)現(xiàn)時間、好詞佳句集錦、心得

體會等欄目，高年級可適當(dāng)作讀書筆記。

（2）每個班級結(jié)合學(xué)生的計(jì)劃和班級實(shí)際情況，也制定出相應(yīng)的班級讀書目標(biāo)和讀書成長規(guī)劃書，其中要有措施、有保障、有效果、有考評，簡潔明了，易于操作。

（3）中隊(duì)會組織一次“讀書交流會”展示同學(xué)們的讀書登記簿并做出相應(yīng)評價。

2、舉辦讀書展覽：

各班級定期舉辦“讀書博覽會”，以“名人名言”、格言、諺語、經(jīng)典名句、“書海拾貝”、“我最喜歡的＿＿＿”、“好書推薦”等形式，向同學(xué)們介紹看過的新書、好書、及書中的部分內(nèi)容

交流自己在讀書活動中的心得體會,在班級中形成良好的讀書氛圍。

3、出讀書小報(bào)：

2010年讀書節(jié)活動方案

一、活動目的：

書是人類的朋友，書是人類進(jìn)步的階梯！為了拓寬學(xué)生的知識面，通過開展“和書交朋友，遨游知識大海洋”系列讀書活動，激發(fā)學(xué)生讀書的興趣，讓每一個學(xué)生都想讀書、愛讀書、會

讀書，從小養(yǎng)成熱愛書籍，博覽書的好習(xí)慣，并在讀書實(shí)踐活動中陶冶情操，獲取真知，樹立理想！

二、活動目標(biāo)：

1、通過活動，建立起以學(xué)校班級、個人為主的班級圖書角和個人小書庫。

2、通過活動，在校園內(nèi)形成熱愛讀書的良好風(fēng)氣。

3、通過活動，使學(xué)生養(yǎng)成博覽書的好習(xí)慣。

4、通過活動，促進(jìn)學(xué)生知識更新、思維活躍、綜合實(shí)踐能力的提高。

三、活動實(shí)施的計(jì)劃

1、做好讀書登記簿

（1）每個學(xué)生結(jié)合實(shí)際，準(zhǔn)備一本讀書登記簿，具體格式可讓學(xué)生根據(jù)自己喜好來設(shè)計(jì)、裝飾，使其生動活潑、各具特，其中要有讀書的內(nèi)容、容量、實(shí)現(xiàn)時間、好詞佳句集錦、心得

體會等欄目，高年級可適當(dāng)作讀書筆記。

（2）每個班級結(jié)合學(xué)生的計(jì)劃和班級實(shí)際情況，也制定出相應(yīng)的班級讀書目標(biāo)和讀書成長規(guī)劃書，其中要有措施、有保障、有效果、有考評，簡潔明了，易于操作。

（3）中隊(duì)會組織一次“讀書交流會”展示同學(xué)們的讀書登記簿并做出相應(yīng)評價。

2、舉辦讀書展覽：

各班級定期舉辦“讀書博覽會”，以“名人名言”、格言、諺語、經(jīng)典名句、“書海拾貝”、“我最喜歡的＿＿＿”、“好書推薦”等形式，向同學(xué)們介紹看過的新書、好書、及書中的部分內(nèi)容

文章來源：中顧法律網(wǎng)

上網(wǎng)律師就到中顧法律網(wǎng)快速專業(yè)解決您的法律問題

交流自己在讀書活動中的心得體會,在班級中形成良好的讀書氛圍。

3、出讀書小報(bào)：