銀行倒閉事件

美國新英格蘭銀行和自由國民銀行倒閉事件

一、案例介紹

波士頓的新英格蘭銀行，在美國的銀行持股公司中名列第

33

位，資產超過

200

億美元。

80

年代，它是波士頓地區最積極的房地

產貸款者，其

30%

以上的貸款都投在了商業性房地產上。隨著

80

年代后期新英格蘭地區房地產價格的下跌（商業房地產價值下降了

，許多銀行貸款成了呆賬壞賬。

1991

年

1

月

4

日星期五，

25%

以上）

該銀行宣布預計四季度虧損額達

4.5

億美元，超過銀行

2.55

億美元

的資本金。預料該銀行要倒閉，在接下來的

48

小時內，存款人在銀

行里排起了隊，提取了

10

億美元以上的資金，其中大多數是通過自

動取款機提取的。

聯邦存款保險公司的主席威廉姆

·

賽德曼，對該銀行可能倒閉的種

種影響表示擔心：

“

考慮到新英格蘭地區金融體系目前的狀況，發出

不再保護大儲戶的信號是不明智的。聯邦存款保險公司采取了

“

大銀”

行難以倒閉

”

的政策。

1

月

6

日星期天晚上，聯邦存款保險公司開始

介入，制止了銀行的擠兌活動，并同意擔保新英格蘭銀行所有的存

款、包括那些超過

10

萬美元保險限額的存款。為了確保儲戶不受損

失，需要一個買主來購買和接管該行，而在此之前，為了維持該

銀行的正常運行，聯邦存款保險公司創立了

“

過渡銀行

”

。在這種安

排中，聯邦存款保險公司創立了一個新公司負責銀行運行，并立即

注入資本金（給新英格蘭銀行注入

7.5

億美元）。此后，聯邦存款保

險公司和該銀行的購買者不斷給銀行注入新的資本，直到收購者全

部買下聯邦存款保險公司的份額。這些交易活動的結果是聯邦存款

保險公司花費

23

億美元保救了新英格蘭銀行。這在聯邦存款保險公

司的歷史上，是第三大成本昂貴的救保行動。當然，當所有該說的、

該做的、該花的都完畢之后，儲戶沒有受到任何損失。

在幾個月之前，聯邦存款保險公司對哈萊姆區無力償債的一

家小銀行則采取了完全不同的處理方法，導致人們對公平問題的關

注。自由國民銀行由棒球名將杰克

·

羅賓遜和其他有種族投資家創

建于

1964

年。盡管它規模比較小（存款在

1

億美元以下），但卻是

最顯赫的由黑人擁有的銀行之一。

由于數量眾多的用于投機的貸款無法收回，該銀行在

1990

年

11

月資不抵債。鑒于銀行的規模很小，聯邦存款保險公司并不擔心它

的倒閉會對銀行體系產生嚴重的影響，所以

11

月

9

日決定運用償付

法關閉該行。自由國民銀行進行了破產清理，超過

10

萬美元的大儲

戶只得到了一半存款。該銀行倒閉時，不僅私人大儲戶蒙受了損失，

慈善機構儲戶，如聯合黑人學院基金、國民都市聯盟和幾個教會組

織也蒙受了重大損失。正如賽德曼在向國會陳述自由國民銀行的不

公正待遇時所說的：

“

我上任后向國會第一次作證時說過：對大銀行

覆蓋所有存款戶而對小銀行則不然，那是不公平的。我承諾要盡我

最大努力改變這種狀況。但五年過去了，我只能說，我的努力還是

不夠。

”

二、原因分析

（一）新英格蘭銀行和自由國民銀行走向倒閉的直接原因，都是

由于

20

世紀

80

年代它們都把數量眾多的貸款用于房地產投資，到

80

年代后期，由于房地產價格大幅度下跌，銀行貸款收不回來，變

成了呆賬壞賬，經營虧損大增，資不抵債，引起存款人擠兌提現，

銀行走向倒閉。

（二）聯邦存款保險及其

“

大銀行難以倒閉

”

的政策刺激銀行從事

高風險業務，加大倒閉的可能性。

1934

年建立的聯邦存款公司主要

運用兩種方法來處理銀行倒閉問題。第一種方法稱償付法，即聯邦

存款保險公司容許銀行破產并在

10

萬美元的保險額度內償付存款。

銀行清理以后，聯邦存款保險公司和該銀行的其他債權人一樣，從

清理的資產中獲得它應得的份額。在運用償付法時，存款超過

10

萬

美元的儲戶一般能收回其價值的

90%

，但這個過程需要幾年的時間

才能完成。第二種方法稱購買和接管法，即聯邦存款保險公司到

一個愿意兼并銀行的合作者來對銀行進行重組，并由它接管倒閉銀

行的所有存款，這樣，儲戶將絲毫無損。聯邦存款保險公司可以通

過提供補貼貸款或購買倒閉銀行的較差的貸款來對兼并者提供幫助。

購買和接管法的實際結果是聯邦存款保險公司對全部存款提供了保

證，而不僅僅是那些在

10

萬美元限額以下的存款。在

1991

年新的

銀行立法以前，購買和接管法是聯邦存款保險公司處理銀行倒閉最

慣用的程序。由于有政府的存款保險制度，銀行擠兌和由此誘發的

銀行恐慌被有效地抑制了。但這種保險制度有利也有弊，存款保險

最嚴重的弊端來源于道德風險和逆向選擇。

道德風險亦即交易的一方從事損害另一方利益的活動的動機。一

般說來，保險的存在增加了對冒險的刺激，這會導致賠付。例如，

保了汽車碰撞險的司機開起車來可能會更輕率魯莽，因為如果他們

發生事故，保險公司會支付大部分損失和修車的開支。同時，由于

存款保險，存款者也知道，一旦銀行倒閉，他們并不會蒙受什么損

失，因而當他們懷疑銀行在經營上冒過大風險時，他們不會通過提

款來對銀行施加市場規則的約束。結果，較之未投保而言，對存款

投了保的銀行會冒更大的風險。逆向選擇，亦即那些最有可能造成

不利后果（銀行倒閉）的人正是那些想充分利用保險的人。例如，

與技術好的駕駛人相比，技術不好的駕駛人更愿意選擇折扣率（賠

付額對保險額）低的汽車碰撞保險。由于受保的儲戶沒有理由對銀

行施加約束，愛冒險的企業家發現銀行業是最誘人進入的高風險行

業，而且可以不受欺詐和貪污的制裁。

存款保險產生的道德風險和防止銀行倒閉的意圖已經使銀行監管

者陷入進退兩難的困境。由于大銀行的倒閉就如同一場大的金融災

難，銀行的監管者自然不愿意大銀行倒閉，使得存款者蒙受損失。

而政府實行

“

大銀行難以倒閉

”

政策帶來的一個后果是增加了大銀行

道德風險的動機。如果存款保險公司采用償付法來關閉銀行，存款

超過

10

萬美元以上的儲戶將遭受損失，這會促使大儲戶通過嚴密檢

查銀行的資產負債表項目及表外業務來監督銀行，如果他們認為銀

行經營風險過大，他們就會從銀行提取存款。為了避免儲戶提款造

成的損失，銀行會傾向于從事低風險的活動。然而，當大儲戶知道

銀行不可能倒閉時，他們就失去監督銀行的動力，當銀行經營風險

過大時，他們也不會去提取存款，因為不管銀行經營如何，大儲戶

都不會受損失。這種政策的結果就是大銀行更愿意從事高風險業務，

走向倒閉的可能性也更大。這也是新英格蘭銀行和自由國民銀行走

向倒閉的體制性原因。但最終的結果是新英格蘭由于是大銀行，政

府極力加以救助而未真的倒閉，而自由國民銀行由于是小銀行，又

主要是黑人儲戶，政府不加挽救而真的倒閉了。可見

“

大銀行難以倒

閉

”

政策帶來另一個嚴重問題是不公平。容許小銀行倒閉，讓小銀行

的儲蓄大戶蒙受損失；而大銀行的大儲戶則可以免遭損失，這使小

銀行處于不利的競爭地位。

三、啟示

如上所述，與存款保險相聯系的道德風險和逆向選擇刺激了

銀行從事高風險活動。道德風險和逆向選擇的產生源于信息不對稱，

亦即金融合約的不同當事人不能擁有相同信息的事實。為此，需要

政府加強對銀行的監管。較傳統的銀行監管有四大基本類型：存款

保險、對銀行持有的資產進行限制和資本金要求、注冊和銀行檢查

以及銀行業與證券業相分離。銀行與證券分業經營的辦法隨著美國

1999

年底《金融服務現代化法》的實施已經不值得推廣，存款保險

既是防范銀行風險的手段，如前所述，它也是銀行風險加大甚至走

向倒閉的刺激因素。因此，在這里講政府加強對銀行的監管，只強

調中間兩種類型。一是對銀行持有資產進行限制和資本金要求。限

制銀行持有風險資產如普通股票的規定是防范銀行風險過大的直接

手段。這一規定也鼓勵銀行資產多元化，通過對銀行各類貸款或單

個借貸者的貸款數量的限制來降低風險。銀行資本充足率的要求是

改變銀行的動機使之從事低風險活動的另一個辦法。當銀行被迫持

有大量的股權資本，一旦失敗了

,

銀行就會損失慘重

,

于是更傾向于從

事低風險的活動。

海南發展銀行的關閉

1998

年

6

月

21

日，中國人民銀行發表公告，關閉剛剛誕生

2

年零

10

個月的海南發展銀行。這是新中國金融史上第一次由于

支付危機而關閉一家銀行，因而不可避免地引起了社會各界的廣泛

關注。

海南發展銀行成立于

1995

年

8

月，是海南省唯一一家具有

獨立法人地位的股份制商業銀行，其總行設在海南省海口市，并在

其他省市設有少量分支機構。它是在合并原海南省

5

家信托投資公

司的基礎上，吸收了

40

多家新股東后成立的。成立時的總股本為

16.77

億元，海南省政府以出資

3.2

億元成為其最大股東。關閉前

有員工

2800

余人，資產規模達

160

多億元。

如此一家銀行，為什么開業不到三年，就被迫關閉了呢？

1993

年海南的眾多信托投資公司由于大量資金壓在房地產上而

出現了經營困難。在這個背景下，海南省決定成立海南發展銀行，

將

5

家已存在問題的信托投資公司合并為海南發展銀行。據統計，

合并時這五家機構的壞賬損失總額已達

26

億元。有關部門認為，

可以靠公司合并后的規模經濟和度化管理，使它們的經營好轉，信

譽度上升，從而擺脫困境。

1997

年年底，遵循同樣的思路，有關

部門又將海南省內

28

家有問題的信用社并入海南發展銀行，從而

進一步加大了其不良資產的比例。

但是合并后成立的海南發展銀行，并沒有按照規范的商業銀行

機制進行運作，而是大量進行違法違規的經營。其中最為嚴重的就

是向股東發放大量無合法擔保的貸款。股東貸款實際上成為股東抽

逃資本金的重要手段。有關資料顯示，海南發展銀行成立時的

16.77

億股本在建行之初，甚至在籌建階段，就已經以股東貸款的

名義流回股東手里。

海南發展銀行是在

1994

年

12

月

8

日經中國人民銀行批準

籌建，并于

1995

年

8

月

18

日正式開業的。但僅在

1995

年

5

月至

9

月間，就已發放貸款

10

．

60

億元，其中股東貸款

9.20

億元，占貸款總額的

86.71

％。絕大部分股東貸款都屬于無合法

擔保的貸款；許多貸款的用途根本不明確，實際上是用于歸還用來

人股的臨時拆借資金；許多股東的貸款發生在其資本金到賬后

1

個

月內，入股單位實際上是“剛拿來，又帶走；拿來多少，帶走多

少”。這種不負責任的行為顯然無法使海南發展銀行走上健康發

展的道路。

由于上述原因，海南發展銀行從開業之日起就步履維艱，不良

資產比例大，資本金不足，支付困難，信譽差。在有關部門將

28

家有問題的信用社并入海南發展銀行之后，公眾逐漸意識到問題的

嚴重性，出現了擠兌行為。持續幾個月的擠兌耗盡了海南發展銀行

的準備金，而其貸款又無法收回。為保護海南發展銀行，國家曾緊

急調撥了

34

億人民幣抵御這場危機，但只是杯水車薪。為控制局

1998

面，化解金融風險，國務院和中國人民銀行當機立斷，宣布

年

6

月

21

日關閉海南發展銀行。

從宣布關閉海南發展銀行起至其正式解散之日前，由工商銀

行托管海南發展銀行的全部資產負債。其中包括：接收并行使原海

南發展銀行的行政領導權、業務管理權及財務收支審批權；承接原

海南發展銀行的全部資產負債，停止海南發展銀行新的經營活動；

配合有關部門清理原海南發展銀行的財產，制定、落實原海南發展

銀行的清算方案和債務清償計劃。

對于海南發展銀行的存款，則采取自然人和法人分別對待的辦

法，自然人存款即居民儲蓄一律由工行兌付，而法人債權進行登記，

將海南發展銀行全部資產負債清算完畢以后按折扣率進行兌付。

6

月

30

日，在原海南發展銀行各網點開始了原海南發展銀

行存款的兌付業務。由于公眾對工行的信任，兌付業務開始后并沒

有造成大量擠兌，大部分儲戶只是把存款轉存工行，現金提取量不

多。