簡論行政法依托的法律基礎(一)

簡論行政法依托的法律基礎(一)

論文關鍵詞:行政法行政管理行政控權行政平衡論

論文摘要:本文通過對兩種富有代表性的傳統行政法理論——“行政管理論”與“行政控權論”

的成因和實質進行分析,并對二者的理論基礎進行比較之后,得出本文作者所傾向的觀點——

行政平衡論,并對其在我國的存在價值和可行性進行討論。

對于有“動態憲法”之稱的行政法來說,其在國家生活中所起到的重要而不可替代的作用,怎樣

才能對行政法理論基礎有一個全面明晰的認識,筆者認為必須從行政和人類社會發展的歷史

脈絡中去尋答案。

一、對“行政管理論”的認識

行政法萌芽于何時?這一問題眾說紛紜。如果將公民權的崛起作為行政法產生的標志,行政法

確應發端于資產階級革命勝利后,但如果將權力機關與相對方管理與被管理關系作為界定行

政法的標準,行政法似應肇始于古代,古代行政法(即指古代奴隸制和封建制國家的行政法)是

行政法的重要組成部分,其理論內核與近現代的“行政管理論”異常近似,對“管理論”的研究有

很重要的作用。

古代行政法與當時歷史條件下經濟上的人身占有和政治上的專制獨裁相適應,帶有濃厚的人

治彩,其特征有三:1、是專制的附屬品,體現帝王的意志,沒有任何民主的內容。2、功能單一,

只是作為官吏控制百姓,帝王控制官吏的合法工具。一方面表現為多規定行政機構的權力,另

一方面則表現為多規定農民和奴隸的義務,甚至不規定權利。3、不是獨立的法律部門,與民、

刑諸法合體。不難看出,古代行政法所倡導的理念與近代資產階級革命勝利后以民主和法治

為第一要義的控權行政法格格不入,它沒有在西方到生存的土壤,卻在東方生根發芽,在戰

時的德國、日本,前蘇聯和我國建國后七、八十年代盛極一時,成為這些國家行政法的指導理

論,形成了現代“行政管理論”。

該理論的倡導者往往認為行政權的有效行使比保障公民權更為重要,德國的特別權利關系論

就代表了這樣一種觀點,麥耶作為德國行政法的權威人士和集特別關系論之大成者認為:“國

家對人民的一般普遍性的綜合關系是一種大的權利關系,在狹義方面,國家和個人之間還可成

立另一種權利關系,即特別權利關系,……特別權利關系中,行政權享有自由活動的余地,人民有

對行政權服從的義務,基于此概括的服從義務,國家和公共團體為達成特定的行政目的所為必

要行政命令和強制,不必另有個別之法律依據……”2]這種具有極強的權力本位彩的理論“頗

能適合亞洲傳統之歷史背景,尤其符合戰前日本軍國主義之思想……”3]日本行政法學者幾乎

毫無例外的接受了該理論而未提出異議。至此,以行使國家行政權力為目的,對相對人進行管

理作為理論內核的現代行政法基礎理論的重要一支——“管理論”已初步形成,而其發展直至

強盛是在前蘇聯。

前蘇聯著名行政法學家瓦西林科夫論述“行政法規范”范疇的若干問題時,更是明確行政法作

為國家管理工具的性質,“因為行政法調整的是組織國民經濟、社會文化、政治管理活動的廣

泛社會關系,所以它的規范就是國家用以進行管理的必要的和非常重要的法律工具。”4]而另

一蘇聯著名學者馬諾辛則認為:“行政法的特點產生于行政法的調整對象,從本質上說就是行

政法調整對象的一些性質和特點。……在蘇維埃法律體系中,行政法規范的任務是調整蘇維埃

國家管理范圍內的社會關系。這種調整的目的在于保證管理關系的參加者的行為符合蘇維埃

國家的政策。這是通過規定國家機關、社會組織和公民在管理活動方面的權利和義務來實

現。”5]總的說來,前蘇聯的行政法學者對行政法都有著極為相近和共同的認識,即“行政法是

國家進行管理活動的法律工具。”而我國最初對行政法的理論基礎進行探討時,由于政治經濟

以及國際環境等多方面的原因,我國對行政法的認識與蘇聯極為相似,這一點可以從我國最初

的一些行政法定義中看出如張尚族教授對行政法的定義:“行政法是現代國家據以進行各個

方面國家行政管理的法規的總稱。”6]還如張煥光等人合編的《行政法基本知識》是這樣表

述行政法概念的:“行政法是一切行政組織和管理法規的總稱。”7]依上文所述,管理論的特征

已經依稀可見:1、行政法的性質定位于國家管理的工具,其宗旨主要在于保障行政管理的有效

實施。2、行政法的核心部分是關于行政組織、行政管理活動的法律原則和規則,疏于對公民

權益的救濟和保障。3、國家行政權力巨大而廣泛,干預范圍覆蓋社會生活的各個領域,而缺乏

相應的、有益于維護公民權益的制度約束。

總體說來,“管理論”在保證國家權力的實施,維護國家、集體利益和提高行政效率方面是有益

的,在人類歷史發展的特定時期和特定國家有著進步的意義,但是從整體上來看,它過于強調

國家和公共利益,以行政權的“暢通無阻”為價值取向,對行政法律關系中處于弱勢的個人利益

“漠不關心”。已經無法適應現代國家管理和經濟發展的需要,是一種片面的、殘缺的理論。

二、對“行政控權論”的了解

以控制行政權力為指導思想的傳統行政法在資產階級革命勝利后產生,其理念與資產階級所

倡導的民主和法治相適應,被許多學者認為是真正現代意義上的行政法,它產生并盛行于十九

世紀的英國。其產生的深層次原因是經濟領域和思想領域內自由主義的盛行,而西方最早的

自由主義思想源自于十七世紀的洛克。“洛克的思想的總的趨向是崇尚個人主義,甚至有時把

它置于公共利益之上;與此相適應,他提出了限制國家權力的思想,以至于他被人們稱為‘個人

主義之王’和‘自由主義的鼻祖’。”8]

洛克學說的以下內容對我們了解“控權論”認知模式的知識環境,會有所啟迪:1、公民的生命、

健康、自由、和財產權利神圣不可侵犯。2、國家和政府的目的僅僅在于消極的保護公民已

經享有的自然權利,法律也只能在較小的范圍內限制權利。3、即使是國家最高權力,未經公民

個人的允許,也不得侵犯其財產權。9]

其思想正與當時英國在經濟領域內倡導的“富國裕民”的重商主義不謀而合,同時極大地影響

了后世人們對與政府職能密切相關的行政法的認識。這種影響深遠和巨大,在其后英美法系

的法學家關于行政法的著述中屢見不鮮,如英國憲法學家戴雪在名著《英憲導論》中關于英

法行政法的比較中就可看出。戴雪對英國法治和法國的行政法做了詳細的比較以后得出結論,

認為英國沒有行政法。在這種對行政法的重大誤解的背后,10]我們可以發現戴雪對規范行政

機關和公民個人關系的法律的一種要求,即對個人自由的明顯偏好和對行政權力潛在的敵意。

他認為法國行政法的兩個基本觀念與英國人的法治理念相悖:一是政府及其領導的公務員享

有相對于公民的特殊權力,二是普通司法法院不得干預行政法院行使行政權。基于此戴雪得

出英國沒有行政法的結論并評論道:“的確,為支撐理性專制主義而創建的機制,漸被法學家和

改革者利用,以促進法律自由,但是,永遠不應遺忘的事實是,法國行政法肇端于贊成政府特權

的觀念,認為政府特權系全民利益的適宜保障……而且,對于一個英國人而言,很難相信行政法

院會給予個人自由于每一個英國人。”11]在各方面都深受英國影響的美國,在對行政法的認識

上也與英國一脈相承:“哈耶克和德沃金都以不同的方式從戴雪的討論中發掘出合理內核,并

且使他的洞察適應于現代憲政的要求。”12]

基于以上論述可以看出傳統“控權論”的形成過程和原因,該理論從形成的那一天起就在英美

法系國家樹立了其不可動搖的地位,并對后世產生了深遠的影響,應該說,其影響力和被認可

程度是超過“管理論”的。二十世紀,英美國家的行政法理論和制度實踐以及相應的社會背景

條件都發生了較大的變化。這種變化主要有:1、頻繁的經濟危機促使英美資本主義經濟從自

由放任向國家壟斷過渡,尢以施行:“凱恩斯主義”的羅斯福新政為重大轉折點,政府對市場開

始進行主動干預。2、與經濟制度相適應,要求政府轉變職能,由消極的“守夜人”變為積極的“警

察”。3、現代集約化的大工業生產使團體之間的合作趨向日益明顯,這就摧毀了舊的個人主

義和自由主義產生的原因和基礎。

這些變化使擁護傳統行政法控權理論的學者出現了分化,一些著名的英美學者并未放棄傳統,

對待行政法的態度仍未有大的改變:“行政法定義的第一個含義就是控制政府權力的法,無論

如何,這是此科學的核心。”13]“為了完成如此多的社會服務和管制計劃,強有力的政府機器必

須設置和運轉起來,對它們又必須予以經常的政治和法律控制,以防止其‘兇暴’橫沖直撞。”14]

但是以拉斯基、詹寧斯為代表的現實主義學派開始對傳統控權理論提出挑戰并予以變革,他

們的理論包括:1、把描述法律和行政的關系作為行政法研究的新目標從而形成新的行政法概

念,即“行政法是所有關于行政的法律,而不僅僅是控制行政權力的法律。”2、承認行政權為社

會利益提供服務是正當的,詹寧斯指出,“法律家的任務不是宣布現代干預主義是有害的,而是

在看到所有現代國家都采用政策的情況下,就保證政策效率和賦予個人以正義所必須的技術

性設置提出建議。”3、認為以戴雪為代表的傳統理念所強調的司法審查是一種外部的、事后

的控制,而“現代行政法應趨向于一種內部的、事前的控制。”15]

現實主義學派所倡導的行政法理念與經濟領域內的國家資本主義遙相呼應,成為現代西方資

本主義國家行政法基礎理論的主流思想。

上述這兩種理論是優點和缺點都很明顯的理論,“控權論“主張私益的保護,但過分強調行政權

力的控制,忽視了行政權力有益的作用;”管理論“強調公共利益,以行政權的有效行使為目標,

忽視對公民權利的保護。那么有沒有一種綜合的、博采二者之長的理論呢?羅豪才教授的“平

衡論”正是這樣一種適合我國當代國情,適合中國行政法發展的基本理論主張。

三、對“平衡論”的探討

“平衡論”最早由北大的羅豪才教授提出,他認為:“行政法的全部發展過程就是行政機關與相

對一方的權利義務從不平衡的過程。現代行政法不應是管理法、控權法、而應是‘平衡法’,其

存在的理論基礎應當是‘平衡論’:即在行政機關與相對一方的權利義務關系中,權利與義務在

總體上應當平衡。它即表現為行政機關與相對一方的權利和義務分別平衡,也表現為行政機

關與相對一方各自權利的自我平衡。”16]