社區基層治理

基層黨建引領社區治理創新的路徑

作者：宋黔暉

來源：《中國黨政干部論壇》2019年第2期

黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎。以基層黨建引領社區

共治自治，其出發點和落腳點是把服務群眾作為基本路徑，實現基層黨建與創新社會治理的有

機結合和良性互動。

一、服務群眾是推動基層黨組織引領社區治理的有效路徑

黨的十八大以來，黨中央高度重視基層黨組織建設對社會治理的引領功能。進入新時代，

滿足人民對美好生活的需要成為基層黨組織建設的鮮明主題。而社區治理的基礎性、經常性、

根本性工作也是做好群眾工作。基層社會治理的每一個層面都與群眾利益息息相關，只有群眾

才更深切地了解社會治理所需要解決的各種利益訴求，他們具有參與社會治理的天然優勢。因

此，實現基層治理現代化，必須尊重群眾在基層治理中的主體地位，充分調動群眾參與基層社

會治理的積極性和主動性。同樣，只有在推進基層治理現代化進程中加強基層黨組織建設，著

力突出服務群眾的功能定位和價值定位，切實提升服務群眾意識、強化服務功能、拓寬服務領

域，才能在服務群眾的過程中更好地發揮領導核心和政治核心作用，使黨的執政基礎深深植根

于人民群眾之中，在服務中引領培育群眾的公共意識。因此，服務群眾是推進基層黨組織引領

社區治理的有效路徑。

二、基層黨組織引領社區治理的實踐經驗

上海市楊浦區近年來積極開展“睦鄰家園”建設行動，以優化社區公共空間、弘揚睦鄰精

神、培育睦鄰達人、構建睦鄰體系為主要內容，以實現潔美宜居、服務便捷、守望相助、文明

與共的居民生活共同體為目標，在全區推進“一居一品”居民自治項目建設活動。以居民的需

求為導向，基層黨組織通過宣傳群眾、組織群眾、發動群眾、引領群眾實行居民自治，重點解

決住宅小區在綜合治理方面的難題，有效實現了基層黨組織建設與社區治理的同步推動和良性

互動。

一方面，基層黨組織找到了服務群眾的切入點，在服務群眾、發動群眾、組織群眾的過程

中增強了基層黨組織的影響力和凝聚力，贏得了群眾的信任和支持，夯實了黨的執政根基。實

踐證明，黨建引領的居民自治過程既是聯系群眾、集中民智、了解群眾需要和意愿的過程，是

組織動員群眾廣泛參與的過程，又是黨組織充分發揮價值引領、組織動員、支持服務、統籌協

調、凝聚骨干等作用的過程，是發揮黨員模范帶頭作用的過程。例如，有的居民區黨總支通過

“黨建搭平臺”“居委干部交叉任職業委會”“在業委會組建黨小組”等方式，激發居民自治

的內生動力。有的居民區面對電梯改造經費不足和二次維修基金籌集困難等難題，黨總支、居

委會、業委會、樓組長、黨員骨干、志愿者協同努力，挨家挨戶做工作，使電梯改造工程順利

實施。有的居民區黨總支通過結對共建有效整合社區黨建資源，讓區域化黨建單位履行社會責

任，參與社區服務，不僅拓展了服務居民的范圍，更為社區多元共治提供了堅實的服務保障。

另一方面，“群眾事群眾辦”的局面逐漸成形，居民的參與率得到提高，其公民意識和自

治意識有所提升，對小區的認同感和歸屬感有所增強，使社區“友善、互助、信任、共享”的

“睦鄰家園”建設初顯風貌。主要呈現如下特點。

一是治理空間不斷下沉。在社區集體行動中，采用哪一種決策制度要受參與者人數規模、

受益空間大小、意見分歧程度和文化習俗等多種因素的影響。為了讓大家能積極參與社區治理，

有的居民區開展樓道“微自治”項目，將社區自治從以往的睦鄰中心公共空間的建設向居民切

身感受的居住環境的改造下沉，從以往的居民區層面下沉到各個樓組，服務方式從以往的“統

一配送”向居民“自己說了算”下沉。以樓組為基層自治單位，自下而上自薦申報“溫馨樓

組”，居民可以根據自己樓道的特點，自選主題，自定公約，自購裝飾。只要符合“清潔、有

序、文明、溫馨、和諧”的目標，經考核驗收符合創建標準，街道就出資給予粉刷整修，撥給

每個樓道2000元的樓道文化建設經費，形成體現“習俗性產權和社區規范”的樓道公約，促進

了集體行動的形成。

二是居民參與不斷深入。社區參與是指社區居民為了推動社區發展而影響社區共同事務、

公共利益的行為與過程，是社區自治的關鍵。其中，社區居民能否有效自我組織是社區居民能

否積極主動參與社區的關鍵。從楊浦區各居民自治項目來看，凡是成效顯著的案例，由群眾中

的積極行動者組成的小組、理事會等都發揮了重要作用。例如，有的以居民自薦、群眾舉薦、

組織推薦等方式，推選出群眾威望高、工作能力強、關心居民區建設的居民代表成立了“議木

堂”、睦鄰家園居民自治理事會、創建溫馨樓組推進小組等。有的從最初居民自發成立的興趣

小組漸漸發展成定期開展的自組織活動，近千人次積極主動參與。

三是自治半徑不斷拓展。當通過居民自治方式能夠有效解決困擾大家多年的公共問題時，

自治便成為居民的生活方式，項目會接連啟動。先后完成的項目有門幢粉刷、綠化改造、道路

整修、衣架更新、電梯更新改造、門禁道閘安裝、監控探頭安裝等，使小區面貌煥然一新。

“硬件”更新了，居民又自發商議加強“軟件”建設，制定“樓組居民公約”，落實樓道環境

的自治與長效管理。不僅治理了公共空間環境，還要利用空間打造承載鄰里親情、潔美宜居、

文明與共的居民生活“公共客廳”。

三、進一步提升服務能級，推進基層黨建引領社區治理創新

隨著經濟社會的持續發展與信息化、智能化時代的到來，自治組織結構日益復雜化、居民

思想多樣化、利益訴求多元化、行為方式自我化，導致服務群眾的工作呈多元狀態，決定了服

務理念、服務方式、服務內容也要多元化。基層黨組織服務群眾已不僅僅是提供物質幫助、訪

貧問苦，也不僅僅是提供活動場所、設備器材、活動經費，而是要把組織、動員、引導群眾廣

泛參與社區治理作為重點，這樣才能更好推進黨建引領下的社區共治自治。

一是服務內容上，堅持以需求為導向。基層服務型黨組織的建設和社區治理都要堅持源頭

治理，這個“源頭”就是最廣大人民根本利益。馬克思認為：“人們為之奮斗的一切，都同他

們的利益有關。”如毛澤東所說：“一切為群眾的工作都要從群眾的需要出發，而不是從任何

良好的個人愿望出發。……這里是兩條原則：一條是群眾的實際上的需要，而不是我們腦子里

頭幻想出來的需要；一條是群眾的自愿，由群眾自己下決心，而不是由我們幫助群眾下決心。”

所以，人民群眾對社區治理的參與度、支持度和滿意度都與其利益息息相關。要注重提高群眾

參與社區治理與自身利益實現的相關度，以群眾的利益關切充實社區群眾參與社區治理的內容，

做到治理形式與治理內容的高度統一。

二是服務方式上，以組織、動員、帶動居民參與為主，而不是大包大攬。社區居民是社區

治理最重要的資源，沒有社區居民的積極參與，社區治理將失去智力支持和群眾基礎。“為了

使社區公民自主治理模式行得通，并且對公民具有吸引力，我們需要將公民帶入政策議程、社

區項目管理和公共服務事務的中心地帶，我們需要創造開放的參與機制，以歡迎而不是威脅的

態度歡迎公民的進入。”（理查德·C·博克斯：《公民治理—引領21世紀的美國社區》，孫

伯英譯，中國人民大學出版社2013年版，第82頁）基層黨組織需要發揮自身的政治優勢、組

織優勢和資源優勢，搭建社區自治平臺，在社區參與內容、參與平臺、參與制度等方面有所創

新，為群眾參與提供多種資源和機會，激發、培育、保護、規范和鞏固群眾參與的積極性，從

而提升公民素質、提升參與治理的能力。

三是服務方法上，以民主協商機制促進群眾參與。社區治理不是精英管理，不是權貴控制，

而是人民群眾高度理性的選擇。社會治理創新就是讓公眾參與決策過程，說清各種方案的理由

及利弊，最后由公眾自己權衡決定。在黨組織的引領下，在居民廣泛參與的基礎上，切實引導

居民健全“提議題—出主意—擬方案—開言路—定公約—居民表決”的議事協商民主決策機制，

并且要擴大民主參與，吸納區域單位代表、社會組織代表參與協商議事，推動居民自治項目真

正做到決策議題自下而上產生，決策過程體現協商民主，決策程序規范健全便于居民有序參與，

為全面提升黨組織領導下的居民自治水平筑牢基礎。

四是服務主體上，基層黨組織和黨員要在社區治理中扮演“積極行動者”的角色。以黨建

帶群建促社建，在黨組織、政府、各種社會團體、公民等多元主體共同參與社會建設的體系中，

基層黨組織不僅是社會建設的重要主體，而且是維系這個體系的支撐力量。這決定了基層黨組

織必須具備整合資源、協調關系、凝聚社會共識、引導社會治理的功能，黨員在社區治理中也

必須是不可忽視的中堅力量。毛澤東曾經指出：“只有領導骨干的積極性，而無廣大群眾的積

極性相結合，便將成為少數人的空忙。但如果只有廣大群眾的積極性，而無有力的領導骨干去

恰當地組織群眾的積極性，則群眾積極性既不可能持久，也不可能走向正確的方向和提到高級

的程度。”（《毛澤東選集》第3卷，人民出版社1991年版，第898頁）

總之，以基層黨建引領社區治理是一個持續動態的過程，要求黨的基層組織要根據基層社

會的發展變化不斷調適，不斷強化服務理念，創新服務方式方法，提升服務能級，在服務中滿

足群眾的需求和意愿、培養提升群眾的公共意識，建設社區生活共同體。

（作者系上海市楊浦區委黨校副教授）

（責任編輯范麗君）