城市規(guī)劃管理

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城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的關(guān)系

城市是一定區(qū)域政治、文化科技和信息中心。現(xiàn)代城市的形式

和發(fā)展除自然條件外，主要是在規(guī)劃指導下，進行不斷建設(shè)和有效的

管理。城市的規(guī)劃、建設(shè)、管理三者相輔相成、相互促進、三位一體、

缺一不可的關(guān)系。認真研究并處理好三者之見的關(guān)系，對城市的發(fā)展

具十分重要的意義。本文主要分析了上述三者的內(nèi)涵及其關(guān)系，并在

此基礎(chǔ)上提出了自己的幾點建議。一、規(guī)劃是城市發(fā)展的“龍頭”，

是建設(shè)與管理的直接依據(jù)。

（一）規(guī)劃對城市的發(fā)展至關(guān)重要。城市規(guī)劃關(guān)系各行各業(yè)，影響

千家萬戶，是一項戰(zhàn)略性、綜合性很強的工作。它起著協(xié)調(diào)城市各方

面發(fā)展，對城市空間布局、土地利用、重大設(shè)施建設(shè)等進行綜合部署

和統(tǒng)籌安排的作用，集中體現(xiàn)了國家意志和人民利益。一個城市能否

建設(shè)的好，管理的好，關(guān)鍵是要有一個好的規(guī)劃。只有這樣，城市的

建設(shè)和管理才能依據(jù)規(guī)劃科學的、有序的進行。否則，建設(shè)的管理就

在很大程度上出現(xiàn)盲目性和隨意性。因此，城市規(guī)劃對于一個城市經(jīng)

濟社會發(fā)展至關(guān)重要。

（二）自覺依據(jù)規(guī)劃進行建設(shè)和管理。城市規(guī)劃有一個根據(jù)經(jīng)濟社

會發(fā)展的實際不斷趨于科學、合理、完善的過程。同時，也有一個對

城市規(guī)劃權(quán)威性、重要性認識不斷深化的過程。換言之，也就是如何

自覺依據(jù)規(guī)劃來進行建設(shè)和管理。這些年來，有成功的經(jīng)驗，也有失

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誤的教訓。我國的城市建設(shè)近十年來日新月異，新建筑、新景觀如雨

后春筍般涌現(xiàn)。但也出現(xiàn)了一些敗筆，如一些城市或是拆毀了具有歷

史風貌的區(qū)域，或是在風貌保護區(qū)新建了一些現(xiàn)代高層建筑。一個城

市要發(fā)展好、建設(shè)好、管理好，首先要規(guī)劃好。所謂規(guī)劃是“龍頭”，

就是講規(guī)劃要先行。這樣城市的發(fā)展、建設(shè)、管理才有明確的方向和

目的，才能避免盲目性，甚至破壞性。規(guī)劃已經(jīng)一定程序確定，就具

有權(quán)威性和嚴肅性，不能由于長官意志或地區(qū)（部門）利益而隨變更。

規(guī)劃必須高起點，才適應和滿足城建設(shè)和管理的需要。以科學的規(guī)劃

減少建設(shè)的失誤。規(guī)劃要體現(xiàn)超前性、科學性、特色化、歷史變化等，

努力克服“千城一面”現(xiàn)象。從一定意義上講，一個城市展速度的快

慢，城市建設(shè)和管水平的高低，一方面取于城市規(guī)劃是否高起點，具

有超前性、科學性、特色性；另一方面取決于建設(shè)與管理是否嚴格依

據(jù)規(guī)劃的要求，科學有序的進行，維護規(guī)劃的權(quán)威性和嚴肅性。

二、建設(shè)是城市發(fā)展和基礎(chǔ)，是規(guī)劃和管理的具體實施和前提條件

城市規(guī)劃制定出來以后，如何使貫徹于城市建設(shè)過程中，就成為突

出問題。成功的城市建設(shè)應該是科學與藝術(shù)、人工與自然完善結(jié)合，

經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益的有機統(tǒng)一。要達到這種境界關(guān)鍵在

于嚴格按照城市規(guī)劃來具有實施各項城市建設(shè)項目，使規(guī)劃逐步付諸

實施。城市建設(shè)的不斷進行，為城市的高效能管理提供了前提條件和

客觀對象，使之“有的放矢”的起到保障各項建設(shè)項目維持良好的狀

態(tài)或形象的作用。

（一）政府在城市建設(shè)中的主導作用十分重要。首先，根據(jù)規(guī)劃的

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部署，政府有計地組織能源、交通運輸、通訊、地下管網(wǎng)、園林綠化、

環(huán)境保護等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城市生產(chǎn)和市民生活的基

本物質(zhì)條件，也是其他物質(zhì)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)。搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也就

奠定了城市發(fā)展的空間大格局，并為陸續(xù)城市開發(fā)創(chuàng)造了條件。其次，

根據(jù)規(guī)劃新確定的空間開發(fā)步驟，政府集中地組織新區(qū)開發(fā)和舊城改

造。對于城市的行政中心、商業(yè)區(qū)、方化旅游區(qū)、科教園區(qū)、城市出

入口等關(guān)系城市形象的重要地區(qū)，要精心籌建。這樣，既能有效地保

證城市建設(shè)的整體協(xié)調(diào)和高水準，又能迅速形成開發(fā)氣勢，強化集聚

效應，吸引更多投資。再次，根據(jù)規(guī)劃新確定的原則及控制指標，制

定具體的政策和法規(guī)，引導投資方向，規(guī)范建設(shè)行為，把城市建設(shè)納

入統(tǒng)一有序的依法管理的軌道。上述三個方面，一為構(gòu)筑基本框架，

二為集中開發(fā)，三為規(guī)范秩序，有利于城市建設(shè)形成良性循環(huán)的態(tài)勢，

沿著規(guī)劃新確定的方向健康發(fā)展。如果城市建設(shè)偏離規(guī)劃的軌道，即

使規(guī)劃再好，也總是有建設(shè)單位對規(guī)劃的要求不屑一顧，各行其是，

結(jié)果各種“建設(shè)性破壞”層出不窮：野蠻的摧殘城市珍貴的歷史文

物，愚昧的糟蹋城市優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境，粗暴地損害城市和諧的整體形

象。綜上所述，沒有規(guī)劃的高起點，就沒有建設(shè)的高標準；另一方面，

城市規(guī)劃如果貫徹不力，城市建設(shè)就會失控，城市管理只能是低效能

的。

（二）城市建設(shè)推動了城市的可持續(xù)發(fā)展。我國的城市建設(shè)改革開

放以來，特別是90年代以來，取得了突飛猛進的發(fā)展，如北京、上

海、深圳、大連等城市。經(jīng)過幾十年的建設(shè)，城市功能不斷增強，城

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市布局日趨合理，較好地體現(xiàn)了城市規(guī)劃的要求，既顯示出現(xiàn)代化城

市的氣派，又保持了紅瓦綠樹的歷史風貌，逐步顯示出人與自然的和

諧，推動了城市的可持續(xù)發(fā)展。同時，也為高效能的城市管理提供了

前提條件和客觀對象。

三、管理是城市發(fā)展的保障，是規(guī)劃和建設(shè)的重要手段

（一）城市管理的優(yōu)劣對城市的健康有序發(fā)展起著制約作用。城市

管理是一項社會系統(tǒng)工程，是一個動態(tài)的過程，也是城市形象的具體

體現(xiàn)。每天人們以城市為載體，進行著學習、工作、休閑。城市每天

不間斷地進行著人流、物流、信息流。如何使這些活動規(guī)范有序的進

行，特別是如何使城市規(guī)劃與建設(shè)達到和保持預期的效果，高性能的

城市管理是重要的保障和手段。俗話說“三分建，七分管”，說的是

建設(shè)重要，管理更重要；建設(shè)難，管理更難。廣義上的城市管理是指

交通管理、治安管理、社區(qū)管理等。狹義上的城市管理是指城市市容

與環(huán)境衛(wèi)生的管理。本文所闡述的主要是狹義上的城市管理。從全國

范圍看，城市建設(shè)只要有規(guī)劃，有資金，建起來并不難。但對建設(shè)好

的一些項目管理起來難度較大。其效果的優(yōu)劣受主客觀條件的制約。

主觀原因主要是管理體制、管理手段、管理隊伍、管理資金等方面的

制約。客觀原因主要是人們的文明程度、衛(wèi)生習慣等方面的制約。上

面講過，城市管理是一個過程，反復性的特點十分明顯，難度比規(guī)劃

和建設(shè)更大一些。比如，許多城市存在著亂搭亂建、亂貼亂畫、亂吐

亂扔等現(xiàn)象，使一些區(qū)域臟亂差。政府組織力量清理后，但很快就回

潮，形成治理---回潮---再治理----再回潮的惡性循環(huán)。

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（二）城市的政府必須高度重視和搞好城市管理工作。上述現(xiàn)實，

使城市的政府在加強規(guī)劃和建設(shè)的同時，對城市的管理傾注了更多的

精力。以濟南市為例，在建設(shè)這座美麗城市的同時，也正在用嶄新的

理念來管理這座城市。首先建立了一個較完善的管理體制，形成了市、

區(qū)、街三級管理體制：市有城管辦及城管監(jiān)察總隊，區(qū)有城管委及城

管監(jiān)察大隊，街道有城管科及城管監(jiān)察員。其次，在城市管理的多個

領(lǐng)域進行改革：在居民小區(qū)實行物業(yè)管理；集貿(mào)市場實施“退路進

廳”，實行新的垃圾收運方式，取消了街頭垃圾方箱；實行了城市綠

化亮燈工程；拆除了上百萬平方米的違法建筑；使全市城市管理上了

一個新的水平，通過開展優(yōu)秀衛(wèi)生城市、旅游城市、園林城市、文明

城市等群眾性創(chuàng)建活動，廣大市民的環(huán)境意識、文明程度大為增強，

為城市管理遵守了良好的群眾基礎(chǔ)。這樣就為全面實施好國務院批準

的濟南市新一輪城市規(guī)劃，進一步搞好城市建設(shè)提供了有力的保障，

從整體上維護了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成果。

四、對城市規(guī)劃、建設(shè)、管理工作的幾點建議

綜上所述，城市規(guī)劃、建設(shè)、管理是密不可分的統(tǒng)一體，是一門綜

合性極強的社會系統(tǒng)工程。三者關(guān)系彼此兼顧；互相促進，一個城市

的發(fā)展才能步入?yún)f(xié)調(diào)健康有序的良性循環(huán)軌道。否則，城市的可持續(xù)

發(fā)展進程就會出現(xiàn)嚴重失調(diào)和失誤。本人前些年曾接觸過這方面的工

作，有一些體會。在城市規(guī)劃、建設(shè)、管理工作中，我認為應堅持以

下幾個基本點：

第一，批準的城市規(guī)劃必須具有權(quán)威性，不得擅自改變。經(jīng)過批準

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的城市規(guī)劃具有法律效力。我國《城市規(guī)劃法》規(guī)定：各項建設(shè)用地

和建設(shè)工程，必須符合城市規(guī)劃，服從規(guī)劃管理，任何人無權(quán)擅自改

變。特別要防止人治行為，堅持法治，這樣才能保證城市在經(jīng)濟社會

發(fā)展中，不因急功近利和部門利益而違反規(guī)劃搞破壞性開發(fā)建設(shè)，切

實維護城市規(guī)劃的權(quán)威性。

第二，城市規(guī)劃管理權(quán)必須集中在市里，不能下放。城市規(guī)劃是從

全局利益、整體利益、長遠利益出發(fā)的。在城市規(guī)劃指導下，行使城

市規(guī)劃管理權(quán)，必然是強調(diào)局部利益服從全局利益，個別利益服從整

體利益，舍小家顧全局，眼前利益服從長遠利益。只有把城市規(guī)劃管

理權(quán)集中在市里。才能避免個別部門和單位為了局部的利益、眼前利

益、個別利益等，而濫批濫建，損害全局的、整體的、長遠的利益。

第三，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須配套，不能欠缺。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

是實施城市規(guī)劃，完善城市功能，推動城市發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是城市

社會經(jīng)濟發(fā)展的的先行官。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一定要按照城市規(guī)劃配

套建設(shè)，道路先行，水電氣跟上。不能顧此失彼，出現(xiàn)馬路“拉鏈”

現(xiàn)象。城市現(xiàn)代化，首先要求城市基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化。像泉城路一次高

標準施工，是其成為泉城的亮點、黃金街，成為商業(yè)經(jīng)濟發(fā)展中心。

第四，歷史文化名城、風景名勝、文物古跡必須保護，不能破壞。

這些都是城市的驕傲和無價之寶，是用金錢換不來的。如歷城華山的

華陽宮，形成非一日之功，經(jīng)過多部門協(xié)手保護，是文物保護更完整，

更齊全，是國家的無形財富。但毀壞可在一夜之間。所以，必須倍加

珍惜，精心呵護，不允許隨意侵占、吞食、破壞。也不允許毀了古的

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建新的，扒了真的蓋假的。盡量保持原汁原味，正常的維修是必要的，

但不能在其中牽強附會搞一些假古董、洋玩意，這個“宮”，那個

“洞”，搞的不倫不類，大煞風景。這樣的教訓是不少的，也是深刻

的。

第五，園林綠化、生態(tài)環(huán)境必須重視，不能掉以輕心。現(xiàn)代化城市

的競爭不光是經(jīng)濟的競爭，更重要的是文化的競爭，環(huán)境的競爭。全

市“一環(huán)九射”工程成績優(yōu)異，合理規(guī)劃每條路，路面綠化率達60%。

園林綠化是城市的“肺”，通過它進行吐故納新。保護生態(tài)環(huán)境是以

人為本、親和自然、恩澤當代、惠及子孫的偉大事業(yè)。

第六，城市社會公益設(shè)施必須保障，不能削弱。在市場經(jīng)濟條件下，

由于部分開發(fā)商的投資行為受利益驅(qū)動，市場機制難以提供完善的社

會公益設(shè)施，包括城市公園、停車場地、文化體育場所等。尤其公交

公司的“港灣式”的站臺，特別成效。這就需要看過有效手段，保證

城市社會公益設(shè)施按照規(guī)劃的要求來建設(shè)。建好了還要管理好，使用

好，避免被破壞和挪作他用。

第七，城市個性特色必須鮮明，不能忽視。每個城市由于地理位置、

自然環(huán)境、經(jīng)濟狀態(tài)、民俗風情等方面的差異，其城市個性特色也應

當是不同的。因此在城市規(guī)劃建設(shè)中，不能用一個模式來套。一定力

戒“千城一面”。越是有個性特色的城市，越有生命力和吸引力，城

市越現(xiàn)代化，特色也越重要。

第八，城市建設(shè)必須堅持質(zhì)量第一，不能有絲毫馬虎。百年大講，

質(zhì)量第一。這是城市建設(shè)的生命線。一些城市出現(xiàn)的塌樓塌橋事故，

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都是忽視建設(shè)質(zhì)量的“豆腐渣工程”。更有甚者，這些工程的北后是

骯臟的權(quán)錢交易，使之成為草殲人命的“腐敗工程”，教訓極其深刻。

此以依靠法制的、行政的手段，強力推行建筑工程質(zhì)量管理制度，十

分重要。建筑質(zhì)量，人命關(guān)天，必須年年抓，月月抓，天天抓，毫不

放松。

第九，對重建設(shè)輕管理的現(xiàn)象必須引起注意，不能顧此失彼。城市

管理搞好了，對維護規(guī)劃和建設(shè)的效果將起到事半功倍、錦上添花的

作用，不能重建輕管。首先要建立城市管理的長效機制，理順管理體

制，落實管理責任。其次要制定城管法規(guī)，嚴格依法管理好城市。再

次，要強化宣傳教育，致力于提高全民的城管衛(wèi)生意識，這是搞好城

市管理的關(guān)鍵。

第十，城市規(guī)劃，建設(shè)、管理必須實行開放，不應封閉。一是在思

想觀念上要開放，在規(guī)劃編制、籌措資金、工程投標、城管模式等方

面要按照市場經(jīng)濟規(guī)律辦事，利用不同形式，大膽引進技術(shù)和資金，

包括國外的資金和先進經(jīng)驗，主動與國際接軌，提升規(guī)劃水平、加快

建設(shè)速度，提高管理效能。二是實行科學化、民主化決策，增加規(guī)劃、

建設(shè)、管理的透明度。一些重大決策，要廣泛征求各方面意見，最在

限度的減少決策失誤。

總之，只有尊重城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的規(guī)律，正確處理三者的關(guān)

系，堅持高起點規(guī)劃、高水平的建設(shè)、高效能的管理，一個城市才能

成為布局合理、設(shè)施齊全、功能完善、環(huán)境優(yōu)美的良好生存空間。才

能使城市的經(jīng)濟社會發(fā)展持續(xù)、健康、快速的前進。

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