行省制

元代設(shè)行省如何加強了中央集權(quán)?

元代行省制是中國地方行政制度的首創(chuàng)。元代行省地廣權(quán)重，存在分裂割據(jù)

之隱憂，那又如何加強了中央集權(quán)呢?新課標(biāo)高中歷史教科書用“權(quán)力控制說”

解釋，即中央權(quán)力控制地方權(quán)力。這是歷代通行的做法，也是認(rèn)識問題的一個角

度，但不是元代的特征。行省劃界的“犬牙交錯”原則才是元代加強中央集權(quán)的

獨特之處。高中歷史教科書的“權(quán)力控制說”

新課程高中歷史必修!“古代中國政治制度”專題涉及元代制度問題。古代

中國政治制度的主要特點之一，是中央集權(quán)，這毫無疑義。元代行省制是古代中

央集權(quán)制度發(fā)展演變過程中的重要一環(huán)。為什么實行行省制就加強了中央集權(quán)呢?

人教版教科書的解釋是：“行省長官由朝廷任命”；“行省擁有經(jīng)濟軍事大權(quán)，

但行使權(quán)力時受到中央的節(jié)制”。人民版教科書的表述更具體、全面一些，行省

“行使權(quán)力時受到中央的節(jié)制”；“各行省的重大民政事物必須呈報中書省，軍

政要務(wù)則需呈報樞密院。沒有來自中央的詔旨，行省官員既不能更改賦稅征收制

度，也不得調(diào)動軍隊。此外，行省官員還要定期覲見皇帝，向皇帝述職”；“為

了保證行省官員盡職盡責(zé)，中央以監(jiān)察機構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，同時還采取省官互遷等形

式加以控制”。

元朝行省的權(quán)力要受中央政府全面而有力的控制，這是一種權(quán)力控制說，是

歷代的通則，是古代中國中央與地方關(guān)系的政治法則，區(qū)別只在于各個朝代維護

中央集權(quán)的具體工具和方法不同而已。眾所周知，秦漢時期，地方行政體制主要

是郡縣制，郡守和縣令都是由皇帝直接任命。后來，郡的數(shù)量不斷增加。為了加

強控制，漢武帝把地方劃分為十三個州監(jiān)察區(qū)，直接監(jiān)察郡縣長官。到了東漢，

州由監(jiān)察區(qū)演化為地方最高行政機構(gòu)，中央對地方的控制反而減弱。唐朝把全國

劃分為十至十五道監(jiān)察區(qū)，專門監(jiān)督地方長官。后來道也由監(jiān)察區(qū)轉(zhuǎn)化為地方行

政區(qū)，于是有坐大之勢。鑒于唐朝后期藩鎮(zhèn)割據(jù)的教訓(xùn)，宋朝派遣中央官員兼任

地方官。在州縣之上設(shè)路，路不設(shè)單一的集權(quán)長官，而是設(shè)立分掌軍、民、財、

刑的群官，他們兼有監(jiān)察地方官的權(quán)力。知州和知縣均由中央差遣文官擔(dān)任。為

了限制和監(jiān)督知州的權(quán)力，以通判任其副手，規(guī)定凡知州批發(fā)公事，需經(jīng)過通判

副署，方為有效。元朝的行省長官也由中央直接派出，又以行御史臺監(jiān)察地方。

明朝廢行省，設(shè)三司，分掌行政、軍政和司法，垂直對中央負(fù)責(zé)。另以十三道監(jiān)

察御史監(jiān)督地方官員。清朝地方的總督、巡撫一般都是皇帝的心腹，且均有中央

都察院右都御使或右副都御使的兼銜，負(fù)有監(jiān)察地方官員的職責(zé)。而且，督、撫

的職權(quán)交叉重疊，相互牽制。

綜上所述可知，由秦至清，中央控制地方權(quán)力一脈相承。總的來說，地方郡

縣兩級相對穩(wěn)定，郡縣之上的高層督政區(qū)則不斷變化。以宋為界，前期地方高層

督政區(qū)以監(jiān)察為主，臨時而不穩(wěn)定；后期中央分割高層督政區(qū)的權(quán)力，不設(shè)單一

長官，而設(shè)相互牽制的群官，分別對中央負(fù)責(zé)。所以，元代雖然首創(chuàng)行省，但若

置于權(quán)力控制的歷史長河中，則名稱新而實質(zhì)同。

“犬牙交錯”的行省劃界原則是元代的特色

元代行省的劃界原則具有轉(zhuǎn)折意義，即：從前代以山川形便為主轉(zhuǎn)向

以犬牙交錯為主。

相對而言，元代行省的權(quán)力是比較大的。從行省的轄區(qū)面積來看，小省也有

數(shù)十萬平方公里，而腹里直轄區(qū)則地跨山東、河北、陜西、內(nèi)蒙。從行省權(quán)力來

看，在元朝前期，行省作為中央派出機構(gòu)的性質(zhì)較濃，行中書省全稱的初意即此。

當(dāng)時，出于統(tǒng)一需要，中書省頻繁派遣官員帶相銜臨時到地方負(fù)責(zé)行政、財賦搜

刮或軍事征伐事務(wù)，使行省具有分鎮(zhèn)一方之重權(quán)。據(jù)《元史》記載：行省“掌國

庶務(wù)，統(tǒng)郡縣，鎮(zhèn)邊鄙，與都省為表里。”元朝中后期，隨著政局穩(wěn)定，行省的

主要性質(zhì)轉(zhuǎn)化為地方最高行政機構(gòu)，行省長官的品秩降低，權(quán)力減小。但是，行

省的權(quán)力仍然較大。據(jù)《元史》的說法，行省“凡錢糧、兵甲、屯種、漕運，軍

國重事，無不領(lǐng)之”。行省的權(quán)力涉及行政、軍事、財政和司法，其中財權(quán)和軍

事權(quán)較大，這與蒙古族的軍事征伐與財富掠奪的習(xí)慣有關(guān)。

關(guān)于元代行省權(quán)重，時人及后人的看法基本一致。元人徐元瑞認(rèn)為：“分鎮(zhèn)

方面，故為行省。”時人柳貫認(rèn)為：行省的職權(quán)包括“外廷之謀議，庶府之秉承，

兵民之號令，財賦之簡稽。”元人程鉅夫指出，行省“威權(quán)太重”。“凡去行省

者，皆以宰相自負(fù)，驕倨縱橫，無敢誰何”，“錢糧羨溢，而百端欺隱”，“盜

賊生發(fā)，而各保界分”，“把握兵權(quán)，伸縮由己”。明人也指出：“元末各省專

恣不相救，以底于亡。”朱元璋在反思元朝滅亡教訓(xùn)時也認(rèn)為，元朝行省權(quán)大，

干弱而枝強。日本學(xué)者村上正二認(rèn)為，元代行省權(quán)重，造成地方分權(quán)制。村上正

二說元代是地方分權(quán)制未必正確，但說行省權(quán)重則并非虛言。

行省雖然權(quán)重，但元朝統(tǒng)治者有兩大對策。

第一，中央全面控制行省權(quán)力，這是沿襲傳統(tǒng)做法。

1從行政權(quán)上控制行省長官及其下屬官員的任命權(quán)；

2從軍事權(quán)上控制行省長官調(diào)動軍隊的權(quán)力；

3從財政權(quán)上控制行省70％的財賦收入；

4從司法權(quán)上審查行省的大案要案；

5從監(jiān)察權(quán)上強化對行省長官的監(jiān)督。

但是，這些措施并非根本之策。于是，元朝中央又在行省區(qū)劃上大做文章。

第二，犬牙交錯劃界原則的全面實施。

在中國古代地方行政區(qū)劃史上，山川形便與犬牙交錯是兩種常用的劃界原

則。在元朝之前，歷代劃界原則都以山川形便為主。所謂山川形便，指以險要的

自然山川作為區(qū)劃的依據(jù)，使地方行政區(qū)域與自然地理區(qū)域相一致。這種原則簡

便易行，有利于區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。秦朝分全國為三十六郡，主要依據(jù)的就是山川

形便。例如，太原郡、河?xùn)|郡與上黨郡的邊界大體以太行山和黃河為界。隋朝的

郡界也以山川而定，如嶺南郡與嶺北郡以南嶺為界。唐朝以山川形便分天下為十

道，如江西道與湖南道的邊界是羅霄山脈。這樣，一些易守難攻的高山大川就成

為劃界的依據(jù)。例如，黃河、長江、淮河、錢塘江、洞庭湖、太行山、秦嶺、南

嶺、武夷山等。但是，山川形便區(qū)劃原則的弊端非常明顯，極易導(dǎo)致地方分裂割

據(jù)。東漢末年的州牧稱雄以至三國鼎立，唐朝后期的藩鎮(zhèn)割據(jù)以至五代十國的分

立，均是前車之鑒。例如，劉備占據(jù)四川，北有秦嶺屏障，東有巫山之險，內(nèi)有

富饒的四川盆地。五代十國中的北漢占據(jù)山西高原，西面和西南面為滔滔黃河，

東面和東南面是巍巍太行山。

所謂犬牙交錯的區(qū)劃原則，就是從加強中央集權(quán)的政治軍事需要出發(fā)，人為

地打破自然區(qū)域之間的山川之險，造成地方行政區(qū)域犬牙交錯的局面。在元朝之

前，這一原則已被運用，但不占主導(dǎo)。例如，西漢文帝讓長沙國伸入嶺南，為后

來漢武帝平定南越國創(chuàng)造了有利條件。隋朝的江都郡(今揚州)地跨長江南北，唐

朝的陜州(今三門峽)地跨黃河兩岸。及至宋朝，犬牙交錯原則得到更多的運用。

河南府領(lǐng)有黃河以北的土地，黃河北面的孟州又領(lǐng)有黃河以南的土地，淮南東路

有一半土地在淮水以北。

元朝行省的劃界原則，一改前代以山川形便為主的做法，明確以犬牙交錯為

主導(dǎo)，目的是從根本上消除行省賴以自重的自然地理之險、區(qū)域經(jīng)濟之利、一方

民眾之心，這在中國古代地方行政區(qū)劃史上具有轉(zhuǎn)折意義。腹里乃中書省的直轄

區(qū)，地近京畿，位置重要。為了打破太行山之險，讓腹里地跨太行山東西兩側(cè)，

合并山東、山西、河北、蒙古等地。為了打破南嶺之險，采取南北縱切的方法，

讓湖廣行省越過南嶺而有廣西之地，又使江西行省跨過南嶺而有廣東之地。此外，

陜西行省越過秦嶺而有漢中盆地，使四川北失屏障。河南行省地跨淮水南北而使

淮水之險失；江浙行省從江南平原逶迤而入福建山地。對此，清人儲大文總結(jié)說，

元代分省建置，“合河南、河北為一，而黃河之險失；合江南江北為一，而長江

之險失；合湖南、湖北為一，而洞庭之險失；合浙東浙西為一，而錢塘之險失；

淮東、淮西、漢南、漢北，州縣錯隸，而淮漢之險失；漢中隸秦，歸州隸楚，又

合內(nèi)江、外江為一，而蜀之險失”。

元朝行省犬牙交錯的劃界原則，有利于加強中央集權(quán)。明、清兩代承襲并發(fā)

展這一原則，一直保持著政治統(tǒng)一的局面。從這個角度講，元朝行省劃界原則的

根本轉(zhuǎn)變就具有了劃時代的意義。當(dāng)然，這一劃界原則的弊端也不容忽視，它不

利于區(qū)域經(jīng)濟的健康發(fā)展。實現(xiàn)政治統(tǒng)一與經(jīng)濟發(fā)展的良性驅(qū)動，一直是歷代統(tǒng)

治者所難以解決的悖論難題。（《歷史教學(xué)》范紅軍）