溫州市工商局

1

(

關于溫州擔保公司貸款墊資問題的調查

)

根據呂祖善省長、陳敏爾常務副省長的批示，我局即會同省金融辦、省

銀監局和省工商局等部門組成聯合調查組，專程赴溫州調查擔保企業辦

理貸款墊資的問題。調查情況表明，溫州的貸款墊資問題主要出在那些

“

掛羊頭、賣狗肉

”

的擔保機構，但危害性不可小視，需要引以為戒。完

善擔保業的監管體系乃是當務之急。

一、溫州市信用擔保行業的發展現狀

近年來，溫州市信用擔保行業發展迅速。據市工商局統計，截止

2007

年

11

月

8

日，全市已注冊各類擔保機構

246

家，總注冊資本達

31

億元。其

中近兩年新注冊的擔保機構數量占總數的三分之二以上。從擔保機構的

注冊資本規模看，注冊資本普遍偏小，平均不到

1400

萬元。注冊資本

1000

萬元及以下的擔保機構有

154

家，注冊資本

5000

萬元以上的擔保機構僅

10

家。從擔保機構區域分布看，主要集中在經濟和金融活躍的市區，僅鹿

城區就有

110

家擔保機構。

在指導擔保業發展中，溫州市政府高度重視擔保業的規范提升工作。

2006

年

12

月，市政府針對溫州擔保行業的發展狀況，專門出臺了《關于

規范發展中小企業信用擔保機構的若干意見》，制定實施蒜茄子的做法 了中小企業信用

擔保機構備案管理制度，建立了由政府有關部門和司法部門參加的中小

企業信用擔保監管聯席會議制度，切實加強對信用擔保行業的引導、扶

持、監管工作，促進了擔保行業的規范發展。目前，溫州市擔保機構做

大做強的意識普遍有所增強，擔保實力有所提高，銀保合作有所加強，

信用擔保機構已成為溫州緩解中小企業融資難的重要渠道。截止

2007

年

9

2

月份，列入市經貿委備案統計的

39

家擔保機構，已累計為

6640

戶中小企

業提供融資擔保貸款

53.49

億元，其中單筆在

100

萬元以下的擔保額占到

61

％以上，為大量缺乏抵押物、被銀行拒之門外的小企業主、個體工商

戶提供了創業資金支持。同時，列入備案統計的擔保機構總體擔保業績

增長明顯，特別是在當前宏觀調控、銀根緊縮的形勢下，今年前三季度

貸款擔保總額達

16.09

億元，已超過

2006

年全年擔保額的

25

％。

當前，在溫州市擔保行業快速發展的同時，擔保機構業務操作的非

規范性和潛在經營風險也有所暴露。由于目前國家對擔保行業準入、退

出機制不夠健全，監管制度不物換星移幾度秋 夠完善等原因，少數擔保機構確有偏離擔

保主業，違規從事融資業務，影響區域金融秩序和金融安全等問題。社

會上一些非擔保機構也有打著擔保的牌子，從事非法融資活動，影響了

擔保行業的規范發展。主要表現為：

一是擔保機構數量與節日有關的詩句 增長與擔保業績增長不成比例。近兩年，溫州市

擔保機構數量成倍增長。按照總注冊資本規模

31

億元和

5

倍的放大比例來

計算，貸款擔保規模可達到

150

多億元。但目前溫州市年貸款擔保總額還

不到

20

億元，還不及北京、深圳等地一到二家擔保機構的年業務量。由

于許多擔保機構無法獲得銀行的認可，注冊設立后沒有正式營業，目前

溫州市已與銀行建立合作關系、正式開展擔保業務的擔保機構還不到總

數的四分之一。

二是少數擔保機構違規從事融資業務。由于規制擔保行業運作的現

行法律法規不夠健全，擔保機構缺乏有效的商業贏利模式，擔保收益難

以覆蓋擔保風險，加上當前商業銀行信貸供給偏離中小企業信貸需求，

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為民間融資提供了廣闊的空間，少數擔保機構出現了業務運作不規范，

逐漸偏離擔保主業的現象。有的擔保機構超范圍經營、進行高息借貸、

變相融資等活動，擾亂了正常的金融秩序，埋下了金融風險隱患，影響

了行業整體形象。擔保市場的良莠不齊、魚目混珠，違背了政府培育和

引導擔保業發展的初衷。

三是一些咨詢機構、投資公司借擔保機構之名非法集資借貸。這一

類中介機構，其經營范圍根本不含擔保業務，卻也以

“

擔保

”

名義對外宣

傳，從事非法集資、高利借貸活動。如

2007

年

3

月份經工商部門登記設立

的溫州市藤銀擔保咨詢服務有限公司，注冊資本僅

10

萬元，其營業執照

注明的經營范圍為擔保咨詢、經濟信息咨詢、企業登記代理、企業管理

咨詢；設計、制作、代理、發布國內各類廣告業務等，但該公司恰以擔

保名義非法集資，從事高利借貸等活動。這種非擔保機構違法違規活動，

擾亂了溫州擔保市場。

四是少數個人和組織利用擔保公司為招牌私自從事高息借貸活動。

有的擔保機構的出資者或其他個人利用管理和控制擔保機構的便利，以

擔保機構為招牌，明目張膽地在電視報刊、網絡平臺、手機短信等各類

媒介信息上，公開發布貸款墊資、短期資金周轉、增資驗資墊款等廣告，

業務談妥后再以個人名義進行高息借貸活動，以規避法律風險。這種名

為擔保機構實為個人借貸的融資行為，加大了擔保違規行為的隱蔽性和

復雜性。

二、溫州擔保機人體造型藝術 構違規操作問題的主要成因

造生死肉骨 成溫州擔保機構違規操作，擔保市場較為混亂的原因是多方面的，

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既有擔保行業監管制度缺失等政策法規層面的原因，也有廣告監管等執

行不到位的原因。

（一）擔保行業立法滯后，進入門檻和退出機制缺失。當前，國家

法律對擔保機構市場準入、運作規則、監管制度、從業人員資格等沒有

明確規定。作為《中小企業促進法》的配套法規，國家有關中小企業信

用擔保管理辦法也尚未出臺。由于擔保行業的立法極不完善，導致擔保

機構的設立依據、市場地位、機構職能、經營活動等缺乏法律的有效支

持，政府無法依據法定的監管制度對擔保機構進行有效監管。由于國家

對注冊資本

1

億元以下的擔保公司沒有準入門檻，目前溫州擔保機構的平

均注冊資不遜的意思 本不到

1400

萬元，大量擔保機構因為實力不強根本找不到合作

銀行，更無從談起開展擔保業務。同樣，由于缺乏擔保機構退出機制，

擔保機構普遍存在只開業不關閉的現象，使得機構數量不斷增加，大量

沒有開展擔保業務的擔保機構長期存在，這也為部分擔保機構以擔保名

義從事非法金融業務提供了可乘之機，加大了政府監管難度。

（二）有關扶持政策沒有很好落實，擔保機構從業步履維艱。中小

企業信用擔保行業是一個高風險、低收益的行業，明顯存在著風險與收

益不對稱問題，擔保機構難以通過自身積累來彌補風險，亟待外部的風

險補償與分散機制來得以補充。由于各級政府目前普遍沒有建立有效的

擔保機構風險補償機制，加上再擔保機制缺失，我省擔保機構的風險補

償與分散機制建設明顯滯后，擔保行業的經營風險較大，從業環境不容

樂觀。當前，雖然國家和我省已先后出臺中小企業信用擔保體系建設意

見，明確各有關部門要依法為擔保機構實施反擔保提供抵質押登記服務，

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但在實際落實中往往存在困難，擔保機構的合法權益得不到保護的現象

時有發生。艱難的從業環境，商業贏利模式的缺失，導致擔保機構無法

從事擔保主業經營，要健康發展步履維艱，從而使一部分擔保機構因此

走上違規操作歧途。

（三）擔保監管體系不夠健全，各部門監管合力尚未形成。當前，

我動漫神作 省正在積極推進擔保機構信用評級、備案管理、從業人員資格認證等

工作，但擔保機構的備案管理、信用評級、運行監測等一系列監管制度

仍未完全建立，監管體系仍然不夠健全。擔保機構的監管涉及中小企業、

工商、銀監、人行、財政、稅務等多個職能部門。目前各部門分工明確、

信息共享、協調合作的監管機制尚未建立，監管合力的欠缺導致擔保機

構監管普遍存在監管缺位和監管不力問題。如溫州市經貿委為加大管理

力度，施行了《溫州市中小企業信用擔保機構備案管理暫行辦法》，但到

目前為止只有

50

家擔保機構備案，其中《開業備案證》和《營運備案證》

兩證齊全的擔保機構只有

32

家。大部分擔保機構的具體情況仍無從掌握。

（四）廣告發布審查不力，非法融資廣告盛行。在溫州市反映的擔

保機構貸款墊資業務中，電視報刊、網絡平臺等傳播媒體對廣告內容發

布審查不力，發布各類融資廣告的行為客觀上為非法融資行業創造了條

件。一些新聞媒介為了多收廣告費，對廣告內容不作嚴格審查，隨意發

布各類貸款融資廣告，甚至定期安排專門版塊發布此類信息，導致非法

融資廣告盛行，其社會危害性嚴重。

三、促進和規范信用擔保機構發展的對策建議

為促進我省擔保機構規范、有序、健康發展，我們認為，應重點從

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以下幾個方面加強規范。

（一）制定發展規劃，規范行業發展。擔保業作為中小企業融資擔

保體系的重要組成部分，在緩解中小企業融資難、促進中小企業發展方

面有著不可或缺的地位和作用。但作為金融中介服務組織，擔保業的過

度競爭和不規范發展，也將直接危及區域金融穩定和金融安全。經典老歌曲 因此，

擔保業必須要有清晰的市場定位和行業發展方向，政府應研究制定全省

擔保行業整體發展規劃，引導其規范發展。一是根據我省中小企業的融

資需求和擔保行業發展現狀、趨勢，明確行業定位，制訂發展目標、思

路和舉措，引導和推動建立功能完善、布局合理、運作規范、競爭適度、

發展有序的擔保體系；二是實現政策性擔保和商業性擔保的差別化定位，

探索建立符合各自特點的商業模式，完善運行機制和風險控制體系，實

行分類管理。三是建立健全各級擔保行業協會，制定行業自律公約和業

務操作規范，加強行業自律，開展行業交流和合作，推動行業自我協調、

自我約束、自我管理和自我發展。

（二）明確監管職責，完善監管體系。針對行業發展現狀，盡快建

立完善的擔保行業監管制度，在各部門之間建立職責明確、信息共享、

運行高效的擔保監管機制，形成監管合力，加大監管力度。一是明確各

部門監管職責。中小企業工作部門牽頭承擔擔保機構的監管責任和風險

處置責任，工商部門加強擔保機構的市場準入和經營監管，人民銀行加

強擔保機構的資信評級工作，銀監部門加強銀保合作管理，依法查處非

法金融業務，財政部門加強財務監管和風險補償資金使用情況監督。二

是健全信用擔保監管制度。加快制定統一完備的信用擔保業備案管理、

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信用評級、從業人員資格認證和報表報送等制度，加強擔保機構開業、

營運監管，督促其提升服務信用和從業人員素質。三是在當前國家尚未

出臺擔保業相關法律法規前，應積極探索地方立法，制定符合我省實際

的擔保行業管理措施，建立健全擔保機構的市場準入、日常監管和退出

機制。

（三）開展專項清理，凈化市場環境。鑒于目前部分擔保機構存在

明顯不規范行為，并潛伏著較大的風險隱患，建議省政府協調有關部門

按照分類管理、區別對待的原則，開展擔保市場專項清理整頓活動。一

是對運行規范、風險控制良好、為中小企業擔保服務好的擔保機構，要

加大風險補償、稅收優惠等政策扶持力度，支持其進一步做優做強；二

是對擔保實力較弱、服務信用不佳的擔保機構，要鼓勵和引導其增資擴

股、規范業務、突出主業，或促使其業務和機構轉型；三是對

“

掛羊頭、

賣狗肉

”

，非法從事企業融資和高息資金借貸業務、擾亂金融秩序的擔保

機構，要加大執法力度，堅決依法予以清理和取締，涉嫌犯罪的要移送

司法機關追究法律責任。

（四）強化風險管理，防范擔保風險。風險的防范與控制是擔保業

生存發展之本。要切實做好擔保行業的風險管理，加強風險提示，防止

風險擴散與轉嫁。一是進一步規范銀行與擔保機構的合作，支持和引導

銀行與接受政府部門備案管理、通過統一資信評級、業務操作規范、風

險控制良好的擔保機構開展合作，建立平等互利、合作共贏的銀保合作

關系；二是加強對擔保機構的業務指導，加大檢查、監督力度，督促其

落實各項風險管理制度，完善擔保風險管理體系，確保各項風險管理制

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度落到實處；三是加強擔保機構大額現金支取管理，嚴格監督和控制擔

保機構大額取現用途，遏制擔保機構的短期融資行為；四是加強從業人

員管理，增強從業人員自律意識和風險意識，嚴防道德風險，嚴禁銀行

工作人員參與擔保機構經營活動。

（五）挖掘制度資源，加強工商監管。有效監管制度供給不足，是

當主臥裝修效果圖 前我國擔保行業發展不規范的主要原因。在國家專門針對擔保行業的

監管制度缺失、外部監管缺位的情況下，從工商管理的角度出發尋求監

管制度資源，加強對擔保行業的工商監管無疑是一條現實而有效的途徑。

因此，建議工商部門充分挖掘現有的制度資源，加大監管力度。一是對

擔保機構超出經營范圍從事違規融資的行為加大工商處罰力度，情節嚴

重的要吊銷營業執照；二是對擔保機構登記滿六個月仍未開展擔保業務

或停止開展擔保業務滿一年的，要予以變更或注銷登記；三是建立不同

于一般企業的工商年檢制度，對擔保機構的年檢申請，可要求擔保機構

提供備案綿羊皮 登記證書，并出具擔保行業主管部門簽署的意見；四是加強對

非法融資廣告的監管，對隨意發布非法融資廣告的廣告主和廣告發布者

進行嚴厲查處，切斷非法融資業務的信息來源。

（六）加強政策扶持，優化從業環境。擔保業高風險、低收益的特

點決定了其在市場化運作的同時，亟需政府引導管理，加大政策扶持力

度。一是建立健全風險補償與激勵機制，重點對運行良好、管理規范、

社會效益顯著的擔保機構進行風險補償扶持，以增強其擔保業務可持續

發展能力，激勵擔保機構做優做強；二是要積極按照國家發改委有關推

進再擔保體系建設的要求，加快我省再擔保機構的探索步伐。通過再擔

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保體系建設健全風險分散與化解機制，提升擔保機構的抗風險能力和擔

保實力。三是積極營造有利于擔保機構從業的政務環境。各有關部門要

在為擔保機構辦理擔保業務所涉及的抵押物登記和出質登記辦理相關登

記手續中，建立企業信用信息與擔保業務信息互聯互通機制，支持擔保

機構開展與擔保業務有關的信息查詢，依法保護擔保機構的合法權益。

四是鼓勵和支持擔保機構服務創新，建立、完善適應中小企業融資需求、

符合自身特點的盈利模式，拓展業務品種，創新服務形式，提升擔保效

益。

（吳家曦高劍明盧紹基游聚森李巧麗方剛毅）