天津市塘沽區志生工程造價咨詢有限公司與灌云縣人民政府、灌云縣伊山鎮人民政府行政強制二審行政裁定書

天津市塘沽區志生工程造價咨詢有限公司與灌云縣人民政

府、灌云縣伊山鎮人民政府行政強制二審行政裁定書

【案由】國家賠償 行政賠償 一并行政賠償 鄉政府

【審理法院】江蘇省高級人民法院

【審理法院】江蘇省高級人民法院

【審結日期】2020.12.01

【案件字號】（2019）蘇行終800號

【審理程序】二審

【審理法官】劉建功趙黎臧靜

【審理法官】劉建功趙黎臧靜

【文書類型】裁定書

【當事人】天津市塘沽區志生工程造價咨詢有限公司;灌云縣人民政府;灌云縣伊山鎮人民政

府

【當事人】天津市塘沽區志生工程造價咨詢有限公司灌云縣人民政府灌云縣伊山鎮人民政府

【當事人-公司】天津市塘沽區志生工程造價咨詢有限公司灌云縣人民政府灌云縣伊山鎮人民

政府

【代理律師/律所】張廣茂江蘇震云律師事務所

【代理律師/律所】張廣茂江蘇震云律師事務所

【代理律師】張廣茂

【代理律所】江蘇震云律師事務所

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【法院級別】高級人民法院

【原告】天津市塘沽區志生工程造價咨詢有限公司

【被告】灌云縣人民政府;灌云縣伊山鎮人民政府

【本院觀點】《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規定，行政行為的相對人以及其他

與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。

【權責關鍵詞】行政強制合法違法受案范圍管轄證明駁回起訴發回重審

【指導案例標記】0

【指導案例排序】0

【本院認為】本院認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規定，行政行為的相對

人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。所謂的利害

關系顯然系指法律上利害關系，且由于行政訴訟乃公法上之訴訟，上述法律上的利害關系，

一般也僅指公法上的利害關系。本案中，天津志生公司原審訴請確認兩被上訴人強拆其所有

房屋的行為違法，并要求責令兩被上訴人返還被拆房屋的補償款。根據在卷的證據查明，案

涉房屋建設于灌云縣果園七里松村集體土地，其上并無相關權利歸屬證明。案涉房屋建設過

程中，實際建設人前后亦發生變化，且存在實際建設人讓與房屋的支配權、所有權等債權債

務爭議。天津志生公司與七里松村委會簽訂《合作建房協議書》，協議關于利潤分配約定及

天津志生公司可能存在的前期墊資等情況僅具有普通民事債權的效力，天津志生公司因其債

權問題上訴主張其對案涉房屋排他性的享有所有權缺乏事實依據。天津志生公司并非案涉征

收補償行為相對人，雖然其債權實現與案涉征收補償行為有一定的利害關系，但此種利害關

系不是行政法上的利害關系，天津志生公司應當通過提起民事訴訟等其他法定途徑解決。原

審法院裁定駁回天津志生公司的起訴并無不當。 綜上所述，原審裁定認定事實清楚，適

用法律、法規正確，審判程序合法。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款

第（一）項之規定，裁定如下

【裁判結果】駁回上訴，維持原裁定。 本裁定為終審裁定。

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【更新時間】2021-10-28 19:56:27

天津市塘沽區志生工程造價咨詢有限公司與灌云縣人民政府、灌云縣伊山鎮人民政府行

政強制二審行政裁定書

江蘇省高級人民法院

行政裁定書

（2019）蘇行終800號

上訴人（原審原告）天津市塘沽區志生工程造價咨詢有限公司。

法定代表人張昌海，該公司董事長。

被上訴人（原審被告）灌云縣人民政府，住所

法定代表人曹明麗，該縣縣長。

被上訴人（原審被告）灌云縣伊山鎮人民政府

法定代表人孫衛偉，該鎮鎮長。

委托代理人張廣茂，江蘇震云律師事務所律師。

上訴人天津市塘沽區志生工程造價咨詢有限公司（以下簡稱天津志生公司）因訴

被上訴人灌云縣人民政府（以下簡稱灌云縣政府）、灌云縣伊山鎮人民政府（以下簡稱

伊山鎮政府）行政強制一案，不服江蘇省連云港市中級人民法院（2017）蘇07行初70

號行政裁定，向本院提起上訴。本院立案后，依法組成合議庭進行審理，本案現已審理

終結。

上訴人天津志生公司原審訴稱，天津志生公司系灌云縣果園七里松某居家園開發

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方和房屋所有人。2007年11月26日，天津志生公司與果園七里松村村民委員會（以下

簡稱七里松村委會）簽訂《合作建房協議書》，投建項目經政府及相關部門同意批準，

天津志生公司的投資開發不違背國家相關政策、法規，雙方合作合同有效，應受法律保

護，雙方應按照協議全面履行義務，根據協議第五條約定，天津志生公司負責房屋定

價、銷售、收取售樓款，在收取售房款后有權優先扣回墊付的各項工程費用，剩余利潤

由天津志生公司和七里松村委會按8.5:1.5比例分成，所以天津志生公司對農居家園房

產享有85%的所有權。2015年，天津志生公司所持有的房屋因204國道改擴建被納入拆

遷范圍，原審被告未進行公示，未與天津志生公司達成簽訂補償協議的情況下擅自選定

評估機構，強行將天津志生公司所有的房產作為無主房拆除，將其拆遷款項由伊山鎮政

府占有、支配。灌云縣政府成立204國道灌云段改擴建工程建設指揮部，為房屋征收補

償方、主管方，委托伊山鎮政府實際操作違反法律規定。原審被告程序嚴重違法。天津

志生公司至今沒有拿到拆遷款，其中1100萬元拆遷補償款不知去向，損害天津志生公司

合法權益。請求法院判令：1、確認原審被告強拆天津志生公司所開發的房產的行政行為

違法；2、原審被告向天津志生公司返還拆遷房屋補償款1100萬元。

被上訴人灌云縣政府原審辯稱，1、七里松某居家園項目用地屬集體土地，被征

收人為集體經濟組織。天津志生公司與七里松村委會簽訂《合作建房協議書》屬民事法

律關系，協議履行過程中所產生的糾紛應通過民事訴訟來解決，不屬于行政訴訟受案范

圍。雙方之間沒有征收補償協議也不存在履行協議的糾紛。2、因204國道改擴建工程需

要，經有權機關批準，涉案地區農民集體土地被征收，依法經過相關公證、評估等程

序，原審被告與被征收人簽訂征收補償協議，依法拆除房屋，程序合法。3、204國道改

擴建項目征收案涉房屋的補償款，因被人民法院執行姜某對外負債欠款、支付給實際投

資人連云港阜興置業有限公司（以下簡稱阜興公司）建房投資款，支付給購房人曾某1、

毛某、馬丙錢、李某補償款，共計支出12369340元，原審被告未占有補償款，天津志生

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公司要求原審被告予以返還無事實依據。

被上訴人伊山鎮政府辯稱，作為案涉工程沿線土地管轄范圍的鎮政府，有責任執

行上級政府的決定，提供必要的服務，配合推進工程建設，并不是行政行為的決定者，

不應成為行政案件的被告。本案所涉建房工程，天津志生公司對項目進行資金投入追求

利潤分配，不是實際施工人，對被拆除房屋不享有物權，承建方姜某離開工地導致工地

出現先后多人投資、多人施工現象，鑒于涉案土地屬于劃撥集體用地、性質和權屬不發

生改變，在建工程和房屋的所有權依法歸屬于七里松村委會，故暫將補償款提存至伊山

鎮政府賬戶七里松村委會名下并無不妥。天津志生公司等人應向姜某主張權利，其提起

本案訴訟沒有事實和法律依據。

原審法院經審查認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規定，

行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提

起訴訟。該條規定的“有利害關系的公民、法人或者其他組織”，不能擴大理解為所有

直接或間接受行政行為影響的公民、法人或者其他組織，所謂“利害關系”應僅限于法

律上的利害關系，不宜包括反射性利益受到影響的公民、法人或者其他組織。同時，行

政訴訟乃公法上之訴訟，上述法律上的利害關系，一般也僅指公法上的利害關系，除特

殊情形或法律另有規定，一般不包括私法上的利害關系。因而，相關行政行為雖有可能

影響民事債權人債權的實現，但因此種利害關系并非公法上的利害關系，也就不宜承認

債權人在行政訴訟中的原告主體資格。結合本案看，本案系因對集體土地房屋實施征收

補償產生的糾紛，案涉房屋建設于灌云縣果園七里松村集體土地，征收部門確定七里松

村集體組織為被征收人并與七里松村委會簽訂征收補償協議。七里松村委會與天津志生

公司簽訂《合作建房協議書》，協議關于利潤分配約定及天津志生公司可能存在的前期

墊資等情況僅具有普通民事債權的效力，天津志生公司為該民事合同法律關系相對一

方，雙方并不是對案涉房屋權屬確認，故天津志生公司據此主張其為相關土地房屋的補

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償事項所涉及的所有權主體依據不足，其并非案涉征收補償行為相對人，亦不具有行政

法上的利害關系。天津志生公司訴請保護的權益實為民法上的權益，而《中華人民共和

國土地管理法》及相應的實施條例等行政法律規范還是涉案房屋的征收補償文件，均未

規定征收部門在征收補償過程中要考慮或保護普通民事債權的實現情況，加之案涉房屋

建造期間，實際施工人亦多次發生變化，且存在債權債務爭議，故天津志生公司應當通

過提起民事訴訟等其他法定途徑解決。

《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條規定，提起訴訟應當符合下列條件：

（一）原告是符合本法第二十五條規定的公民、法人或者其他組織；（二）有明確的被

告；（三）有具體的訴訟請求和事實根據；（四）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法

院管轄?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于適用的解釋》第六十九條第一款規定第一項規定，不符合

行政訴訟法第四十九條規定提起訴訟已經立案的，應當裁定駁回起訴。天津志生公司不

符合法定起訴條件，應當裁定駁回起訴。

綜上所述，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款、第四十九條

第（一）項，《最高人民法院關于適用的解釋》第六十九條第一款第（一）項、第三款

之規定，裁定駁回天津市塘沽區志生工程造價咨詢有限公司的起訴。案件受理費50元，

不予收取，退回天津市塘沽區志生工程造價咨詢有限公司。

天津志生公司上訴請求撤銷一審裁定，依法發送或發回重審。事實與理由：案涉

房地產項目是上訴人與七里松村委會合作開發，故上訴人與被上訴人的拆遷行為有行政

法上的利害關系。原審上訴人提交了《合作建房協議》《工程承包施工合同》等案涉工

程項目的開發資料，足以說明案涉被拆遷房屋上訴人有所有權。根據《最高人民法院關

于受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復》和《最高人民法院關于審理城市房屋

拆遷行政案件若干問題的規定》，雖然被上訴人針對拆遷事宜沒有做出相應的裁決，但

其直接的拆遷行為侵犯了上訴人的合法權利，上訴人作為案涉房屋的實際所有權人，有

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權提起行政訴訟。

被上訴人灌云縣政府答辯稱，上訴人不具有原告主體資格，在本案中既不是行政

行為的相對人，也不是可以提起行政訴訟的“利害關系人”。涉案房屋建設的土地是七

里松村集體土地，上訴人曾與七里松村委會簽訂過《合作建房協議》，約定利潤分配問

題，可能存在著前期墊資情況，后因各種原因，合作對象發生了多次變化，按其性質屬

于債權債務的民事法律關系。不能通過行政訴訟進行解決。本案中上訴人與答辯人從未

簽過任何補償協議，不存在履行征收補償協議的糾紛，本案不屬于行政案件受理范圍。

請求駁回上訴人的上訴，維持原裁定。

被上訴人伊山鎮政府答辯稱，本案上訴人對涉案房地產并不持有有效權屬證明，

其享有項目分配的期待權，不是實際財產權利，不具有行政訴訟法上的利害關系。涉案

房屋建設于灌云縣果園七里松村集體土地，實際建設人也多次發生變化，且存在債權債

務爭議，上訴人主張房屋所有權的起訴沒有事實根據和法律根據，上訴人與村委會、阜

興公司訂立過《合作建房協議書》，所形成的屬于民事法律關系，只能通過民事訴訟來

解決。請求駁回上訴，維持原裁定。

當事人向原審法院提交的證據已隨卷移送本院。經審查，原審裁定對本案證據的

認定正確。本院據此確認的案件事實與原審無異。

本院認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規定，行政行為的相對人以及其

他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。所謂的利害關系

顯然系指法律上利害關系，且由于行政訴訟乃公法上之訴訟，上述法律上的利害關系，

一般也僅指公法上的利害關系。本案中，天津志生公司原審訴請確認兩被上訴人強拆其

所有房屋的行為違法，并要求責令兩被上訴人返還被拆房屋的補償款。根據在卷的證據

查明，案涉房屋建設于灌云縣果園七里松村集體土地，其上并無相關權利歸屬證明。案

涉房屋建設過程中，實際建設人前后亦發生變化，且存在實際建設人讓與房屋的支配

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權、所有權等債權債務爭議。天津志生公司與七里松村委會簽訂《合作建房協議書》，

協議關于利潤分配約定及天津志生公司可能存在的前期墊資等情況僅具有普通民事債權

的效力，天津志生公司因其債權問題上訴主張其對案涉房屋排他性的享有所有權缺乏事

實依據。天津志生公司并非案涉征收補償行為相對人，雖然其債權實現與案涉征收補償

行為有一定的利害關系，但此種利害關系不是行政法上的利害關系，天津志生公司應當

通過提起民事訴訟等其他法定途徑解決。原審法院裁定駁回天津志生公司的起訴并無不

當。

綜上所述，原審裁定認定事實清楚，適用法律、法規正確，審判程序合法。根據

《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，裁定如下：

駁回上訴，維持原裁定。

本裁定為終審裁定。

審判長 劉建功

審判員 趙 黎

審判員 臧 靜

二〇二〇年十二月一日

書記員 任子悅

北大法寶1985年創始于北京大學法學院，為法律人提供法律法規、司法案例、學術期刊

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