全球淡水資源狀況分析

2024年2月14日發(作者：暗戀語錄)

全球淡水資源狀況分析

全球淡水資源狀況不容樂觀，水資源短缺，水質惡化，人類面臨嚴峻的挑戰。面對水資源危機，國際社會越來越認識到其嚴重性，全球范圍內保護水資源的浪潮已經掀起，并取得了重大成就，雖然對水資源的保護并不盡如人意，但有理由相信通過國際社會、各個國家不懈的努力，通過國際合作，人類會解決好淡水資源問題。在水資源全球保護的背景下，同樣面臨水危機的中國，惟有加強水資源保護的立法，形成有效的水法體系，才能有效應對面臨的問題。

地球擁有豐富的淡水資源，但它們遠非取之不盡用之不竭的，其分布也不均勻。在過去的一個世紀里，人口增長、工業發展和灌溉農業的擴張引起對淡水需求的大幅增長。淡水資源短缺和水質惡化嚴重困擾著人類的生存與發展。聯合國秘書長科菲·安南在其千年報告中指出：“要減少發展中國家的疾病，拯救生命,任何措施都比不上使所有人得到安全的水和合格的衛生條件?！?無論從淡水資源的數量來看，還是其質量來看，全球淡水資源堪憂，因而必須提高全人類的認識，達成國際共識，通過全球范圍內的合作，來解決人類共同面對的問題。本文將在闡述世界水資源現狀及其全球范圍內保護的基礎上，對我國的淡水資源保護法律制度建設提出自己的看法。

一、全球淡水資源現狀——人類面臨嚴峻的挑戰

（一）淡水資源的應然狀態

地球上總的水體積大約為14億立方千米，其中只有2.5％是淡水，或者說只有0.35億立方千米的淡水。大部分的淡水以永久性冰或雪的形式封存于南極洲和格陵蘭島，或成為埋藏很深的地下水。能被人類所利用的水資源主要是湖泊、河流、土壤濕氣和埋藏相對較淺的地下水盆地。這些水資源中可用的部分僅有20萬立方千米――不足淡水總量的1％，僅為地球上水資源總量的0.01％。這些能夠利用的水很多都位于遠離人類的地方，進而為水利用帶來了復雜的問題。

淡水補給依賴于海洋表面的蒸發。每年海洋要蒸發掉50.5萬立方千米的海水，即1.4米厚的水層。此外，陸地表面還要蒸發7.2萬立方千米。所有降水中有80％降落到海洋中，即45.8萬立方千米/a,其余11.9萬立方千米降落于陸地。地表降水量和蒸發量之差（每年約11.9萬立方千米減去7.2萬立方千米的差額）就形成了地表徑流和地下水的補給——大約4.7萬立方千米/a。所有徑流中，半數以上發生在亞洲和南美洲，很大一部分發生在同一條河中，即亞馬孫河，這條河每年要帶走6000立方千米的水。

（二）淡水資源實際現狀

1、水量缺乏

全世界約有1/3的人生活在中度和高度缺水的地區，在這些地區的淡水消費量超過可更新水資源總量的10％。大約有80個國家，40％的世界人口在1990年代中期嚴重缺水（CSD

1997b）。根據1997年9月聯合國秘書長關于淡水綜合估計的報告，人類現在直接或間接利用著世界水供應量的一半以上，全球人均淡水可用量從1950年的17000立方米下降到1995年的7000立方米。到2020年，水的使用量將會提高40％，其中17％以上的水將要用于滿足人口增長說引起的食品生長。（世界水聯合會2000a）。

在過去的一個世紀里，人口增長、工業發展和灌溉農業的擴張是引起水需求增長的三個主要因素。而生活水平的提高也不能不視為水資源需求增長的重要因素。過去的20年中，農業消耗了經濟發展中的大部分淡水。規劃者一直認為通過增加更多的基礎設施來控制水文循環，這樣就可以滿足不斷增長的需水量。

從傳統上，修筑河壩是保障灌溉用水、水力發電和生活用水的主要手段。世界上最大的227條河流中，已經有大約60％被堤壩、引流、運河等強烈地或者中等程度地切割，同時對淡水生態系統也造成了影響（WCD 2000）。從增加糧食產量和水力發電等方面來看，這些基礎設施的確帶來了很大的好處。同時，這些基礎設施的造價也非常之大。在過去的50年里，堤壩改變了世界河流的形狀，使得不同地區約4000萬－8000萬人口遷移（WCD 2000），導致臨近的生態系統發生了不可逆轉的變化。

2、水質下降

窮國與富國，發展中國家與發達國家都同樣存在水污染問題。水污染有其自然來源，如含有有毒物質的泉、滲漏的油和由侵蝕產生的沉積物，但大部分關于水污染的討論集中于影響到水質或其可用性的由人為引起的變化。城市和工業排出的有毒化學制品、污水、致病物、油、重金屬、熱污染、和放射性廢物污染著河流和地下水。農業開發在解決世界食物問題方面取得了重大進展，但是它也造成了水污染，由于大量使用肥料和農藥水源受到污染。相對于發達國家來說，發展中國家的水污染相對比較嚴重。馬來西亞的50條主要河流中，有42條正面臨著“生態災難”。在菲律賓，家用污水量占馬尼拉的帕西格河總量的60％—70％，成千上萬人不僅用這些水洗澡、洗衣服，還作為飲用水的來源。在中國，水污染問題也相當嚴峻。中國的44個主要城市中，有41個城市使用“受到不同程度污染”的水源。

（三）水資源現狀的影響

水資源枯竭，水質惡化帶來了嚴重的后果。當一個國家每人每年用水量低于1000立方米“基

線”以下時，該國被認為可能要長期缺水，而許多地區已經存在著長期水缺乏；許多大河的流量和水流時間幾乎全部為人類控制，這對水族生物非常不利，導致魚量的減少和生物多樣性的破壞。全世界有十一億人口，相當于世界人口的六分之一得不到衛生的水，有24億人，即世界人口的40％得不到合格的清潔服務；每天大約有6 000名兒童死于不衛生的水和不合格的衛生和清潔條件所引起的疾病——相當于每天有20架大型客機墜毀；不衛生的水和不清潔的環境估計造成了發展中國家所有疾病的80％；婦女和女孩由于缺乏衛生設施往往受害最重；

（四）人類面臨著嚴峻的挑戰

1972年聯合國人類環境會議指出：“石油危機之后，下一個危機是水?！?1977年聯合國水事會議又進一步強調：“水，不久將成為一個深刻的社會危機。” 淡水資源危機嚴重制約了可持續發展，許多國家的用水速度已經超過了水的再生速度；人類過渡用水、水污染和引進外來物種造成湖泊、河流、濕地和地下含水層的淡水系統被破壞或消失；很多國家的的淡水管理政策與當地實際情況脫節等問題導致水資源的日益匱乏。人類面臨著嚴峻的危機和挑戰。

2000年3月大約有120個水方面的部長參加了在海牙召開的“第二屆世界水論壇”，采納了旨在取得世界水安全的宣言。宣言中體提出本世紀重要挑戰如下：

滿足基本需要：認識到獲得安全的、足量的水和衛生設施是人類的基本需要，并且對于健康和幸福來說這也是十分重要的，通過特殊的水管理過程使得人們有權獲得這些，尤其是婦女；保證食物供給：通過更有效的移動和使用水及糧食產品，以及水和糧食產品更公平的分配，來加強食品安全，尤其是對于貧窮和脆弱的人來說；保護生態系統：通過可持續水資源管理保證生態系統的完整性；分享水資源：通過可持續的河流流域管理或者其他正確的方法，在任何可能的時候，提高不同水使用者之間各水平上的和平協作和發展合作，這種合作可以在一個國家內部進行，如果是國界上的水資源或者是跨越國界的水資源，這種合作也可以在相關國家之間進行；風險管理：針對洪水、干旱、污染以及其它與水相關的災害提供安全措施；水評價：以一種能夠反映水對其所有使用者的經濟、社會、環境和文化價值的方式來管理水，逐漸為水服務標價，以反應他們供給的價值。這一方法應該考慮到窮人和脆弱群體的基本需求和質量；精明的管理水：確保好的管理，以便在水資源的管理中涵蓋所有利益相關者的利益和公眾參與。

當今淡水資源問題已經不僅僅限于一國范圍之內，面對挑戰，應對的應是整個國際社會，包括各個國家、各個地區、政府與非政府組織、公司企業還有個人等等。要減輕甚至消除淡水資源的危機就必須進行國際合作、通過全球努力來解決當代以至子孫后代的淡水資源問題。

二、淡水資源的全球保護

20世紀以來，國際社會逐漸認識到淡水問題的嚴重性。這段時間內，淡水的社會價值、經濟價值和生態價值被廣為關注，更加強調水的高效分配，兼顧淡水的公平分配與代際分配，認識到流域管理是有效管理淡水資源的關鍵，認識到所有利益有關的團體在水管理中的作用。全球范圍內的淡水資源保護已經開始，聯合國及其成員國為此付出了極大的努力，通過召開國際會議，提出國際宣言，訂立國際條約調整各國在利用淡水資源中的關系，規定各國保護全球淡水資源的義務，并取得了顯著的成效。各個國家之間也為有效公平的利用與其有關的淡水資源，簽訂了諸多多邊或是雙邊的條約或協定。但是因為缺乏一個真正的國際淡水資源管理實體，以及國家資源主權的負面影響，全球淡水資源的保護仍然存在很多不足。

（一）全球淡水資源的保護現狀

1、淡水資源的國際保護

1966年國際法協會通過的“赫爾辛基規則”是最早的和最經常被援引的關于淡水的國際文件之一。其中第4條提出的基本原則承認，國際流域內的每個國家有權利合理公平地利用流域內的水。在公平利用原則之外，第10條還規定，各國不應對國際流域內的水造成任何新形式的污染或加重現有的污染程度，從而可能對流域內另一個國家的境內造成嚴重損害。國家應為減少各種現有的污染采取一切合理的措施，以便不在流域內另一國家的境內造成損害。但是由于這一規則沒有明確界定如何利用和消費水資源的問題，而沒有約束力，所以一直受到批評。盡管如此，“赫爾辛基規則”還是被廣為參照，并在其他的國際會議上得到發展。

1972年斯德哥爾摩聯合國人類環境會議上提出的宣言中，原則2——“為了這一代和將來的世世代代的利益，地球上的自然資源，其中包括空氣、水、土地、植物和動物，特別是自然生態類中具有代表性的標本，必須通過周密計劃或適當管理加以保護”以及原則3——“地球水資源等的保護要加強國際合作，里約宣言更是以可持續發展的理念來解決全球資源短缺問題。這一方面說明國際社會對淡水資源危機認識的進一步加深，同時也說明人類面臨的淡水資源危機越來越嚴重了。

1977年在阿根廷馬德普拉塔召開了聯合國第一屆水資源大會，并采納了“馬德普拉塔行動計劃”（Mardel Plata Action Plan）。大會建議研究可以用來管理共享水資源的方法，制定共同的規劃，實施協調水資源利用所必需的機制，并提出“關于共享的水資源的使用、管理和發展，各國應考慮每個國家的權利……以能平等的利用這些權利?！?

1972年斯德哥爾摩宣言指出“地球生產非常重要的再生資源的能力必須得到保持，而且在實際可能的情況下加以恢復或改善”，這為全球淡水資源的保護提供了方向，而大會的行動計

劃則呼吁為防止淡水污染和保護整個水資源進行國際合作合作（建議51－55）。此后，1982年內羅畢宣言和1992年的里約宣言也都重申對對淡水資源的保護。1992年6月3日至14日在里約熱內盧舉行的聯合國環境與發展會議，通過了影響深遠的《二十一世紀議程》。《二十一世紀議程》在其第18章“保護淡水資源的質量和供應:對水資源的開發、管理和利用采用綜合性辦法”中專門就水資源的綜合開發與管理，水資源評價，水資源、水質和水生生態系統的保護等做了詳盡的建議和規定，以期達到滿足所有各國在實現可持續的發展方面對淡水的需求。《二十一世紀議程》規定必須對水資源進行統籌規劃和管理,這種統籌規劃必須覆蓋所有各類的相關淡水水體,包括地表水和地下水,同時需要適當考慮到水的量與質方面。而水資源綜合管理的依據構想是,水是生態系統的組成部分,水是一種自然資源,也是一種社會物品和有價物品,水資源的數量和質量決定了它的用途性質。

對國際河流生態系統保護最為有力的當為《國際水道非航行利用法律公約》。負責發展和編纂國際法的聯合國國際法委員會于1981年開始制定關于國際水道非航行利用的法律。1990年它通過了關于國際水環境保護的條款。1997年5月5日，根據國際法委員會的條款，聯合國大會通過《國際水道非航行利用法律公約》。這個框架公約包括四類條款：適用于所有國際水道的一般規則（第5－10條），實施這些規則的程序規則（第11－19條和第29－32條），關于淡水保護、保持和管理的實質條款（第20－28條），關于水道國締結協定的條款（第3－4條）。公約規定,水道國應在其各自的領土內以公平合理的方式利用國際水道,以使國際水道得到最適宜的和持續的利用,從而充分保護國際水道。此外,水道國應參與以公平合理的方式利用、開發和保護國際水道,并有義務在保護和開發國際水道方面進行合作。各國有義務采取一切適當的措施防止對其他水道國造成重大損害。任何造成這種損害的國家應與受影響的國家進行協商,排除或減少這種損害,并在必要時,討論賠償損失問題。公約要求水道國保護、保全和管理國際水道及其水質,特別是保護水道的生態系統。公約倡導的措施包括:a.

確定共同的水質目標和排放標準,針對集中和分散的污染源采取適當的技術和方法,確定應被禁止、限制或監控引入水道的物質的清單。b.保護水道的生物資源,應當是防治污染的目標。c.關于水道的管理,公約要求,建立共同管理機制。

國際淡水資源保護的高潮是2003年的國際淡水年。2003年3月在日本京都召開了第三屆世界水論壇大會，165個國家和地區、國際組織和非政府組織的代表共1萬多余人出席會議。根據《二十一世紀議程》有關條款規定大會決定2003年為國際淡水年。會議就水危機的嚴峻性與積極采取行動加以抑制的迫切性進行了廣泛的探討。討論議題包括水供應、水與氣候、水與運輸、水與文化的多元性、水與衛生設施、水污染與衛生、水與能源、水與食物、水與

男女平等、水與環境、水信息與管理、水與扶貧等問題，其目的是讓更多的人能夠得到足夠的水和可飲用的水。

2、淡水資源的區域保護

20世紀60年代末開始，區域國際組織如聯合國歐洲經濟委員會或歐洲理事會制定了一些關于國際河流的文件，一般沒有拘束力。90年代，這些文件中提出的原則轉成條約。

歐洲作為一體化比較發達的地區，走在區域淡水保護的前列。早在1968年5月6日，歐洲理事會就通過了《歐洲水憲章》，今天看來，其中提出的大多數原則都是公認的事實。此后不久，1968年9月16日，歐洲理事會又主持通過了《在洗滌產品中限制使用某些去污劑的歐洲協定》。聯合國歐洲經濟委員會也發出了好幾個保護水資源的建議，其中包括1970年關于保護地表水和地下水免受石油和石油產品污染的建議。1980年－1990年十年間，聯合國歐洲經濟委員會的水問題小組起草了一系列關于在界水方面進行合作的文件?？傊?，歐洲及政治、經濟文化高度一體化的歐盟在淡水資源的區域保護方面為世界做出了榜樣。

1、水資源缺乏的現狀并未得到根本性的改變。目前淡水資源的實際現狀遠遠落后于其應然狀態，可利用和可飲用的淡水正在減少，全球發展和增進福利遠遠重要于水的切實保護，各國不會為了保護水資源而限制本國發展，可持續發展作為一個先進理念，其實踐比大肆宣傳少的多，而往往成為破壞水資源的借口，尤其是在發展中國家和最不發達國家。

2、沒有一部統一的保護全球水資源的國際公約。雖然歷次人類環境會議通過的宣言都關注淡水資源的保護，《二十一世紀議程》還專門將淡水保護設為章，但保護力度是遠遠不夠的。就像解決全球變暖的《京都議定書》和解決海洋問題的《聯合國海洋法公約》一樣，國際社會需要一部統一的國際水法，國際水域立法應走向法典化和全球化，用其協調各國的行動，指導各國在保護和利用全球水資源上進行合作，同時承擔相應的國際義務和責任。

3、國家的環境資源主權往往對全球淡水資源的保護產生負面影響。國際社會早已確立了“國家環境主權和不損害國外環境責任原則”，但事實是強調國家環境資源主權成了其替身。很多國家出于本國的政治、經濟利益，在淡水資源的全球和區域保護上顯得相當保守。比如一體化程度相當高的歐盟，曾試圖通過一個綜合全面的文件以便對成員國淡水質量控制采取更有力的措施，但這個努力最終沒有成功。加拿大也曾以國家環境資源主權的名頭，完全禁止能有效解決水資源地區分配不平衡的水貿易。

4、涉及淡水資源的水公平問題仍然沒有解決。伴隨著河流流域水資源危機而出現的“水難民”在1998年達到2500萬人，第一次超過“戰爭難民”的人數。據預測，在2025年之前，因為水的原因而成為難民者將多達1億人（聯合國秘書長千年報告）。這一方面是因為水資源短

缺引起的，另一方面也體現了全球水資源分配的不公正。一個歐洲人每年消費約800立方米的水，大約是一個加納人的70倍，而一個美國人每年對水的消費量超過3000立方米。水資源是一種公共物品，屬于全人類共同所有，不僅要在當代人之間實現公平用水，還要為后代人著想，實現代內和代際兩個公平。

5、各國對水資源危機的認識仍有不同。聯合國在2003年3月在日本京都召開了第三屆世界水論壇大會會前公布的水資源報告中批評說，政治領袖沒有采取行動，一些人甚至否認危機的存在。水遠沒有石油和股票那么重要，因此各個國家的領導人對石油和股票的關注要遠遠高于對水的關心。

6、區域淡水保護僅局限于政治、經濟一體化程度高的歐洲和北美地區，亞洲、非洲等其他大洲缺乏區域合作制度，因此有必要建立、發展和完善各大洲的區域淡水保護機制。