4頁法律文件的效力6個層次

一、我國法律文件的效力有以下6個層次。

1．憲法：由全國人民代表大會通過制定，為國家最高等級的法律文件，是

一切法律文件的母法。

2．法律：由全國人民代表大會或全國人民代表大會常務委員會通過制定的

法律性文件，稱為法律。例如中華人民共和國建筑法、中華人民共和國招標投

標法等。

3．法規、條例、地方性法律：由國務院或由省一級人民代表大會通過制定

的法律性文件，稱為法規、條例、地方性法律。例如建設工程質量管理條例(國

務院第279號令)、建設工程勘察設計管理條例(國務院第293號令)等。

4．規章：由國務院部、委、辦、局或由省一級人民政府以及由國務院批準

的城市制定的法律性文件，稱為規章。例如建筑業企業資質管理規定(建設部第

87號令)、房屋建筑工程質量保修辦法(建設部第80號令)等。

5．行政性措施：由省、直轄市一級政府制定的法律性文件，稱為行政性措

施。

6．規范性文件：由省、直轄市一級政府的部、委、辦、局以及縣一級人民

政府制定的法律性文件，稱為規范性文件。注意：下一層次的法律文件內容不

能與上一層次的法律文件內容相抵觸，如果有矛盾時，下一層次的法律文件應

服從上一層次的法律文件。

二、我國法律體系主要有七個法律部門和三個不同層級的法律規范構成。

七個法律部門是，憲法及憲法相關法，民法商法，行政法，經濟法，社會法，

刑法，訴、訴訟與非訴訟程序法。三個不同層級的法律規范是，法律，行政法

規，地方性法規、自治條例和單行條例。

憲法是根本大法具有最高的效力，其他法律都不能違背它，具體到執行上

法律高于行政法規、行政法規高于地方性法規，有法律依據的首先適用法律，

沒有法律依據的才適用行政法規等，但無論如何都不能違背憲法。從國家憲

法、法律、行政法規、地方性法規、行政規章這一法律系統來看,規范性文件是

縣級政府確定行政行為的主要工作手段之一。

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三、規范性文件俗稱為“紅頭文件”，在基層政府的行政管理中大量使用。

行政法理論界對規范性文件的定義、效力及分類均存在爭議。本文第二部分采

取通（俗）說之言，介紹了當前理論界對規范性文件的概念、分類及特征。規

范性文件的概念存在法學理論界與實務界的不同認識。而我國現行的法律法

規，又賦予規范性文件做出了不同的稱謂。因稱謂不同，所引指的規范性文件

的內涵與外延也有所不同。本文通過分析規范性文件的概念，確定了較為規

范、科學的概念。確定了行政規范性文件的行政規范性文件根據不同的標準，

可以有不同的分類。本文列舉了四組分類，從不同的角度闡述了行政規范性文

件。通過列組對照，表述了行政規范性文件不同的適用范圍。作為本文核心概

念的行政規范性文件，本部分還分析了其特征。從公共管理學的角度出發，行

政規范性文件屬于公共政策的一種。本文第三部分依照公共政策的制定理論，

介紹了縣級政府行政規范性文件制定的幾個問題。行政規范性文件作為公共權

力行使的一種方式，提起制定的主體反映出公民權利與政府權力的博弈。

通過提出制定行政規范性文件主體的分析，說明在縣級行政區域中各類權

力行使的范圍。價值選擇是行政規范性文件的核心。對價值的選擇偏好，反映

出行政機關的行政的理念。本部分首先介紹了公共政策的價值-公正、效率、民

主及秩序。然后分析了價值沖突的選擇原則。

本節重點介紹縣級政府行政規范性文件制定的特點，即對秩序價值的偏

愛，并分析產生的原因。合法化是規范性文件具有效力的法定程序。縣級政府

制定規范性文件的合法化步驟，不但決定了行政規范性文件的效力，還在一定

程度減低規范性文件的執行成本和效益。在縱向的規范性文件的效力等級中，

縣級政府制定的行政規范性文件只是其中的一類。但是在實際工作中，因縣級

政府制定的行政規范性文件因執法主體的差異，其效力也有明顯不同。主要反

映在政府的職能部門及下級鄉鎮政府執行文件的態度和力度上。本節介紹了縣

級政府制定的行政規范性文件的效力等級。行政規范性文件的價值選擇關系到

文件的執行力，是行政規范性文件指定的核心，本文分析了規范性文件的價值

及縣級政府制定規范性文件的價值偏好及存在的問題的原因。作為縣級政府，

法制辦公室是合法性審查的主要機構之一。本部分介紹了法制機構的設置狀

況、規范性文件的審查范圍、審查原則及法制機構工作的現狀及存在的不足

等。本文還介紹了縣級政府制定的行政規范性文件作用及存在的問題。行政規

范性文

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1件在基層政府的工作中大量存在，說明其在實際中，起到了巨大的作用。

本部分具體介紹了行政規范性文件的對法律法規實施的輔助作用、補充完善、

實驗創新及規范指導作用，分析了行政規范性文件存在問題。最后對縣級政府

制定的行政規范性文件存在的問題提出了改進的建議。

四、如何判別某個規范性文件是屬于行政法規還是屬于部門規章問題？當

前的工商行政執法辦案工作中，除了法律之外，還會經常適用到行政法規和國

務院部門規章。依照《中華人民共和國立法法》第七十九條第二款之規定，行

政法規的效力高于部門規章。因此，正確判別某個規范性文件是屬于行政法規

還是屬于部門規章，對于工商行政管理機關依法行政而言至關重要。但是一些

執法人員在這方面存在認識上的誤區。《立法法》第六十一條規定：“行政法規

由總理簽署國務院令公布。”第七十六條第一款規定：“部門規章由部門首長簽

署命令予以公布。”于是，一些執法人員得出這樣的結論：以國務院令公布的才

是行政法規，以部門令公布的都是部門規章。實際上，行政法規的類型不僅僅

只有國務院令這一種，以部門令公布的規范性文件有時屬于行政法規，這涉及

到我國立法程序的沿革問題。具體地說，《立法法》施行以前(即2000年7月1

日以前)，我國行政法規的制定和公布均遵循《行政法規制定程序暫行條例》

(2002年1月1日后被國務院令第321號公布的《行政法規制定程序條例》代

替)。該暫行條例第十五條規定：“經國務院常務會議審議通過或者經國務院總理

審定的行政法規，由國務院發布，或者由國務院批準、國務院主管部門發布。”

因此，當時的行政法規實行雙軌制。2004年5月18日，《關于審

理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》(法[2004]96號，以下簡稱《紀

要》)也明確提出：“考慮建國后我國立法程序的沿革情況，現行有效的行政法規

有以下三種類型：一是國務院制定并公布的行政法規;二是立法法施行以前，按

照當時有效的行政法規制定程序，經國務院批準、由國務院部門公布的行政法

規。但在立法法施行以后，經國務院批準、由國務院部門公布的規范性文件，

不再屬于行政法規;三是在清理行政法規時由國務院確認的其他行政法規。”《紀

要》列舉的第一類行政法規最為常見，執法人員也容易判別。如《無照經營查

處取締辦法》(國務院令第370號公布)、《禁止傳銷條例》(國務院令第444號

公布)、《個體工商戶條例》(國務院令第596號公布)等。《紀要》列舉的第二

類行政法規則較為少見。如《企業名稱登記管理規定》于1991年5月6日經國

務院批準，同年7月22日國家工商局以第7號令的形式公布。因此，《企業名

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稱登記管理規定》不屬于部門規章，而屬于行政法規。類似的經國務院批準、

國家工商局公布、現行有效的行政法規還有《工商行政管理所條例》、《企業

法人法定代表人登記管理規定》等。需要強調的是，此類行政法規在具體適用

時，應當特別注意其是否現行有效，因為隨著我國經濟社會的發展和立法進程

的加快，此類行政法規將逐步被廢止或者被新的行政法規代替。如《關于外國

企業常駐代表機構登記管理辦法》于1983年3月5日經國務院批準，同年3月

15日國家工商局公布。2010年11月19日，國務院以第584號令的形式公布了

《外國企業常駐代表機構登記管理條例》，自2011年3月1日起施行，《關于

外國企業常駐代表機構登記管理辦法》同時廢止。

五、規范性法律文件的效力等級上述各種法的形式都具有法的效力，但它

們的效力等級又是有差別的。

1憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規、地方性法規、自治條例

和單行條例、規章都不得同憲法相抵觸。2法律的效力高于行政法規、地方性法

規、規章。行政法規的效力高于地方性法規、規章。3地方性法規的效力高于本

級和下級地方政府規章，省、自治區的人民政府制定的規章的效力高于本行政

區域內的較大的市的人民政府制定的規章。4自治條例和單行條例的優先適用效

力，經濟特區法規的優先適用效力。自治條例和單行條例依法對法律、行政法

規、地方性法規作變通規定的，在本自治地方適用自治條例和單行條例的規

定：經濟特區法規根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定的，在

本經濟特區適用經濟特區法規的規定。5部門規章之間、部門規章與地方政府規

章之間具有同等效力，在各自的權限范圍內施行。6特別規定優于一般規定、新

的規定優于舊的規定的原則：同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、

自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般

2規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的

規定。7法的溯及力：法的溯及力是關于法是否有溯及既往的效力的問題，即法

對它生效前所發生的事件和行為是否適用的問題，如果適用，就是有溯及力，

如果不適用，就是沒有溯及力。《立法法》規定法律、行政法規、地方性法

規、自治條例和單行條例、規章不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和

其他組織的權利和利益而作的特別規定除外。作為一項法制原則，法是不具有

溯及既往的效力的。無論是法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條

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例還是規章，不論其效力等級是高還是低，都沒有溯及既往的效力。但是，沒

有無例外的原則。對于法不溯及既往這項原則來說，如果法律的規定是減輕行

為人的責任或增加公民的權利，也可以具有溯及力。8法律之間、行政法規之間

新的一般規定與舊的特別規定的沖突的解決：立法法第85條規定：“法律之間

對同一事項的新的一般規定與舊的特別規定不一致，不能確定如何適用時，由

全國人民代表大會常務委員會裁決。行政法規之間對同一事項的新的一般規定

與舊的特別規定不一致，不能確定如何適用時，由國務院裁決。”9地方性法

規、規章之間不一致時的裁決機關：立法法第86條規定：“地方性法規、規章

之間不一致時，由有關機關依照下列規定的權限作出裁決：(一)同一機關制定的

新的一般規定與舊的特別規定不一致時，由制定機關裁決；(二)地方性法規與部

門規章之間對同一事項的規定不一致，不能確定如何適用時，由國務院提出意

見，國務院認為應當適用地方性法規的，應當決定在該地方適用地方性法規的

規定；認為應當適用部門規章的，應當提請全國人民代表大會常務委員會裁

決；(三)部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間對同一事項的規定不一致

時，由國務院裁決。根據授權制定的法規與法律規定不一致，不能確定如何適

用時，由全國人民代表大會常務委員會裁決。”

六、規范性法律文件的規范化、系統化及其法的分類：（一）規范性法律

文件的規范化；規范性法律文件的規范化是指有權的國家機關在制定規范性法

律文件時，必須遵循有關要求，使規范性法律文件符合一定的規格和標準，從

而使一個國家的規范性法律文件成為內部和諧、外部協調的整體。規范性法律

文件的規范化是對規范性法律文件制定過程中的要求。

規范性法律文件的規范化要求不同等級或不同層次的規范性法律文件只能

由不同的國家機關制定；應明確不同等級或不同層次的規范性法律文件的不同

法律地位，效力及其相互關系；不同等級或不同層次的規范性法律文件的名

稱，特定的表達方式；法律文字的簡練明確，法律術語的嚴謹統一等。（二）

規范性法律文件的系統化；規范性法律文件的系統化是指采用一定的方式，對

已制定頒布的法律，法規等規范性文件實行歸類、整理或編纂，使之集中起來

作有系統的排列的活動。規范性法律文件的系統化是規范性法律文件制定后的

要求。它既可以是一種立法性質的活動，也可以是立法的準備活動和立法之后

對法律、法規進行再整理的活動。它便于查閱，對于司法、執法和守法都有重

要意義；也有助于法制統一，提高立法的質量。法律匯編與法典編纂是規范性

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文件系統化的兩種基本方法。1、法律匯編，也叫法規匯編，是對已經頒布的規

范性法律文件按照一定的目的或標準進行系統的排列，匯編成冊。法律匯編不

改變匯編的規范性法律文件的內容，不制定新的法律規范，因而不是國家的立

法活動，僅是一項技術意義上的工作。法律匯編的目的是便于人們查閱各種法

律法規，以利于法的遵守和適用。法律匯編有按發布的年代順序進行的，有按

調整的社會關系進行的，也有按發布的機關進行的。既有官方的匯編，也有民

間的匯編。官方編制的某些權威性法規匯編，還有助于人們確定現行法的范

圍。我國政府部門以前曾有《中央人民政府法令匯編》、《中華人民共和國法

規匯編》，起止年限為1949--1963年。以后全國人大常委會法制工作委員會定

期編輯《中華人民共和國法律匯編》。國務院法制局（辦）編輯了《中華人民

共和國現行法規匯編(1949---1985)》，以后又按年度編輯《中華人民共和國新法

規匯編》。2、法典編纂是指對散見于不同規范性法律文件中的屬于某一部門法

的全部現行法律規范，進行審查、修改和補充，編纂成具有完整結構的、統一

的法典的活動。法典編纂可以改變原來的規范的內容，既可以刪除已經過時或

不正確的內容，消除其中矛盾重疊的部分，還可以增加新的內容。它要根據某

些共同的原則形成有內在聯系的、和諧的統一體，因此，它是國家的立法活動

之一，只能由國家的立法機關進行，其他任何機關、團體和個人均無權進行。

進行法

3典編纂要考慮到整個國家的法律體系，應當盡可能把某一部門的法律規范

編入同一法典中去。法律編纂要求較高的立法技術，因此，法律匯編與法律編

纂在目的、機構、性質（即是否屬于國家立法活動）等方面有著明顯的區別。

此外，法律清理也是規范性法律文件系統化的一種方法。（三）法的分類；關

于法的分類，根據不同的標準，可以對法作不同的分類。

事實上，法的淵源、法律部門等也是從一定角度對法所作的分類．法的歷

史類型也屬于對法的一種分類。但通常所講的法的分類是指法的一般分類。法

的一般分類是世界各國都基本適用的一種法的分類。主要有以下幾種：1、國內

法與國際法。按照法的創制與適用主體的不同，法可以分為國內法與國際法。

國內法是由特定國家創制并適用于該國主權管轄范圍內的法，包括憲法、民

法、訴訟法等。國內法的主體一般為公民、社會組織和國家機關，國家只能在

特定的法律關系中成為主體。國際法是指在國際交往中，由不同的主權國家通

過協議制定或公認的適用于國家之間的法。國際法的主體一般是國家，在一定

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條件下或一定范圍內，類似國家的政治實體以及由一定國家參加和組成的國際

組織也可以成為國際法的主體。

2、根本法與普通法。按照法的效力、內容和制定程序的不同，法可以分為

根本法與普通法。

根本法是憲法的別稱，它規定了國家基本的政治制度和社會制度、公民的

基本權利和義務、國家機關的設置和職權等內容，在一個國家中占據最高的法

律地位。普通法是指憲法以外的其他法，它規定國家的某項制度或調整某一方

面的社會關系。在制定和修改程序上，根本法比普通法更為嚴格。需要注意的

是，這里的“普通法”與英美法系中所講的“普通法”不是同一個概念。3、一般法

與特別法。按照法的效力范圍的不同，法可以分為一般法與特別法。一般法是

指在一國范圍內，對一般的人和事有效的法。特別法是指在一國的特定地區、

特定期間或對特定事件、特定公民有效的法，如戒嚴法、兵役法、教師法等。

一般情況下，在同一領域，法律適用毒循特別法優于一般法的原則。4、實體法

與程序法。按照法規定的具體內容的不同，法可以分為實體法與程序法。實體

法是規定主要權利和義務(或職權和職責)的法，如民法、刑法、行政法等。程序

法是指為保障權利和義務的實現而規定的程序的法，如民事訴訟法、刑事訴訟

法等。當然，這種劃分并不是絕對的，實體法中也可能有一些程序內容。實體

法與程序法有著密切的關系，實體法是主要的，一般稱為主法；程序法保障實

體法的實現，稱為輔助法。但這并不意味著程序法不重要，程序法表明決定的

形成必須經過法律所設定的步驟，并且向所有參加者開放，當事人有表達意見

的機會．井將參加者、實施者的不同意愿和要求組織、整合為一個結果；這是

基本的人權保護機制。人們可以通過法律程序對法律現象給予評判，實現形式

正義，因而程序法具有獨立的價值。5、成文法與不成文法。按照法的創制和表

達形式的不同，法可以分為成文法與不成文法。成文法是指由特定國家機關制

定和公布，以文字形式表現的法，故又稱制定法。不成文法是指由國家認可的

不具有文字表現形式的法。不成文法主要為習慣法。隨著法的發展，成文法日

益增多，已成為法的主要組成部分，而不成文法則逐漸減少。

七、規范性文件，是指沒有立法權的基層人民政府，為貫徹執行國家、省

有關法律法規規章而制定的在本轄區內具有普遍約束力的文件。制定高質量的

規范性文件，對規范政府、部門或行業行為，促進各項工作順利進行，尤其是

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對推進依法行政，具有積極意義。那么，如何遵循法律法規的原則精神，結合

當地實際，制作好規范性文件，是縣級政府法制機構工作人員需要認真研究解

決的一個問題。一、克服急用現槁的做法，使規范性文件具有系統性、全面

性。這幾年在規范性文件清理中，我們發現被廢止的規范性文件大部分是因上

級政策調整和工作實際發生變化而廢止的，但也有一部分是由于當時搞得過于

簡單，沒有從長計議，結果過不了多長時間就滿足不了工作需要，只好重新另

搞。出現這種情況多是因為當時急用，臨時現搞而造成的。縣級規范性文件有

一個特點，即政府從全局考慮提出制定的規范性文件并不是太多，大部分文件

是部門根據工作實際起草后報政府審批同意后發布的，而部門提報的規范性文

件草案，往往就存在臨時抱佛腳，同時還明顯帶有追求部門利益的問題，使提

報的規范性文件草案只顧局部和眼前而不顧全局和長遠。這就要求我們在制定

規范性文件時必須有計劃性，

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