２０１１年１２月 中共山西省委黨校學(xué)報(bào)
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Ｄｅｃ．２０１１
Ｖｏ１．３４?。危铮丁〉冢常淳淼冢镀凇?/p>
政府信息公開法律制度的完善
邵明昭 ，張峰
（１．山東大學(xué)，山東濟(jì)南２５０１００；２．濟(jì)寧醫(yī)學(xué)院，山東 日照２７６８００）
［摘要］２００８年《中華人民共和國政府信息公開條例》的頒布和實(shí)施，標(biāo)志著我國政府信息公開法律制度基本
框架的初步形成。但從總體上來看還存在一些缺陷，如政府信息公開的立法位階較低，政府信息公開條例本身不夠完
善，監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制不健全，配套法律制度缺失等。實(shí)踐中，應(yīng)將公民的知情權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)上升到憲法層面，給予
切實(shí)保護(hù)；適時(shí)制定政府信息公開法，提升公民知情權(quán)的法律保障水平；建立健全政府信息公開的救濟(jì)制度，不斷完
善政府信息公開的法律體系?！?/p>
［關(guān)鍵詞］政府信息公開；法律制度；公民知情權(quán)
［中圖分類號］Ｄ６３０［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］Ａ［文章編號１１ｏｏ９—１２０３（２０１１）０６－００８８—０４
近年來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和依法行政的推
進(jìn)，我國政府信息公開法律制度建設(shè)已開始起步，特
別是２００８年《中華人民共和國政府信息公開條例》
的頒布和實(shí)施，標(biāo)志著我國政府信息公開法律制度
基本框架的初步形成。但是，從總體上來看，我國的
政府信息公開還處于初始階段，實(shí)踐中，公民的知情
權(quán)還沒有得到很好的保障，政府信息公開法律制度
也還存在一些缺陷及不足，需要我們在實(shí)踐中進(jìn)一
步完善?！?/p>
＿－－
信息公開的一個(gè)普遍做法，是保障公民的知情權(quán)得
以實(shí)現(xiàn)的重要制度安排。政府信息公開法律制度主
要由以下幾個(gè)要素構(gòu)成：一是政府信息公開的主體。
政府信息公開主體是指依據(jù)法律規(guī)定在政府信息公
開過程中享有權(quán)利和負(fù)有義務(wù)的有關(guān)組織和個(gè)人，
包括信息公開權(quán)利主體、義務(wù)主體以及信息公開第
三人。政府信息公開的權(quán)利主體是指有權(quán)請求政府
信息公開的任何組織和個(gè)人；政府信息公開的義務(wù)
主體是指按照法律規(guī)定負(fù)有信息公開義務(wù)的組織和
機(jī)構(gòu)；政府信息公開的第三人是指在信息公開的過
程中，有可能因該政府信息的公開而導(dǎo)致其利益受
損的組織和個(gè)人。二是政府信息公開的范圍。政府信
息公開的范圍是政府信息公開法律制度的核心內(nèi)容
之一，是構(gòu)成這一法律制度的關(guān)鍵。當(dāng)今世界各國普
遍確立了“以公開為原則，以不公開為例外”的基本
、政府信息公開法律制度
政府信息公開法律制度是立法機(jī)關(guān)為了保障公
民獲取政府信息的權(quán)利，對政府信息公開的原則、范
圍和公開的程序、方式以及法律責(zé)任和權(quán)利救濟(jì)機(jī)
制等有關(guān)政府信息公開的具體問題而制定的各項(xiàng)法
律規(guī)范的總稱。政府信息公開法律制度以人民主權(quán)
理論和公民的知情權(quán)理論為基礎(chǔ)，是保障憲法賦予
公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的具體法律制度設(shè)
原則，大多數(shù)國家通過將政府信息中不予公開的內(nèi)
容予以列舉的方式來明確公民可以獲取信息的范
計(jì)。通過立法建立和完善相應(yīng)的法律制度體系，來?！?。三是公開的方式與程序。政府信息公開的方式主
證政府信息公開的有效實(shí)施，是當(dāng)今世界各國政府 要有兩種：主動(dòng)公開和依申請公開。目前多數(shù)國家政
［收稿日期］２０１１—１０—２６
［作者簡介］邵明昭（１９６９一），男，山東莒縣人，山東大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士生，中共日照市委黨校副教授、律師，研究方向
為行政法治、地方治理?！?/p>
張 峰（１９７８－），男，山東菏澤人，濟(jì)寧醫(yī)學(xué)院臨床學(xué)院講師。
府信息公開都采取兩種方式兼用的方式。政府信息
和相關(guān)機(jī)構(gòu)自行確定。由于相關(guān)主體在確定“工作秘
公開的程序是指政府信息公開的義務(wù)主體在信息公 密”時(shí)的自由裁量權(quán)較大且缺少統(tǒng)一的程序，政府機(jī)
開的過程中按照法律規(guī)定所應(yīng)遵循的方式、步驟、時(shí) 關(guān)可能會(huì)出于自身利益的考慮以“工作秘密”為理由
限以及順序，包括主動(dòng)公開的程序和依申請公開的
拒絕公開相關(guān)的政府信息。
程序。四是救濟(jì)制度。通過設(shè)置責(zé)任機(jī)制以及權(quán)利?！。ǘ墩畔⒐_條例》本身不夠完善，還存
障和救濟(jì)機(jī)制，使相關(guān)組織和公民的政府信息知情 在許多立法缺陷
權(quán)獲得法律保障，這是政府信息公開法律制度的另
首先，《條例》沒有明確規(guī)定公民的知情權(quán)。我國
一項(xiàng)核心內(nèi)容。政府信息公開救濟(jì)制度一般包括兩 憲法中沒有明確規(guī)定公民的知情權(quán)，但從憲法的相
種方式：行政救濟(jì)和司法救濟(jì)。行政救濟(jì)一般包括向 關(guān)規(guī)定中可以引申出知情權(quán)應(yīng)該是我國公民的一項(xiàng)
專門設(shè)立的機(jī)構(gòu)申訴和行政復(fù)議兩種；司法救濟(jì)是 基本權(quán)利。國外大多數(shù)國家在相關(guān)政府信息公開立
更具權(quán)威性的救濟(jì)方式，目前絕大多數(shù)國家都堅(jiān)持
法中都明確規(guī)定了公民的知情權(quán)。我國《政府信息公
“司法最終審查”原則，設(shè)置了公民和相關(guān)組織政府 開條例》對公民的知情權(quán)沒有明確作出規(guī)定，不能不
信息知情權(quán)的司法救濟(jì)制度?！≌f是一大立法缺陷。其次，政府信息公開的范圍規(guī)定
二、我國政府信息公開法律制度存在的主要問題
存在缺陷。目前，國外政府信息公開的立法通例都堅(jiān)
（一）政府信息公開的立法位階較低，實(shí)施過程 持“以公開為原則，以不公開為例外”的原則，普遍采
中無法解決與其他法律的銜接和協(xié)調(diào)問題
取將豁免公開的信息予以列舉的方式以明確政府信
《中華人民共和國政府信息公開條例》作為我國
息公開的范圍?！墩畔⒐_條例》卻沒有明確規(guī)
現(xiàn)行的全國性政府信息公開方面的立法，是由國務(wù) 定這一原則，而是采取列舉的方法對政府應(yīng)當(dāng)公開
院頒布的行政法規(guī)。由于其法律位階和效力較低，在 的信息作出了明確的規(guī)定。從《政府信息公開條例》
政府信息公開實(shí)施中遇到與其他法律、法規(guī)的有關(guān) 第七條第二款、第八條及第十四條的規(guī)定可以看出。
規(guī)定相沖突時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)與這些法律、法規(guī)無法銜接 我國政府信息豁免公開的主要有國家秘密、商業(yè)秘
和協(xié)調(diào)的問題，受到其他相關(guān)法律、法規(guī)的制約，處 密和個(gè)人隱私三類信息，這與世界各國的通行做法
境尷尬，不利于政府信息公開法律制度的全面實(shí)施。 相一致。但由于我國立法規(guī)定的國家秘密的范圍較
具體表現(xiàn)為：一是與《保密法》不銜接?，F(xiàn)行保密法存
為寬泛，而商業(yè)秘密和個(gè)人隱私方面的立法又不完
在著國家秘密的標(biāo)準(zhǔn)不清晰、保密范圍列舉的保密 善，這就大大限制了《政府信息公開條例》的實(shí)際可
事項(xiàng)規(guī)定不具體、國家秘密的范圍較為寬泛等問題， 操作性?！?/p>
加上保密法所規(guī)定的程序?qū)⒍艿淖杂刹昧繖?quán)完全
（三）《政府信息公開條例》監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制不完善
授予相關(guān)定密主體，這樣定密主體就完全可以根據(jù) 在監(jiān)督機(jī)制方面，《條例》第三條和第三十三條
自身的需要確定某些事項(xiàng)是否屬于國家秘密，這與 規(guī)定，讓和本級各政府機(jī)關(guān)同是本級政府內(nèi)部組成
政府信息公開的原則不相適應(yīng)。由于《政府信息公開
機(jī)構(gòu)的政府辦公廳（室）來監(jiān)督本級政府機(jī)關(guān)的信息
條例》屬于行政法規(guī)范疇，其位階低于保密法，這樣 公開工作，監(jiān)督的權(quán)威性和實(shí)際效果會(huì)大打折扣。而
公民在根據(jù)《政府信息公開條例》申請公開相關(guān)政府 國外許多國家在相關(guān)政府信息公開立法中規(guī)定，通
信息的時(shí)候就可能和保密法相沖突。二是與《檔案 過設(shè)立相關(guān)的專門委員會(huì)來對政府信息公開工作進(jìn)
法》不銜接。雖然我國的《檔案法》制定時(shí)間很長，但 行監(jiān)督，以其具有的專業(yè)性和中立性保證監(jiān)督的權(quán)
對于歸檔的信息范圍規(guī)定不具體，對于如何公開檔 威性。另外，《條例》對舉報(bào)制度的規(guī)定也過于籠統(tǒng)，
案規(guī)定少，條件苛刻。這意味著政府信息一旦移交檔
缺乏具體的操作細(xì)則，難以發(fā)揮監(jiān)督政府信息公開
案工作機(jī)構(gòu)以后，其使用和公布要按照檔案法的有 的作用。在救濟(jì)機(jī)制方面，根據(jù)《政府信息公開條例》
關(guān)規(guī)定執(zhí)行，這就會(huì)成為有些行政機(jī)關(guān)逃避信息公 第三十三條的規(guī)定，目前我國公民獲取政府信息權(quán)
開義務(wù)、限制公民獲取政府信息權(quán)利的借口。三是與
利的救濟(jì)方式主要有舉報(bào)、行政復(fù)議、行政訴訟這三
《公務(wù)員法》不銜接。《公務(wù)員法》第十二條規(guī)定：“公 種方式。當(dāng)前的立法只是籠統(tǒng)地規(guī)定了公民知悉政
務(wù)員應(yīng)當(dāng)保守工作秘密。”而“工作秘密”在《政府信 府信息的權(quán)利可以通過行政復(fù)議和行政訴訟的方式
息公開條例》中沒有作出相關(guān)規(guī)定。我國現(xiàn)有的其他 獲得救濟(jì)，但對政府信息公開行為申請行政復(fù)議或
法律、法規(guī)對公務(wù)員應(yīng)保守的工作秘密范圍也沒有 提起行政訴訟缺乏明確的可操作的具體規(guī)定。在政
作出明確規(guī)定，“工作秘密”的范圍只能由行政機(jī)關(guān)
府信息公開實(shí)踐中，一方面，由于信息公開行政復(fù)議
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機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和中立性難以保證，從而導(dǎo)致復(fù)議工
作的公正性受到當(dāng)事人的質(zhì)疑；另一方面，導(dǎo)致公民
項(xiàng)基本人權(quán)，應(yīng)考慮在修憲的時(shí)候?qū)⑵湓趹椃▽用妗?/p>
予以確認(rèn)，或者選擇在以后制定《政府信息公開法》
時(shí)將其作為立法宗旨，作出明確規(guī)定。同時(shí)，要充分
考慮到與《保密法》、《檔案法》、《公務(wù)員法》的相互銜
接和協(xié)調(diào)關(guān)系，只有這樣，才能使政府信息公開法律
制度在實(shí)施過程中順暢有序?！?/p>
對不公開信息的行為提起訴訟很難被受理。如人民
法院根據(jù)《行政訴訟法》第十一條第一款的規(guī)定，認(rèn)
為政府信息公開行為不是該條所列舉的侵犯人身