索賠員崗位職責(zé)(三包索賠員崗位職責(zé))

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度已初步建立，但在法律供給相對(duì)不足的條件下，為使制度實(shí)施由試行更好轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)，仍需一部承上啟下、彌補(bǔ)不足的高位階的規(guī)范性文件繼續(xù)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償工作加以指導(dǎo)

《規(guī)定》既要明確黨委和政府負(fù)責(zé)制、又要確定部門(mén)負(fù)責(zé)的工作事項(xiàng)，既要對(duì)制度實(shí)施管理作出整體安排、又要與法律法規(guī)追究法律責(zé)任的規(guī)則機(jī)制相銜接

與令賠償義務(wù)人受到限制人身自由的處罰相比，通過(guò)磋商讓賠償義務(wù)人最大限度履行生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)或賠償義務(wù)，更能彰顯構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的效能

文 | 汪勁

2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，明確提出實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。2015年開(kāi)始試點(diǎn)、2017年全方位試行至今，生態(tài)環(huán)境損害賠償工作已開(kāi)展七年。

全國(guó)試行至2021年底，各地共辦理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件約1.13萬(wàn)件，涉及金額超過(guò)117億元。目前，我國(guó)已初步構(gòu)建起責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿弧⑿迯?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

但是，生態(tài)環(huán)境損害賠償實(shí)踐工作中仍然存在一些影響制度深化和實(shí)施落地的重大問(wèn)題，需要盡快通過(guò)具有較高效力的規(guī)范性文件指導(dǎo)解決。

近日，經(jīng)中央全面深化改革委員會(huì)審議通過(guò)，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合最高法、最高檢和科技部、公安部等11個(gè)相關(guān)部門(mén)共14家單位印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》）。《規(guī)定》對(duì)當(dāng)前生態(tài)環(huán)境損害賠償工作實(shí)踐中涉及的黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、賠償范圍、牽頭指導(dǎo)實(shí)施部門(mén)、索賠程序啟動(dòng)、磋商機(jī)制以及法律適用協(xié)調(diào)與銜接等具體內(nèi)容作出了明確安排。

協(xié)調(diào)推進(jìn)制度常態(tài)化

按照2017年發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《改革方案》）中提出的要求，各級(jí)黨委、政府及其所屬部門(mén)制定了一系列生態(tài)環(huán)境損害賠償規(guī)章制度和評(píng)估鑒定技術(shù)規(guī)范；十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)的民法典將生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任作為環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的新類(lèi)型作出規(guī)定。此外，生態(tài)環(huán)境部還分兩批發(fā)布了“生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商十大典型案例”；最高人民法院也發(fā)布了審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的司法解釋并公布了一批典型案例。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度已初步建立，但在法律供給相對(duì)不足的條件下，為使制度實(shí)施由試行更好轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)，仍需一部承上啟下、彌補(bǔ)不足的高位階的規(guī)范性文件繼續(xù)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償工作加以指導(dǎo)。它既要明確黨委和政府負(fù)責(zé)制、又要確定部門(mén)分工，既要對(duì)制度實(shí)施管理作出整體安排、又要與法律法規(guī)追究法律責(zé)任的規(guī)則機(jī)制相銜接。

經(jīng)中央全面深化改革委員會(huì)審議通過(guò)，再由生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合國(guó)家最高司法機(jī)關(guān)和有關(guān)部門(mén)印發(fā)的《規(guī)定》站位高、協(xié)調(diào)性強(qiáng)，起到了延續(xù)《改革方案》和銜接法律規(guī)則的作用。

——進(jìn)一步明確賠償權(quán)利人責(zé)任。生態(tài)環(huán)境損害，主要表現(xiàn)在環(huán)境污染或生態(tài)破壞造成的環(huán)境要素、生物要素的不利改變和這些要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化上。我國(guó)民法典雖然規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，對(duì)適格的索賠主體即賠償權(quán)利人并未予以明確。

對(duì)此，《規(guī)定》延續(xù)了《改革方案》關(guān)于國(guó)務(wù)院授權(quán)地方政府作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人的規(guī)定。賠償權(quán)利人可以根據(jù)有關(guān)職責(zé)分工，指定有關(guān)部門(mén)或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體工作。

在先前實(shí)踐中，由賠償權(quán)利人或其指定的部門(mén)或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體工作的情形在各地各領(lǐng)域都存在。但是，由于各個(gè)政府部門(mén)或機(jī)構(gòu)職責(zé)不一，所確立的具體磋商程序、賠償標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)方法也各不相同，難以整體協(xié)調(diào)并推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償在不同環(huán)境資源領(lǐng)域的全面展開(kāi)。

為此，《規(guī)定》從整體上對(duì)賠償權(quán)利人及其指定的部門(mén)或機(jī)構(gòu)所應(yīng)開(kāi)展的工作提出了明確要求。《規(guī)定》要求其定期組織篩查案件線索，及時(shí)啟動(dòng)案件辦理程序；委托鑒定評(píng)估，開(kāi)展索賠磋商和作為原告提起訴訟；引導(dǎo)賠償義務(wù)人自行或委托社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境，或者根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定組織開(kāi)展修復(fù)或替代修復(fù)；組織對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果進(jìn)行評(píng)估等。

——壓實(shí)地方黨委和政府責(zé)任。《規(guī)定》明確要求省級(jí)、市地級(jí)黨委和政府對(duì)本地區(qū)的生態(tài)環(huán)境損害賠償工作負(fù)總責(zé)；黨委和政府主要負(fù)責(zé)人履行生態(tài)環(huán)境損害賠償工作第一責(zé)任人職責(zé)；黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員根據(jù)工作分工，領(lǐng)導(dǎo)、督促有關(guān)部門(mén)和單位開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。各省級(jí)、市地級(jí)黨委和政府每年應(yīng)當(dāng)至少聽(tīng)取一次生態(tài)環(huán)境損害賠償工作情況的匯報(bào)，督促推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償工作，建立嚴(yán)考核、硬約束的工作機(jī)制。

——明確生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)部門(mén)的任務(wù)分工。一是規(guī)定由生態(tài)環(huán)境部牽頭指導(dǎo)實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，會(huì)同自然資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家林草局等可能被指定的部門(mén)或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)指導(dǎo)生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估、修復(fù)方案編制、修復(fù)效果評(píng)估等業(yè)務(wù)工作。二是明確科技部、公安部、司法部、財(cái)政部、國(guó)家衛(wèi)生健康委、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局等有關(guān)部門(mén)分別在職權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)相關(guān)工作。三是明確最高人民法院、最高人民檢察院分別負(fù)責(zé)指導(dǎo)生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的審判和檢察工作。

立足實(shí)踐 明確程序

《規(guī)定》在全面總結(jié)生態(tài)環(huán)境損害賠償實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，著重對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膯?dòng)程序、磋商程序作出詳細(xì)具體安排。

首先，規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠的啟動(dòng)程序。先前的《改革方案》要求索賠啟動(dòng)條件由各省政府制定，然而，如果賠償權(quán)利人得不到違反國(guó)家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害案源的信息，或者得不到案件查處部門(mén)的立案調(diào)查和證據(jù)資料，就難以啟動(dòng)索賠。

鑒于此，《規(guī)定》明確、細(xì)化了啟動(dòng)程序。一是統(tǒng)一建立十個(gè)線索篩查渠道和移送機(jī)制，要求賠償權(quán)利人指定的部門(mén)或機(jī)構(gòu)定期組織篩查并接收移送案件。二是明確省級(jí)政府對(duì)生態(tài)環(huán)境損害案件索賠的管轄權(quán)和管轄規(guī)則。三是確定了發(fā)現(xiàn)案件線索后的初步核查時(shí)限和立案啟動(dòng)索賠程序，對(duì)六類(lèi)情形的案件可以不啟動(dòng)索賠程序或者終止索賠程序。四是要求盡快組織對(duì)調(diào)查事項(xiàng)進(jìn)行損害調(diào)查，在形成調(diào)查結(jié)論后提出是否啟動(dòng)索賠磋商程序的意見(jiàn)。五是明確要求賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)委托符合要求的評(píng)估鑒定機(jī)構(gòu)出具鑒定意見(jiàn)或者鑒定評(píng)估報(bào)告，并規(guī)定了與賠償義務(wù)人協(xié)商共同委托的方式。針對(duì)損害事實(shí)簡(jiǎn)單、責(zé)任認(rèn)定無(wú)爭(zhēng)議、損害較小的案件，為節(jié)省鑒定評(píng)估費(fèi)用，《規(guī)定》還明確了可以采用委托專(zhuān)家評(píng)估方式和綜合認(rèn)定等方式。

其次，規(guī)定了磋商的具體程序。在之前的實(shí)踐中，為體現(xiàn)“環(huán)境有價(jià)，損害擔(dān)責(zé)”原則，《改革方案》要求賠償權(quán)利人主動(dòng)磋商促使賠償義務(wù)人對(duì)受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)，無(wú)法修復(fù)的做到應(yīng)賠盡賠。然而實(shí)踐中因?qū)Υ枭痰母鶕?jù)、具體內(nèi)容和磋商中應(yīng)統(tǒng)籌考慮的因素等機(jī)制的理解不同，各地磋商程序各異，無(wú)法全面保證磋商內(nèi)容的公平公正。

為此，《規(guī)定》統(tǒng)一了磋商程序。一是要求賠償權(quán)利人等制作索賠磋商告知書(shū)送達(dá)賠償義務(wù)人，賠償義務(wù)人同意磋商的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)召開(kāi)磋商會(huì)議就索賠的具體事項(xiàng)磋商。二是要求磋商應(yīng)當(dāng)充分考慮修復(fù)方案可行性和科學(xué)性、成本效益優(yōu)化、賠償義務(wù)人賠償能力、社會(huì)第三方治理可行性等因素。三是對(duì)經(jīng)磋商達(dá)成一致的，要求簽署賠償協(xié)議并可以向法院申請(qǐng)司法確認(rèn)。為防止久磋不決，《規(guī)定》還要求磋商未達(dá)成一致的，賠償權(quán)利人及其指定的部門(mén)或機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向法院提起訴訟。

此外，為確保生態(tài)環(huán)境得到及時(shí)有效修復(fù)，《規(guī)定》還要求賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)組織對(duì)受損生態(tài)環(huán)境修復(fù)的效果進(jìn)行評(píng)估。

2022年4月12日，浙江省湖州市德清縣洛舍鎮(zhèn)東衡村，河道保潔員在進(jìn)行日常保潔。近年來(lái)，德清縣積極落實(shí)水生態(tài)修復(fù)工程，鄉(xiāng)村人居環(huán)境大大提升 王正攝/本刊

保障生態(tài)修復(fù)賠償最大化

為保障生態(tài)環(huán)境損害賠償數(shù)額或履行修復(fù)義務(wù)的最大化，《規(guī)定》協(xié)調(diào)了生態(tài)環(huán)境損害索賠程序與違法行為追究在法律程序上的關(guān)系。

生態(tài)環(huán)境損害案件的共性特征，就是賠償義務(wù)人可能因違法行為受到公法上的多重法律制裁。與令賠償義務(wù)人受到限制人身自由的處罰相比，通過(guò)磋商讓賠償義務(wù)人最大限度履行生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)或賠償義務(wù)，更能彰顯構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的效能。

實(shí)踐也證明，法院在審理此類(lèi)案件時(shí)采用“先民后刑”程序、將是否積極主動(dòng)履行生態(tài)環(huán)境損害賠償修復(fù)義務(wù)作為刑事制裁的酌定因素時(shí)，會(huì)促使賠償義務(wù)人積極磋商并履行修復(fù)或賠償義務(wù)。如果制裁在先、磋商在后，則會(huì)導(dǎo)致賠償義務(wù)人在受到制裁后對(duì)參與磋商失去積極性。

為此，《規(guī)定》對(duì)已經(jīng)明確賠償義務(wù)人因同一生態(tài)環(huán)境損害行為需要承擔(dān)行政責(zé)任或刑事責(zé)任的，一是規(guī)定當(dāng)賠償義務(wù)人的財(cái)產(chǎn)不足以同時(shí)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任和繳納罰款、罰金時(shí)，優(yōu)先用于承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。二是要求各地可根據(jù)案件實(shí)際情況，統(tǒng)籌考慮社會(huì)穩(wěn)定、群眾利益，根據(jù)賠償義務(wù)人主觀過(guò)錯(cuò)、經(jīng)營(yíng)狀況等因素分類(lèi)處置，探索分期賠付等多樣化責(zé)任承擔(dān)方式。三是對(duì)賠償義務(wù)人積極履行生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的，相關(guān)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，依法將其作為從輕、減輕或者免予處理的情節(jié)。

此外，《規(guī)定》還通過(guò)其他保障機(jī)制，確保生態(tài)環(huán)境損害賠償落實(shí)。比如，在技術(shù)保障上，《規(guī)定》對(duì)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)管理、生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)提出了要求。在資金保障上，《規(guī)定》要求將因無(wú)法修復(fù)生態(tài)環(huán)境損害而予以賠償?shù)馁Y金作為政府非稅收入納入一般公共預(yù)算管理，根據(jù)磋商協(xié)議或生效判決要求結(jié)合本區(qū)域?qū)嶋H開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害的替代修復(fù)。在組織保障上，《規(guī)定》要求對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)耐怀鰡?wèn)題，應(yīng)當(dāng)納入中央和省級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察范圍等。 （作者為北京大學(xué)法學(xué)院教授、生態(tài)環(huán)境部法律顧問(wèn)）■