居家養老

目前居家養老服務存在問題及分析:

2008年1月,全國老齡委辦公室等10個部門下發《關于全面推進居家養老服務工作的意

見》,北京市委市政府十分重視養老工作，不斷加大對養老事業的投入,不斷加大對養老服務

設施的改擴建，加強社會養老保障,完善服務體系，2004年在西城區開展社區居家養老服務

試點工作，目前正在全市逐步推廣西城區居家養老服務的經驗,2008年市政府啟動1億元專

項資金，用于市區兩級政府建立居家養老服務專項補貼。為了進一步推進我市居家養老服務

工作,我們組織了專題調研，現就我市居家養老服務存在的問題匯報如下:

（一)政府職責不夠明確

1、政府介入過多，在具體服務上政府職責越位

目前我市居家養老服務主要是政府推動,無論是建設服務設施還是成立服務機構、設立

服務項目，都主要由政府來完成,這種政府積極參與、強力推動的模式,短期內效果明顯。但

是，從長遠看，這種做法難免會帶來一些新問題：一是政府過度介入，企業利潤空間狹小，

不利于居家養老市場的培育;二是居家養老服務是家庭、社會、政府多方責任共擔的一種新

機制，政府過度地“親力親為”很容易造成人們對政府的依賴心理，把家庭應該承擔的責任、

社會可以承擔的責任推向政府，長此以往政府不堪重負，不利于居家養老可持續發展.

2、政府承擔過多事務性工作，在管理上責任缺位。

由于政府承擔大量事務性工作，在管理上出現政策不完善、規劃滯后、監督不到位等問

題，制約了居家養老服務長期可持續發展.以居家養老資金保障制度為例,居家養老的資金來

源除了老年人子女的投入和老年人財產性收入,主要應該依靠制度性安排，包括養老保障制

度(為老年人提供養老金，用于維持日常支出和購買服務)、醫療保障制度（為老年人急性病

醫療費用買單)、長期護理保險制度(為失能老年人長期照料護理費用買單）、以房養老制度

等。目前我市前兩項制度已經建立，但長期護理保險制度和以房養老制度仍然是空白，老年

人的護理支出無從匹配，亟待建立居家養老的相關配套制度。

（二)市場運行機制尚未建立

1、扶持政策不到位，民間資本參與動力不足。

政府對居家養老服務的政策扶持和配套措施等方面，力度不夠。一是表現在資源分配失

衡，政府給予機構照顧服務模式的扶持政策和資金支持，遠遠高于給予維持老年人居家生活

的支持。由于沒有對居家照料的困難給予應有的重視，不僅影響了政府資源的效益和效能，

更影響了民間資本參與居家養老服務業的積極性。二是缺乏對民間資本參與居家養老服務業

的鼓勵政策，民間資本參與的積極性不高、動力不足。

2、在居家養老服務具體實施過程中,政府尤其是基層政府，存在管

得過多、管得過細的問題。

這一方面使得政府成為社區居家養老服務的具體承擔者，服務行政化色彩濃厚,難免滯后

于市場經濟發展的要求；另一方面，侵占了本應屬于民間組織的居家養老服務市場份額,影

響了企業自由發揮的空間，抑制了民間組織和企業的健康發展。

3、居家養老服務供給與需求不匹配。

居家養老服務市場化還處于初期摸索階段,很多民間組織和企業對老年群體的居家養老

服務需求不夠了解。因此，所提供的服務產品還不夠細化，與老年人的實際需求存在脫節現

象，不能滿足老年人日益多樣化個性化的服務需求。

4、居家養老服務缺乏規模效應.

目前，一些具有市場運作雛形的居家養老服務項目,由于缺乏事先規劃，布局過于零碎，

輻射范圍大多囿于一兩個社區,服務的老年人多則百人、少則十數人，在經濟上缺乏規模效

應，難以維持日常運作。由此帶來的后果，一是服務價格較高，老年人承受不起，無法擴大

市場范圍。二是收入不足以彌補成本，虧損經營，違反市場經濟規律,不可能得以長久發展。

以社區老年食堂為例，用低廉的價格為老年人提供送餐上門服務，固然受到老年人熱烈歡迎，

但如果不是依靠政府每年大量的財政補貼，很難維持下去。

（三）服務隊伍建設薄弱

1、專業管理人才缺乏。

目前對居家養老管理人員教育培訓一直采用非正規“自我”教育培訓的方法，各類教育

培養這方面專業人才設置的相關專業不多,與人數眾多的居家養老需求存在很大的缺

口。

2、缺乏專業化的居家養老服務隊伍。

由于居家養老服務員沒有明確的職業特征,被大多數人等同于普通的家政服務員，給予較

低的社會地位和物質待遇。這種現狀首先導致了專業的護理人員不愿到居家養老服務領域工

作；其次，導致了北京市本地人不愿從事養老服務工作，而外來務工人員又存在語言和生活

習慣差異較大等問題，一定程度上影響了服務質量；目前，我市專業化的居家養老服務隊伍

無論是服務人員的素質、服務人員的數量還是服務質量都與老年人的服務需求存在很大的差

異。

3、志愿者隊伍不足。

居家養老服務在專業養老服務員嚴重不足的現狀下,志愿者隊伍作為養老服務員的重要補

充力量，就顯得尤為重要。但就目前情況看，由于我市還沒有健全完善志愿者激勵和培訓機

制,志愿者在養老服務中發揮的作用還比較小,一是總量不足，真正參與到居家養老服務中的

志愿者遠不能填補缺口；二是質量不高,目前從事養老服務的志愿者多為離退休老人，青壯

年較少.調研中我們發現這樣的問題:報名參加奧運志愿者的人，特別是大學生、青壯年人十

分踴躍，而真正想成為養老服務的志愿者卻很少，尤其是青壯年少得可憐。三是專業性較差，

由于缺乏專業化的培訓，因此志愿者提供的服務不能滿足居家養老服務的要求。

（四）服務資源條塊分割，無法形成合

力

1、局限部門利益，無法形成合力。

調查發現很多地方開展居家養老僅從部門利益出發，站在部門角度思考居家養老.如民政

部門主要負責“三無老人”、低保老人的生活保障，可供調動資源是財政資金、彩票公益金等;

勞動部門解決“4050”人員再就業問題,為居家養老提供了人力資源等等。

2、資源分割，缺少共享。

居家養老資源本身就很缺乏，由于其分散在各個社區、社區各個單位、各個組織，彼此

之間對外開放程度都很低，因而資源只能服務于非常少數的本單位內部老年人，資源利用效

率低.同時,由于政府、社會和市場三者之間互聯、互補、互動不夠,各種老年服務設施和服務

市場的資源共享銜接亟待完善。

改善居家養老服務的建議:

(一)明確政府職責

居家養老作為一項社會工作，首先必須要體現政府的意志和其倡導的社會價值觀，尤其

是在工作開展初期,政府的推動、引導作用，必須作為這項工作的初始動力，貫穿于啟動、

規劃、組織等各個環節和過程。但是，這并不意味著政府要把居家養老的所有事情包辦下來，

而是要將其職責作用限制在一個合理的范圍。

1、建立支持居家養老服務的相關政策及配套制度.

政府應該把居家養老服務業納入北京市國民經濟和社會發展總體規劃,制定有力的政策

措施.如:居家養老資金保障制度，鼓勵民間資本參與居家養老的優惠政策，健全完善志愿者

激勵和培訓機制等鼓勵支持各類組織、企業和個人從事養老服務。建議市政府在總結西城區

居家養老服務經驗的基礎上率先在全國制定一個較為完善的社區居家養老服務的政策體系。

各級區縣政府尤其是老齡委和老齡辦要根據政策體系，制定一個社區居家養老的中長期發展

規劃。并制定一系列可操作的實施細則。

2、資金支持。

一是要將社區居家養老服務的資金支持納入北京市財政預算。二是要在財政上能夠立項，

實行項目管理。三是政府在資金供給上要改變過去那種只投入養老機構的單一做法，采取補

貼的形式，有計劃地向居家養老服務傾斜。四是加大對老年人協會、志愿者為老服務和涉老

服務的社會組織的扶持力度，統一規范老年人協會的資金支持。

3、基礎設施建設。

一是在老社區有限的空間內，根據實際情況，改建和興建一定數量、美觀實用的室內、

室外活動場所，包括社區文化站、社區圖書館、文化廣場等，提高利用率.建議市、區和街

道聯合建設、民政、文化、體育等部門，認真規劃，并予以財政支持。二是滿足老年人體育

建設需求，建議各級政府財政投入和福利彩票，增加社區體育健身器械的供給，擴大健身器

械的種類，提高健身器械的質量。三是加強無障礙設施建設，建議參考月壇街道無障礙設施

建設的經驗，采用各級政府和駐地單位投資,社會力量捐助等辦法，落實建設部的無障礙設

施建設要求。

4、建立并實施服務質量監督評估體系。

為保證居家養老服務質量,必須制定實施統一的服務標準和管理制度，實現規范服務、規

范管理。對居家養老服務扶持政策的貫徹落實情況，對政府和社會各界投入居家養老服務資

金的使用效果，服務機構、服務內容、服務人員和服務質量等方面,實施全員和全過程的質

量監控。通過政府指導、行業規范、社會監督,進一步強化對社區居家養老服務的規范運作

和監督管理。

5、積極倡導居家養老服務理念.

作為制度倡導者，政府有責任、有義務向全社會宣傳我市人口老齡化的發展形勢，宣傳

以居家養老服務為基礎的養老服務體系,提倡“花錢買服務”的消費理念。同時，通過宣傳倡

導也可以吸引社會資金投資于養老服務事業，增加居家養老服務的供給力量，逐步形成供需

兩旺的格局.

（二)培育居家養老服務市場

居家養老服務體系是由政府、民間組織、企業、社區、服務隊伍和老年人等元素構成的。

其中，民間組織和企業作為受政府委托、具體組織和實施居家養老服務開展的市場主體，對

整個體制的有效運行起著舉足輕重的作用。因此，有效調動民間組織和企業的積極性，是建

立良好的居家養老服務市場化運行機制的前提條件。

1、制定優惠政策，拓寬民間資本在居家養老服務業中的發展空間。

養老服務業是微利行業，養老服務業的性質決定了其經營必然是艱辛的，社會力量的參

與在某種程度上說是在做“奉獻"，是在替政府分憂解難.因此，要想讓更多的民間資本參與

到居家養老服務中，必須給他們全方位支持.首先要制定優惠的政策及積極的措施,按照互惠

互利的原則，通過建立準入制度、項目管理制度,以“購買服務”、“合同外包”、“委托”等多種

形式，鼓勵和支持各類民間組織、企業和個人從事居家養老服務。其次要探索建立公共財政

投入機制,多渠道籌集社會資金,為參與居家養老服務業的民間組織和服務商提供比較寬松的

生存和發展空間。第三要建立獎勵機制,對社會辦居家養老服務機構的規模、服務內容和社

會效益等進行綜合考核后，以獎代補,給予扶持，以更好地支持居家養老服務工作的發展。

2、積極培育民間組織。

民間組織具有靈活、創新、成本低、效率高、貼近市場的優勢，在解決諸多社會問題上

具有政府與市場不可替代的作用.要盡快實現我市居家養老服務市場化和社會化目標,就必須

積極培育作為政府和市場有益補充的民間組織，充分發揮民間組織在居家養老服務中的特殊

作用。

(1）建議加強老年的協會建設，要善于引導老年人協會的體系建設，真正把老年人團結

起來，敢于發揮其在公益服務上有所突破;

（2)建議對參與為老服務志愿者、社工和義工，政府應在勞務和報酬上，要有明確的解

決辦法;

(3）建議對于參與社區居家養老服務業的企業的非贏利組織，要有較為明確的稅收政策，

以便操作。

3、擴大居家養老服務的有效需求。

隨著經濟社會的發展，人們的物質生活和精神生活條件不斷改善、生活質量不斷提高，

老年群體的消費需求也呈現多層次、多樣化的趨勢。因此，一方面,要從老年人實際需求出

發，提升服務內容。另一方面，要積極引導老年群體樹立對居家養老服務的消費觀念,有效

提高居家養老服務市場的需求，為參與居家養老服務事業的企業提供應有的市場，實現居家

養老服務市場的可持續發展。要通過“服務商的主動服務→老年人在體驗過程產生依賴→提

高服務頻次、拓展服務項目”，主動將老年人的有效需求與服務商的引導性消費有機結合起

來，從而達到規模化、市場化、專業化、效益化的目標。

(三）整合現有資源,開拓服務新項

目

1、統籌規劃居家養老服務.

開展居家養老服務工作不是哪一個部門的事情，必須打破部門觀念,立足全局，整合政府

各部門和社會各個方面的資源,齊力推進居家養老服務工作,在社區建設的大盤子內，統籌考

慮，安排居家養老服務。

2、有效整合社區現有養老資源。

加強社區或共同居住區域的養老服務資源的優化與整合，提高社區服務功能，實現各類

老年服務設施和服務市場的資源共享。一是要促進社會單位內部設施對外開放，拓展社會資

源,最大限度地發揮現有服務設施的綜合效益；二是要爭取把一些閑置的學校、廠房、商店

等，通過贖買、租賃等方式，改造成居家養老服務設施，盤活現有資源；三是要充分利用家

政服務、醫療保健、心理咨詢等現有市場服務資源，通過建立社區服務中心將社區與政府、

市場和老年人有機地聯系在一起，提高社區服務資源的綜合效用.

3、開創居家養老服務新項目。

調查顯示，目前生活照料、康復護理、精神慰藉是居家養老服務的主要內容。要根據老年人

不同的利益訴求和老年人不斷發展的服務需求，創新出滿足老年人多層次、多方位需求的居

家養老服務新項目，如:開辦社區老年餐桌,提供老年人的餐飲服務，針對空巢老人和孤寡老

人，建立完善巡視員制度，采用入戶探望與電話問詢相結合的方式，為老年人提供了解需求、

傳遞信息、關注健康、安全提示及精神慰藉等服務內容。

(四)建設高素質的居家養老服務隊

伍

1、改善居家養老服務人員的待遇。

對居家養老服務人員的工作性質、工作意義、工作內容和工作要求等方面進行嚴格科學的

界定，明確與普通家政服務員的區別。做好宣傳，提高全社會對居家養老服務人員的認可和

尊重。結合國家各類勞動保障政策,為居家養老服務人員爭取更多的政府補貼,同時要嚴格保

證服務人員的養老保險、醫療保險、工傷保險和失業保險等各類保險費用的足額繳納。

2、提高管理和服務人員的專業化水平.

(1）開設養老服務管理專業。積極鼓勵有條件的高等院校和職業教育機構設立養老管理

與服務、老年護理、老年社會學和老年產品開發等專業。有關部門對上述院校和機構在招生、

收費、基礎設施建設等方面給予政策上的傾斜。

(2)建立養老服務人員定期培訓制度。可與大專院校、衛生院校聯合協作，對現有養老

機構和社區養老服務人員進行有計劃的培訓，確保養老服務人員掌握基本的保健、護理、康

復知識和技能.

（3)引進養老專業人才。通過公開招考、招聘和定向培養，吸收一批學歷較高、年輕優

秀的人才充實到養老服務隊伍中來.同時，注重吸收有一定技能和業務素質的下崗職工到機

構和社區養老服務崗位上來。

3、擴大志愿者服務隊伍。

整合和利用現有社區人力資源，大力發展社區志愿者隊伍，還可以與各種志愿者組織、

大中小院校等社會組織合作，明確志愿者服務內容和服務規范，努力發展一支由黨員、干部、

學生等組成的專、兼職人員和志愿者相結合的居家養老服務隊伍，有效增加志愿者人數和提

高志愿者服務質量，同時應建立志愿者服務的培訓及激勵機制。

鄭州大象通信公司開發的居家養老服務信息管理軟件系統,集合了呼叫中心調度中

心多級數據填報體系網站GIS志愿者管理居家養老服務機構管理費用結算中心等模

塊,并結合老人機、GPS定位等技術。是一個可運營、可管理的系統。目前，已經在河北保

定等一些城市上線運行。有意在居家養老行業做出成績的朋友,可給我公司聯系，我公司可

安排免費交流、參觀事宜.