基層民主制度

從中央人民政府、地方人民政府與縣、城市的區(qū)、不設(shè)區(qū)的市以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府之間的權(quán)力分配關(guān)系來看，

建設(shè)和發(fā)展基層民主制度必須研究社會的需要和一個國家的國家結(jié)構(gòu)形式這兩方面的因素。如果我們從權(quán)

力現(xiàn)象的角度去觀察，就會看到，民主主要表現(xiàn)為一種自下而上運行的權(quán)力活動。它是在政治管理系統(tǒng)中

處于被管理地位的多數(shù)人對于處于管理地位的少數(shù)人的制約。正如鄧小平所說：“調(diào)動積極性，權(quán)力下

放是最主要的內(nèi)容”。②“把權(quán)力下放給基層人民，在農(nóng)村就是下放給農(nóng)民，這就是最大的民主。我們講社

會主義民主，這就是一個重要內(nèi)容”。③根據(jù)我國的具體國情，特別是社會發(fā)展的需要，隨著我國社會主義

市場經(jīng)濟體制的確立和發(fā)展，一方面要求中央政府具有國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控和維護市場秩序的職能，要求凡

是對國民經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控的事務(wù)，都應(yīng)劃歸中央政府及其在全國各地的分支機構(gòu)負責(zé)，地方政府不得染

指；另一方面要求地方政府在中央統(tǒng)一法制規(guī)范下，領(lǐng)導(dǎo)與管理本地區(qū)的各種經(jīng)濟社會公共事物，主要負

責(zé)與本地公民生活直接有關(guān)的公共事務(wù)，為本地公民提供社會公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。因此，構(gòu)筑當(dāng)代中國

基層民主制度，必然會存在著既有對一般事務(wù)的管理，從集權(quán)型走向分權(quán)型的趨勢，又有對宏觀事務(wù)的管

理，從分權(quán)型走向集權(quán)型的趨勢。

從政府與社會團體、企、事業(yè)單位及群眾自治組織的關(guān)系來看，構(gòu)筑當(dāng)代中國基層民主制度，必須轉(zhuǎn)變

和調(diào)整政府在計劃經(jīng)濟體制下?lián)碛卸肿璧K社會主義市場經(jīng)濟體制建立的職能；把本來屬于社會團體、企

事業(yè)單位和群眾自治組織的權(quán)力，毫無保留地、實實在在地歸還給這些基層組織；將過去一些屬于政府的

權(quán)力轉(zhuǎn)移給社會中介組織去行使；政府在加強宏觀管理的同時，逐步將事業(yè)單位的微觀管理權(quán)還權(quán)于社會，

擴大和加強各類事業(yè)單位的自主權(quán)；建立和強化政府對市場經(jīng)濟宏觀調(diào)控的權(quán)力，管理與監(jiān)督國有資產(chǎn)的

權(quán)力和社會公共服務(wù)的權(quán)力，而且必須用法律的形式加以確立。在此基礎(chǔ)上，建立和完善職工代表大會制

度。職工代表大會是企、事業(yè)單位實行民主管理的基本形式，是廣大職工行使民主管理權(quán)力的機構(gòu)。職工

代表大會制度也就是企、事業(yè)單位職工通過民主選舉，組成職工代表大會，在企、事業(yè)單位內(nèi)部行使民主

管理權(quán)力的一種制度。對此鄧小平有明確的論述，他這樣指出，“職工代表大會或職工代表會議有權(quán)對

本單位的重大問題進行評議，作出決定，有權(quán)向上級建議罷免本單位的不稱職的行政領(lǐng)導(dǎo)人員，并且逐步

實行選舉適當(dāng)范圍的領(lǐng)導(dǎo)人。”④

就黨和政府同群眾自治組織之間的關(guān)系來看，應(yīng)體現(xiàn)為群眾參與的民主管理。在人類歷史上，作為工人

階級奪取政權(quán)和運用政權(quán)的首次嘗試的巴黎公社的政治運行是通過人民自己實現(xiàn)的，公社“表明通過人民自

己實現(xiàn)的人民管理的發(fā)展方向。”⑤作為我國基層民主制度中重要內(nèi)容的群眾自治制度，是馬克思主義自治

理論與我國城鄉(xiāng)實際相結(jié)合的產(chǎn)物，是社會主義民主在我國基層社會生活中的重要體現(xiàn)，其組織形式就是

城市的居民委員會和農(nóng)村的村民委員會。這種群眾性自治組織的建立，就是要讓人民群眾充分享有民主選

舉。民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利。當(dāng)代中國基層民主制度，就是要通過這種群眾性的自治組織，

改變政府包辦群眾性事務(wù)的傳統(tǒng)做法，真正讓人民群眾享有自治自理、當(dāng)家作主的權(quán)利，從而有效地推動

我國民主政治向更高層次的發(fā)展。

三、基層民主制度對于中國政治發(fā)展的意義

基層民主制度所包涵的豐富內(nèi)容，對于中國政治的發(fā)展具有雙重的意義。如果根據(jù)社會發(fā)展的要求來建

立、發(fā)展和完善基層民主制度，就會有效地促進中國政治的發(fā)展；如果基層民主制度違背社會需要和我國

的具體國情，就會阻礙中國政治的發(fā)展，甚至把中國政治的發(fā)展引入歧途。

首先，沒有基層民主制度，就不可能有完全的中國的民主政治。基層民主制度是我國社會主義民主制度

的重要組成部分，如果基層民主制度建立不起來，整個國家的民主政治就不可能獲得有效的發(fā)展。在傳統(tǒng)

的計劃經(jīng)濟體制下，國家對社會政治、經(jīng)濟、文化乃至人們的生活，實行高度集權(quán)化的管理。在黨政體制

的關(guān)系上，是黨政不分、以黨代政；在中央和地方權(quán)力分配關(guān)系上，權(quán)力過分集中，基層和下級的權(quán)力過

分集中于上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)；在政府與企、事業(yè)單位的關(guān)系上，企、事業(yè)單位成為了政府的附屬物，政府對企、

事業(yè)單位微觀活動管得很細很死；在黨和政府與社會團體的關(guān)系上，采用黨政工團一攬子式的大而統(tǒng)的領(lǐng)

導(dǎo)方式，使社會團體逐漸朝著行政化的方向發(fā)展，社會團體實際上成為了政府的一個工作部門，廣大群眾

再也不成其為相應(yīng)的社會團體的主體，而變成了相應(yīng)的社會團體的工作對象。凡此種種表明，在高度集權(quán)

化管理的計劃經(jīng)濟體制下，基層民主制度沒有得到應(yīng)有的發(fā)育，更談不上正常發(fā)展。

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展，打破了等級制和人身依附關(guān)系，從而奠定了獨立人格的經(jīng)濟

基礎(chǔ)，逐步形成了獨立、平等、自由的社會關(guān)系。除此而外，市場經(jīng)濟還造就了多元的利益主體和利益結(jié)

構(gòu)，從而創(chuàng)造了一種競爭、開放、多變和充滿個體創(chuàng)新活力的生產(chǎn)和生活方式。特別是隨著基層民主制度

的發(fā)展，使基層單位首先從高度集權(quán)體制的束縛下解放出來，獲得了自由的發(fā)展。中國現(xiàn)實的社會狀況已

經(jīng)表明，隨著市場經(jīng)濟體制的確立和完善，以及基層單位的蓬勃發(fā)展，為我們進行社會主義民主政治建設(shè)

開辟了廣闊的前景。因此，我們說，沒有基層民主制度，就不可能發(fā)展中國的民主政治。

其次，沒有基層民主制度，就不可能真正實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。政府職能涉及到行政權(quán)力主體與其它行

為主體發(fā)生的關(guān)系，即行政權(quán)力主體在行政管理活動過程中，其行政權(quán)力行使的職責(zé)范圍和使用方式。因

此，政府職能與行政權(quán)力狀況密切相關(guān)，即必須以一定的行政權(quán)力狀況為基礎(chǔ)。政府職能的轉(zhuǎn)變意味著行

政權(quán)力結(jié)構(gòu)的改變，主要是解決計劃經(jīng)濟體制下形成的權(quán)力壟斷、權(quán)力混淆等問題。而基層民主制度的實

質(zhì)就是要使基層單位的人民群眾直接行使民主管理權(quán)力，依法管理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活，實

際上也就是要調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府職能。理順政府與執(zhí)政黨的職能關(guān)系、政府與人民代表大會的職能

關(guān)系、政府與社會團體組織的職能關(guān)系、政府與企業(yè)的職能關(guān)系、政府與社會事業(yè)單位的職能關(guān)系等，是

建設(shè)基層民主制度的核心內(nèi)容。因此，基層民主制度建設(shè)也是為解決計劃經(jīng)濟體制下形成的權(quán)力壟斷、權(quán)

力混淆而進行的。正是從這個意義上說，沒有基層民主制度的建設(shè)，就不可能真正實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。

政府職能的轉(zhuǎn)變，對當(dāng)代中國政治的發(fā)展具有十分重要的意義。能否根據(jù)社會發(fā)展的要求轉(zhuǎn)變政府的職

能，關(guān)系到社會主義市場經(jīng)濟體制在我國能否建立、完善與發(fā)展。沒有政府職能的轉(zhuǎn)變，我國的機構(gòu)改革

也不可能取得成功，也不可能建立起真正符合社會發(fā)展要求的政府行政管理體制。而以上這些轉(zhuǎn)變，也都

離不開基層民主制度的建設(shè)與發(fā)展。

再次，沒有基層民主制度，就沒有中國的法治政治。就民主與法治的關(guān)系而言，民主與法治緊密相聯(lián)。

法治是社會主義民主的基本保障，堅持和完善人民民主專政的國體，堅持和完善人民代表大會的政體，保

障人民當(dāng)家作主的地位，保障公民享有廣泛的權(quán)利，都離不開社會主義法治。社會主義法治又是社會主義

民主的法律化、制度化。沒有社會主義民主，就沒有社會主義的法治。就基層民主制度與中國法治政治的

關(guān)系而言，只有開展基層民主制度建設(shè)，才能把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揚人民民主和嚴格依法辦事統(tǒng)一起來，

從制度上和法律上保證黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用；才能使黨經(jīng)過法定程序?qū)⒆约旱?/p>

基層民主制度是社會主義民主制度的重要組成部分。基層民主制度建設(shè)是我國社會主義民主與法制建設(shè)和

社會主義政治體制改革的一項重要內(nèi)容，是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的一個重要環(huán)節(jié)和重要保證。在我國社會

主義民主建設(shè)過程中，從民主主體的范圍看，發(fā)揚基層民主，保證基層組織和成員直接行使民主權(quán)利，依

法管理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活，是社會主義民主最廣泛的實踐；從民主建設(shè)的目的和途徑看，

發(fā)揚社會主義民主，是為了讓人民群眾當(dāng)家作主，調(diào)動人民群眾的積極性。而要實現(xiàn)這個目的，除了讓人

民群眾有權(quán)選舉和監(jiān)督國家權(quán)力機關(guān)的代表，參與對國家事務(wù)的管理外，更重要的一個途徑就是加強基層

民主制度建設(shè)，讓人民群眾對基層的公共事務(wù)進行管理，并逐步使這種管理規(guī)范化、制度化。因此，基層

民主制度對當(dāng)代我國社會主義民主的發(fā)展，具有十分重要的意義。

一、基層概念的闡釋

從表面上看，基層是為人們所熟悉且經(jīng)常使用的一個概念，然而在內(nèi)涵的把握上，卻普遍存在著偏差。

從縱向來說，有相當(dāng)多的人把“基層”等同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)；從橫向而言，不少人把“基層組織”等同于“基層政權(quán)”。

這就是頗有代表性的片面的基層現(xiàn)。這種基層現(xiàn)大大縮小了有廣闊天地的

“基層”的范圍與內(nèi)容，妨礙著基層民主制度的建設(shè)。因此，有必要讓我們的論述從探討基層概念入手。

總的來說，基層的概念是指最低的層次。實行直接性管理，是它最突出的特點，即直接面對人民群眾，

直接接受人民群眾的監(jiān)督，其一切管理活動都具有直接性而沒有什么中間環(huán)節(jié)。從縱向上看，基層并不能

簡單地等同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。因為除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)而外，還有群眾性自治組織——村民委員會和居民

委員會；也還有縣、城市的區(qū)、不設(shè)區(qū)的市。正如鄧小平在1987年6月12日在《改革的步子要

加快》一文中所說：“調(diào)動積極性是最大的民主。至于各種民主形式怎么搞法，要看實際情況。比如說普選，

現(xiàn)在我們在基層，就是在鄉(xiāng)、縣兩級和城市區(qū)一級、不設(shè)區(qū)的市一級搞直接選舉，省、自治區(qū)、設(shè)區(qū)的市

和中央是間接選舉。”很明顯，在這里小平將縣、城市的區(qū)和不設(shè)區(qū)的市明確界定為基層。從橫向上看，

基層并不簡單地等于政權(quán)。因為除政權(quán)組織外，還有基層的黨組織、其他國家機構(gòu)、社會團體以及倫事業(yè)

單位等①。總的來說，縣、城市的區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的黨組織、國家機構(gòu)和社會團體、企（事）業(yè)單位以及

村民委員會和居民委員會都具有管理活動的直接性。因而，理所當(dāng)然均應(yīng)屬于基層的范疇。

根據(jù)這些基層單位在我國政治運行機制中所處的地位和所起的作用的不同，我們可以把它們歸納為三個

不同的層面：政黨、國家機構(gòu)和社會團體的基層組織；企業(yè)、事業(yè)單位的基層組織和城鄉(xiāng)群眾性自治組織。

關(guān)于中國共產(chǎn)黨的基層組織，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨章》第五章“黨的基層組織”的規(guī)定，“黨的基層黨組織

是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)”。“企業(yè)、農(nóng)村、機關(guān)、學(xué)校、科研

院所、街道、人民解放軍連隊和其他基層單位，凡是有正式黨員三人以上的，都應(yīng)當(dāng)成立黨的基層組織”。

由此不難看出，黨的基層組織，包括除眾所周知的街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會和村黨支部外，企業(yè)、事

業(yè)單位中的黨的組織，人民解放軍連隊的黨的基層組織，還包括以上基層涵義范圍內(nèi)的國家機構(gòu)中黨的組

織。

關(guān)于國家機構(gòu)的基層，根據(jù)我國憲法和地方各級人民政府組織法的規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)是處于我國行

政區(qū)劃層級體系最底層次的行政區(qū)劃單位，這個層次的國家機構(gòu)是我國的基層國家機構(gòu)。不僅包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)的

國家機構(gòu)，還包括縣、城市的區(qū)和不設(shè)區(qū)的市的國家機構(gòu)。

關(guān)于我國基層組織的社會團體，它們是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的群眾組織。它們既要通過各自的組織活動，

直接帶領(lǐng)群眾為社會主義建設(shè)事業(yè)努力奮斗，同時，它們又是各方面群眾利益的代表，應(yīng)當(dāng)維護和反映自

己所聯(lián)系的那部分群眾的正當(dāng)要求和權(quán)益。正是從這個意義上說，社會團體也屬于我國基層組織的范疇。

如我國的工會、青年團、婦女聯(lián)合會等就屬于這類基層組織。

企業(yè)、事業(yè)單位都是以本單位的組織及其成員為直接管理對象。企業(yè)以直接從事工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、交通運輸、

城鄉(xiāng)建設(shè)和商品流通等為主要活動內(nèi)容；事業(yè)單位以從事非物質(zhì)生產(chǎn)、為社會提供精神產(chǎn)品和勞務(wù)服務(wù)為

主要內(nèi)容。企業(yè)以商品生產(chǎn)的價值規(guī)律和社會基本經(jīng)濟規(guī)律為自己活動的基本依據(jù)；事業(yè)單位主要以自己

所特有的科技、教育、文化、藝術(shù)、新聞、體育、衛(wèi)生等各項事業(yè)的發(fā)展運行規(guī)律為其活動的基本依據(jù)。

企業(yè)的目的是為社會提供物質(zhì)財富和贏利，兼顧社會效益、經(jīng)濟效益，強調(diào)經(jīng)濟效益；事業(yè)單位不以贏利

為存在的基本條件，目的在于向社會有償提供精神財富，以社會效益為目的。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制

的確立和發(fā)展，企業(yè)逐步擺脫政府附屬物的地位而成為自我管理、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展的實體。

國家事業(yè)單位也實行所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)與管理權(quán)相分離，走政事分開的新路，有更多自主權(quán)。總之，企業(yè)、

事業(yè)單位無疑地也應(yīng)屬于我國基層組織的范疇。

城鄉(xiāng)群眾性自治組織，在我國城市就是居民委員會，在農(nóng)村則是村民委員會。群眾性自治組織既是基層

政權(quán)的基礎(chǔ)，又是黨和國家聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶。群眾性自治組織直接地、經(jīng)常地接觸城鄉(xiāng)社會，

是黨和國家聯(lián)系城鄉(xiāng)社會最直接、最廣泛、最經(jīng)常的基層組織，亦是國家在城鄉(xiāng)的落腳點。可以通過群眾

性自治組織貫徹執(zhí)行國家的政策、法律，群眾也可以通過自治組織向國家機關(guān)反映自己的意見和建議；同

時，群眾性自治組織本身又有自己的固有事務(wù)，其中有直接與當(dāng)?shù)厝嗣窀＠嘘P(guān)的社會事務(wù)和按法律規(guī)定

的自治團體應(yīng)有的事務(wù)，如辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)、調(diào)解民間糾紛、協(xié)助維護社會治安等。

因此，城鄉(xiāng)群眾性自治組織理所當(dāng)然也屬于我國的基層組織。

二、基層民主制度

對基層概念的縱橫向所作的全面闡釋，是我們合理理解和建設(shè)基層民主制度的出發(fā)點和前提。基層概念

的縱橫向范圍和內(nèi)容，已經(jīng)向人們昭示基層民主制度亦具有豐富、廣泛而復(fù)雜的內(nèi)容。基層民主制度并不

能簡單地等同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)制度或村（市）民自治制度。

筆者認為，也像“基層”有廣泛而豐富的含義一樣，E“基層民主制度”也有廣泛而豐富的內(nèi)容。基層民主制

度就；是表現(xiàn)為基層的政黨、國家機構(gòu)和社會團體，企、事業(yè)單位基層組織，城鄉(xiāng)群眾性自治組織等直接

行使管理權(quán)力的制度。它對于政黨來說就是黨建制度和黨政關(guān)系制度；對于國家機構(gòu)來說就是中央國家機

構(gòu)、地方國家機構(gòu)與縣、城市的區(qū)、不設(shè)區(qū)的市以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的權(quán)力分配制度，也是對宏觀事務(wù)管理的集

權(quán)制度和對一般事務(wù)管理的分權(quán)制度；對于社會團體來說，就是社會團體在法制范圍內(nèi)的自主管理制度；

對于企事業(yè)單位來說就是職工代表大會制度；對于城市居民和農(nóng)村農(nóng)民來講，就是群眾性自治制度。基層

民主制度的建設(shè)與發(fā)展，就是要有效地保證人民群眾直接參加國家和社會事務(wù)的管理，在社會基層有關(guān)領(lǐng)

域的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的制度。

為了便于對基層民主制度有更加深入的認識和理解，在此，我們可以把它概括為基層的黨組織與政府、

社會團體。企事業(yè)單位、群眾自治組織的關(guān)系制度；中央人民政府、地方人民政府與縣、城市的區(qū)、不設(shè)

區(qū)的市以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府之間的權(quán)力分配關(guān)系制度；政府與社會團體、企事業(yè)單位、群眾自治組織的關(guān)系制

度；黨和政府同群眾自治組織之間的關(guān)系制度。這幾種關(guān)系構(gòu)成了基層民主制度的最基本的內(nèi)容，建立和

發(fā)展基層民主制度，主要是圍繞這幾種關(guān)系而展開，主要表現(xiàn)為處理這幾種關(guān)系的措施、辦法與規(guī)定。

從基層黨組織與政府、社會團體、企事業(yè)單位、群眾自治組織的關(guān)系來看，由于各個基層單位情況的不

同，相應(yīng)地黨的基層組織的地位與作用也就不同。具體表現(xiàn)為如下的差別：街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨和政府的基層組

織，其職責(zé)是領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作，支持和保證社會團體和群眾自治組織充分行使民主權(quán)力；企業(yè)和實行行

政領(lǐng)導(dǎo)人負責(zé)制的事業(yè)單位中黨的基層組織，其職責(zé)是參與重大問題的決策，發(fā)揮政治核心作用，圍繞企

業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和有關(guān)事業(yè)單位的業(yè)務(wù)開展工作，保證。監(jiān)督黨和國家的方針、政策在本企業(yè)的貫徹執(zhí)行，支

持領(lǐng)導(dǎo)依法行使職權(quán)，積極支持職工代表大會開展工作，領(lǐng)導(dǎo)工會、共青團、婦

——寧波市明倫村村民自治的實踐與思考

黨的十一屆三中全會以來，中國廣大農(nóng)村在經(jīng)濟領(lǐng)域和政治領(lǐng)域的改革逐步推進，取得了

重大成果。在經(jīng)濟領(lǐng)域，全面實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，廣大農(nóng)民獲得生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，得

到了經(jīng)濟上的實惠；在政治領(lǐng)域，逐步推行以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為

主要形式，以自我管理、自我教育、自我服務(wù)為主要內(nèi)容的村民自治，廣大農(nóng)民有了政治上

的民主。實行村民自治，由村民依法管理自己的事情，是我們黨總結(jié)歷史經(jīng)驗，順應(yīng)改革需

要，擴大農(nóng)村基層民主所作出的重大決策，不僅為中國農(nóng)村找到了一條發(fā)展社會主義民主政

治的道路，而且在維護農(nóng)村改革、發(fā)展、穩(wěn)定中發(fā)揮了重要的基礎(chǔ)作用。

落實四權(quán)發(fā)展民主

浙江寧波市作為沿海開放城市和計劃單列市，改革開放二十多年來，始終堅持經(jīng)濟建設(shè)這

個中心不動搖，大力發(fā)展社會生產(chǎn)力，廣大農(nóng)村提前實現(xiàn)了由溫飽到小康的歷史跨越。在農(nóng)

村經(jīng)濟社會快速發(fā)展的新形勢下，一方面，經(jīng)濟上得到實惠的農(nóng)民，對政治上民主的需求越

來越強烈；另一方面，一些農(nóng)村雖然經(jīng)濟發(fā)展了，群眾富裕了，但由于有些干部不夠公道正

派或村務(wù)不夠公開民主，群眾意見較多，干群關(guān)系緊張，影響了農(nóng)村的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。

針對這一實際情況，近年來寧波市認真貫徹黨中央關(guān)于擴大基層民主的重大決策，依照憲法

和村民委員會組織法的規(guī)定，以創(chuàng)建“民主法治示范村”為載體，在全市農(nóng)村全面推行村民自

治，較好地保證了農(nóng)民群眾民主權(quán)利的落實，為農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件。鄞州

區(qū)五鄉(xiāng)鎮(zhèn)明倫村就是其中的一個典型。

明倫村幾年前還是一個老大難村，干群矛盾突出，群眾信訪不斷。1995年8月，該村發(fā)

生了數(shù)十名村民沖擊村黨支部大會會場，原村支書一根手指被拗斷的嚴重事件，村級各項工

作難以開展。1996年10月，新的黨支部、村委會班子產(chǎn)生后，認真總結(jié)教訓(xùn)，廣泛聽取意

見，找準(zhǔn)癥結(jié)所在，以落實“四權(quán)”為重點，積極推進村民自治，使明倫村各項工作走上了正

常軌道，社會面貌發(fā)生了可喜變化。

落實“知情權(quán)”，村務(wù)活動讓村民明白。村里的事情讓村民知道，這是廣大村民最基本的權(quán)

利，也是實行村民自治的前提。明倫村過去之所以群眾猜疑多，干群關(guān)系緊張，重要原因是

村干部辦事不公開、干群溝通少。即使辦了好事，但由于村民不知情，誤認為里面有“貓膩”，

因而抱不信任、不支持態(tài)度。新的黨支部、村委會班子產(chǎn)生后，從擴大村民的知情權(quán)著手，

提高村務(wù)活動透明度，暢通了干群溝通渠道。1996年村委會就開始向村民公開村務(wù)、財務(wù)

情況，并在村民代表會議上報告村務(wù)工作。《村民委員會組織法》正式實施后，村務(wù)、財務(wù)

公開進一步經(jīng)常化、規(guī)范化。這樣做不僅讓村民有了充分的知情權(quán)，而且使干群關(guān)系更加密

切，廣大村民對黨支部、村委會的工作更加理解、更加支持。

落實“參與權(quán)”，日常事務(wù)由村民管理。村里的經(jīng)濟建設(shè)、文化事業(yè)建設(shè)和社會事務(wù)的管理

讓村民參加，并認真聽取村民的意見，這就是民主管理。明倫村黨支部、村委會一班人認為，

讓廣大村民來管理村內(nèi)日常事務(wù)，落實村民的“參與權(quán)”，是做好新時期農(nóng)村工作的必然要求，

也是實行村民自治的關(guān)鍵。在實踐中，該村主要通過兩方面的途徑來廣泛吸引廣大村民參與

村務(wù)管理：一是通過村民會議或村民代表會議，讓村民就村內(nèi)事務(wù)發(fā)表意見，直接參與管理；

二是民主制定了村務(wù)管理的“小憲法”——《明倫村村民自治章程》。由于從制定到實施都讓

群眾廣泛參與，因而成為全體村民的共同準(zhǔn)則，成為村務(wù)管理的“總章程”。

落實“決策權(quán)”，村里重大事項讓村民作主。村民自治的核心是村民依法行使當(dāng)家作主的權(quán)

力，確保村里的重大事項和關(guān)系村民切身利益的事由村民民主決策。明倫村規(guī)定，村里每一

項重大政策和重要事項決策的出臺，如土地征用、工程承包、舊村改造、集體資產(chǎn)管理等方

案，都必須經(jīng)過村兩委會、黨員大會、村民代表會議研究、討論和決定。“三會決策”機制的

建立，使村民當(dāng)家作主的權(quán)力得到了充分體現(xiàn)和有效落實，極大地提高了村級事務(wù)決策的透

明度和科學(xué)性，受到了廣大村民的擁護。

落實“監(jiān)督權(quán)”，干部作風(fēng)由村民評判。村干部是村民的“公仆”，與村民朝夕相處，其能力

素質(zhì)和作風(fēng)，村民看得最清楚，也最有發(fā)言權(quán)。實行村民直接選舉后，如果民主監(jiān)督不跟上，

村干部的作風(fēng)建設(shè)仍會產(chǎn)生這樣那樣的問題。落實村民對村干部的監(jiān)督權(quán)，是實行村民自治

的保證，有利于村干部增強“公仆”意識，樹立干凈干事的良好形象。

村民自治繁榮穩(wěn)定

明倫村通過落實群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，擴大了基層民主，健全和完善

了村民自治制度，村民心齊氣順，干群關(guān)系融洽，村級經(jīng)濟發(fā)展，社會安定有序，物質(zhì)文明

和精神文明建設(shè)都取得了明顯成效。

村民民主意識強了，干部素質(zhì)有了提高。通過實行村民自治，潛藏于老百姓內(nèi)心的民主意

識和參與意識被引導(dǎo)和激發(fā)出來。現(xiàn)在的村民盯的是村務(wù)，想的是參與，要的是公道，關(guān)注

自己的切身利益，關(guān)注村里事務(wù)的管理，關(guān)注村干部的行為方式，迫切要參政、議政，用政

治上的民主權(quán)利來維護經(jīng)濟上的自主權(quán)。村民的民主意識強了，對村干部的要求就高了，他

們不但要求村干部能“靠得住”，而且要求村干部能“有本事”。這些都促使村干部不斷提高自

身素質(zhì)和工作能力，以適應(yīng)新形勢下的農(nóng)村工作，不辜負廣大村民的期望。實行村民自治，

健全了民主制度，也推動了黨支部、村委會的領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方法的轉(zhuǎn)變，即由過去的直接

“替民作主”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的領(lǐng)導(dǎo)“由民作主”；由原來的行政命令式的工作方法轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰鲄f(xié)商

的方法，把老百姓推上民主政治建設(shè)的舞臺。這無疑是基層民主政治建設(shè)的一大飛躍。

村級集體經(jīng)濟發(fā)展壯大了，村民得到了更多的實惠。實行村民自治，極大地調(diào)動了人民群

眾的積極性和創(chuàng)造力。由于決策透明、科學(xué)，經(jīng)營規(guī)范，管理民主，明倫村集體經(jīng)濟持續(xù)、

快速發(fā)展，村民得到了更多的實惠。新班子上臺后，集體企業(yè)經(jīng)營年收入從1995年的70

萬元增加到2001年的200萬元，每戶村民從企業(yè)經(jīng)營中得到的年收入也從原來的不到2萬

元提高到5萬元左右。

干群關(guān)系順了，農(nóng)村基層穩(wěn)定有了堅實的基礎(chǔ)。明倫村在實行村民自治中建立了四項制度，

進行經(jīng)常性的干群溝通。一是“月末走訪”制度，組織村干部以集體走訪和分散走訪相結(jié)合的

方式，相對固定在每月月底用l-2天時間，對本村村民進行走訪；二是實施“村務(wù)提議”制度，

每位村民代表聯(lián)系10戶村民，征集村民意見建議后對村級事務(wù)提議，黨支部、村委會對提

議事項限時進行處理、答復(fù)；三是黨支部書記“定期接待日”制度，村支書每周至少固定一天

時間，在村辦公室接待村民群眾來訪或反映有關(guān)事宜，并及時予以答復(fù)和妥善處理；四是村

干部“聯(lián)戶幫困送溫暖”制度，結(jié)對到人，定期走訪。通過這些制度，進一步暢通了溝通渠道，

密切了干群關(guān)系。

以黨為基以民為本

發(fā)展社會主義民主，是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)。實行村民自治，是我們黨領(lǐng)導(dǎo)億萬農(nóng)

民建設(shè)有中國特色社會主義民主政治的偉大創(chuàng)造。明倫村落實村民“四權(quán)”、推進村民自治的

做法，也是在農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，緊緊依靠廣大人民群眾，在實踐中逐步發(fā)展并完善

起來的，是基層群眾的成功創(chuàng)造和探索。明倫村的實踐值得我們思考，也留給我們不少啟示。

啟示一：堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，是推進村民自治的政治保

證。擴大基層民主，推行村民自治，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核

心作用，在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下有步驟、有秩序地進行。明倫村村民自治實踐的成功，關(guān)鍵就在

于有了一個戰(zhàn)斗力和凝聚力強，能帶領(lǐng)廣大人民群眾走向富裕和文明的黨支部；在于有了一

個公道正派、有能力、有威信的黨支部書記。

啟示二：堅持“以民為本”，真正相信和依靠群眾，是推進村民自治的根本要求。擴大基層

民主，保證人民群眾直接行使民主權(quán)利，依法管理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活，是社

會主義民主最廣泛的實踐。實行村民自治的根本目的是為人民群眾謀利益，就是要給群眾以

實惠，還群眾以民主。明倫村的實踐告訴我們，只要我們真心實意地搞民主，真正把權(quán)力交

給了群眾，真正把群眾的積極性、創(chuàng)造性調(diào)動起來，并深入細致地做好組織引導(dǎo)工作，群眾

是能夠管好自己事情的，村民自治是一定能夠成功并取得實效的。

啟示三：堅持依法建制，實現(xiàn)農(nóng)村基層民主的制度化、規(guī)范化，是推進村民自治的關(guān)鍵。

實行村民自治，擴大基層民主，必須堅持依法建制，以制治村，從制度上保證村民“四權(quán)”

的落實。明倫村在實行村民自治過程中，在擴大基層民主的同時，十分注重制度建設(shè)，廣泛

發(fā)動群眾，建立健全了以村民自治章程為核心、上與國家大法相吻合、下與本村實際相結(jié)合

的村級規(guī)章制度體系，使民主制度化、規(guī)范化，人民群眾行使民主權(quán)利有了可靠保障。從明

倫村的實踐看，推進村民自治必須緊緊圍繞“四個民主”，依靠廣大人民群眾，依法有序地進

行。只有加強制度建設(shè)，才能使農(nóng)村基層民主制度化、規(guī)范化，村民的民主權(quán)利才能得到保

障，村民自治才能順利推進并健康發(fā)展。

一是部分新任村干部業(yè)務(wù)不熟。本次換屆選舉產(chǎn)生的村干部中，有9名支書、10名主任以

前從未涉及到村的具體工作，分別占村干部總數(shù)的69%和77%。走馬上任后，對村支書和

村主任分別是干什么的，心中沒譜，通俗地說，就是還不知道怎么來當(dāng)這個村官。盡管鎮(zhèn)黨

委在換屆結(jié)束后組織過培訓(xùn)，但部分新任支書和主任對自己的工作職責(zé)、支部和村委二者之

間的關(guān)系還是知之甚少，特別是在業(yè)務(wù)方面，部分村支書對黨務(wù)工作感到非常陌生，不會組

織支部黨員大會，不懂如何培養(yǎng)新黨員，部分新任村主任不知道什么是村（居）民自治，對

《村居民委員會組織法》、《計劃生育工作條例》等常規(guī)常用的法律條規(guī)不清楚，工作起來無

章可循，只會干簡單的活，不懂得依法行政、依法管理。

二是新老班子成員之間缺乏溝通。為切實搞好本次換屆選舉工作，我鎮(zhèn)制定了《**鎮(zhèn)村

（社區(qū)）黨支部換屆選舉工作實施方案》，對村干部的年齡、文化等方面的任職條件作了限

制，根據(jù)此方案，換屆結(jié)束后，共有9名支書和10名主任不再連任。一些當(dāng)了多年甚至是

20多年的村官，平時雖說不想當(dāng)、不愿當(dāng)，但真正從崗位上下來后，心里還是有些舍不得，

覺得面子上有些掛不住，不會用新眼光來看問題，總覺得自己比年輕人強，擺老資格，認為

是組織不信任，甚至個別人還認為是被某個領(lǐng)導(dǎo)“整”下去的，于是產(chǎn)生對抗情緒，對新上

任村干部的工作持觀望態(tài)度，不理解、不支持，甚至唱反調(diào)，對著干，故意設(shè)置障礙等；而

部分新任村干部在工作中遇到難題時，又不主動找老請教，導(dǎo)致新老班子交替過程中出

現(xiàn)了斷層、脫節(jié)現(xiàn)象，特別是在工作銜接、財務(wù)移交方面，出現(xiàn)了許多空白，新任村干部無

法延續(xù)原來的工作，許多工作還得從頭開始。

三是極少數(shù)新任村干部工作中有畏難情緒。有的村干部在選舉之前，信誓旦旦、熱情高

漲，真正當(dāng)上村干部，接觸到實際工作以后，感到這個村官也不輕松，也不是很容易當(dāng)好的，

發(fā)現(xiàn)預(yù)期的愿景與現(xiàn)實的工作原來有這么大的差距，特別是在計劃生育、征地拆遷等工作中，

遇到困難、受到埋怨、甚至遭受打擊后，便會垂頭喪氣、喪失信心、喪失斗志，對工作采取

應(yīng)付態(tài)度，能拖則拖，能躲則躲，遇到困難繞道走，怕得罪人，當(dāng)和事佬，對黨委政府的決

策執(zhí)行不力或變通執(zhí)行，有的干脆不干。

四是部分新任村干部工作方式方法有待改進。本次換屆選舉產(chǎn)生的村干部，年輕、有文

化，有闖勁，上任后就急于想為群眾做一番事。但由于剛上任不久，對村里的整體情況不是

很熟悉，沒有吃透上面的精神，加之工作經(jīng)驗不夠，導(dǎo)致在處理某些事情時，效果不佳甚至

是適得其反。例如在協(xié)調(diào)鄰里關(guān)系、調(diào)解民事糾紛等事務(wù)中，對事情發(fā)展變化的起因、導(dǎo)致

的結(jié)果、留下的隱患沒有做認真的分析，甚至對處理結(jié)果沒有做到心里有數(shù)，草率解決。部

分村干部在做群眾思想工作時，沒有站在全局的高度，有時甚至抱著“有效無效，工作做到”

的態(tài)度走完過程，不管將會產(chǎn)生什么樣的后果，嚴重影響了工作的開展。這在蔬菜基地建設(shè)、

征地拆遷等工作中表現(xiàn)得尤其突出，有的村干部雖然對群眾做了思想工作，但是由于方法或

者解釋不到位，讓老百姓對黨委政府的工作不理解，從而設(shè)置障礙。

我鎮(zhèn)的村級組織換屆工作，力度大、方法新、涉及面廣，可以說是一場改革，出現(xiàn)以上

問題是很正常的，只要我們緊緊抓住“加強農(nóng)村基層組織建設(shè)，促進經(jīng)濟發(fā)展”這根主線，

認真落實黨建工作責(zé)任制，進一步加大對村干部的教育管理力度，加強指導(dǎo)，提高服務(wù)水平

和質(zhì)量，不斷創(chuàng)新工作方法，充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)

村基層民主政治建設(shè)，這些問題完全是可以解決的。

1、黨委真正重視。

首先，鎮(zhèn)黨委要真正把村級組織建設(shè)作為一項重要工作來抓，要真正提上議事日程，與

其他經(jīng)濟工作同部署、同落實，要切實轉(zhuǎn)變那種“說起來重要，干起來次要，忙起來不要”

的觀念。其次是落實責(zé)任制。黨委書記是抓農(nóng)村基層組織建設(shè)工作的第一責(zé)任人，分管領(lǐng)導(dǎo)

是直接責(zé)任人，要將工作細化，落實到人，切實加強領(lǐng)導(dǎo)，強化管理，確保認識到位、責(zé)任

到位、措施到位、工作到位，使村級組織建設(shè)工作又好又快向前推進。再次是人、財、物方

面的保障。村干部在工作中，由于人力、財力方面的限制，一些工作只能想、只能說，不能

干、無法干，黨委要在這方面給予必要的支持和幫助，讓村干部有人辦事、有錢辦事，并通

過工作實績來贏得群眾的信任，提高在群眾中的威信。

2、加強對村干部的教育培訓(xùn)力度，提高村干部素質(zhì)。

一是做好離任村干部的思想工作，充分發(fā)揮和利用他們的“余威”，讓他們積極主動的

參與、支持和監(jiān)督村里的工作。二是制定培訓(xùn)計劃，抓好新任村干部的教育培訓(xùn)工作。內(nèi)容

上，首先要就相關(guān)業(yè)務(wù)知識進行培訓(xùn)，如村支部書記、村委會主任的職責(zé)、村支兩委的關(guān)系、

如何發(fā)展新黨員等。其次是要就農(nóng)村適用的法律條規(guī)進行培訓(xùn)，如《中國共產(chǎn)黨章程》、《中

國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》、《村民委員會組織法》、《村民委員會選舉法》、《計劃生育

工作條例》等。第三是要就黨和國家在農(nóng)村的方針政策進行培訓(xùn)。形式上，可采取集中培訓(xùn)、

分散學(xué)習(xí)、個人自學(xué)、專題講座、外出參觀考察等方式進行。時間上，每年應(yīng)組織兩次規(guī)模

以上的集中培訓(xùn)，每次培訓(xùn)可安排4-6天。

3、要努力增強村民素質(zhì)，提高村民自治水平。

沒有農(nóng)民整體素質(zhì)的提高，就沒有真正的村民自治，社會主義新農(nóng)村建設(shè)就會成為無源

之水、無本之木。上級黨委政府要通過送科技文化下鄉(xiāng)，利用傳統(tǒng)節(jié)日，組織一些有益的、

有民族特色和地方特色的群眾性活動，樹立村民的團隊意識，激發(fā)他們的集體榮譽感。降陋

習(xí)、樹新風(fēng)，發(fā)揚傳統(tǒng)美德，倡導(dǎo)健康向上的生活情趣。還可以自然村寨為單位，利用農(nóng)閑

時節(jié)，召開群眾會，充分利用遠教平臺，組織村民學(xué)習(xí)，提高村民的法制意識和科技水平。

4、壯大村級集體經(jīng)濟積累，提高村干部報酬。

隨著國家對農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作投入的加大，村干部的工作量也越來越大。雖經(jīng)多次調(diào)整，

可村干部的報酬仍然很低，村干部本來就是一份拿錢不多、管事不少的活，巨大的付出與微

薄的收入之間的反差，難以真正調(diào)動村干部的積極性，激發(fā)創(chuàng)造性。因此，除了逐步加大財

政投入外，上級黨委政府要幫助村級組織分析資源，把握市場，逐步發(fā)展一些村辦企業(yè)或其

他經(jīng)濟實體，讓村集體有相對固定的收入，以此來發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟，提高村干部報酬。

在此基礎(chǔ)上，還可以探索村干部的養(yǎng)老保障體制，讓那些工作到一定年限、成績突出、貢獻

較大的村干部離崗后可以按年領(lǐng)取養(yǎng)老保障金，以此來激發(fā)在任村干部的工作熱情。村級集

體經(jīng)濟發(fā)展壯大了，村干部的待遇就會得到提高，待遇提高了，村干部的積極性也就高了，

責(zé)任心也就強了。同時，隨著村級集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大，想當(dāng)村干部的人也會越來越多，選

人

通過這次調(diào)查，可以使我們公共事業(yè)管理專業(yè)的學(xué)生更好的將理論知識融入到實踐中

去，使理論知識與實踐水平兩方面都得到了很大的提高。并且通過這次實踐，大大鍛煉了學(xué)

生的動手能力，為在校學(xué)生提供了接觸社會的機會和平臺，這也將大大促進我們專業(yè)目標(biāo)“培

養(yǎng)綜合型，創(chuàng)新型人才”的實現(xiàn)。

由于是初次對社區(qū)機構(gòu)進行調(diào)查，所以在調(diào)查過程中我們只是使用了最基本的調(diào)查方法。比

如

（1）主動向社區(qū)工作人員進行詢問

（2）向社區(qū)居民進行咨詢，了解

（3）查閱社區(qū)相關(guān)臺賬

（4）查閱與社區(qū)相關(guān)的法律，條例

（5）學(xué)習(xí)關(guān)于社區(qū)的書籍、報紙等

一、社區(qū)居委會的基本結(jié)構(gòu)：

根據(jù)我國居民委員會組織法規(guī)定，居民委員會由主任、副主任和委員共五至九人組成。多民

族居住地區(qū)，居民委員會中應(yīng)當(dāng)有人數(shù)較少的民族的成員。

居民委員會主任、副主任和委員，由本居住地區(qū)全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶派代表選舉

產(chǎn)生；根據(jù)居民意見，也可以由每個居民小組選舉代表二至三人選舉產(chǎn)生。居民委員會每屆

任期三年，其成員可以連選連任。

其中社區(qū)黨支部是黨在城市的基層組織，是居民區(qū)各類組織和各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，也是做

好街道、社區(qū)黨建工作的基礎(chǔ)。社區(qū)黨支部宣傳貫徹黨的路線，方針、政策和國國家的法律、

法規(guī)，執(zhí)行上級黨組織的決議、決定，支持和保證居委會依法履行職責(zé)。

社區(qū)居民大會或社區(qū)成員代表大會，是社區(qū)成員表達自己意愿的組織形式，是社區(qū)的最高權(quán)

力機構(gòu)。社區(qū)居民大會或社區(qū)居民代表大會對社區(qū)委員會的組成人員進行民主選舉，對涉及

全體居民的公共事務(wù)進行民主表決，對動員社會力量參與社會建設(shè)進行民主議事，對政府部

門和社區(qū)居委會的工作進行民主監(jiān)督。社區(qū)居民大會有權(quán)罷免、撤換、補選社區(qū)委員會的組

成人員。

社區(qū)居民委員會是社區(qū)居民大會的辦事機構(gòu)，由社區(qū)居民大會或社區(qū)居民代表大會選舉產(chǎn)

生，每屆任期三年。社區(qū)居民委員會要執(zhí)行社區(qū)居民大會的決定，并向社區(qū)居民大會負責(zé)，

接受社區(qū)居民大會的監(jiān)督，定期向社區(qū)居民大會報告工作。社區(qū)居民委員會要在政府有關(guān)部

門及政府派出機構(gòu)的指導(dǎo)下開展工作，組織社區(qū)成員進行自我教育、自我管理、自我服務(wù)、

自我約束。

二、社區(qū)居委會的基本功能：

（1）宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，維護居民的合法權(quán)益，教育居民履行依法應(yīng)盡

的義務(wù)，愛護公共財產(chǎn)，開展多種形式的社會主義精神文明建設(shè)活動；

（2）辦理本居住地區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)；

（3）調(diào)解民間糾紛；

（4）協(xié)助維護社會治安；

（5）協(xié)助人民政府或者它的派出機關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救

濟、青少年教育等項工作；

（6）向人民政府或者它的派出機關(guān)反映居民的意見、要求和提出建議。

荷花池社區(qū)也針對本社區(qū)內(nèi)部具體情況對居民作出了如下承諾：

（1）為社區(qū)居民最底保障服務(wù)

（2）為殘疾人提供服務(wù)

（3）為新市民提供多方面優(yōu)質(zhì)服務(wù)

（4）為育齡婦女優(yōu)生優(yōu)育指導(dǎo)

（5）為特困家庭提供關(guān)心服務(wù)

（6）為七十歲以上老人辦理優(yōu)待證

（7）為行動不便老人上門服務(wù)

（8）為待、下崗人員擇業(yè)提供中介服務(wù)

（9）為軍烈屬提供服務(wù)

（10）為青少年提供法律維權(quán)服務(wù)