晚清縣以下基層行政官署與鄉村社會控制
〔摘要〕 學術界一般以為，縣級衙門是清朝國家對地方控制最基層的行政設置。本文考察縣以下行政官署的設置及其職能，說明清朝的縣級衙門并非皇朝統治的終點，巡檢司署等基層官署是相當一部份州縣中位于縣級行政衙門與村落之間的重要基層官署。但是，無論是縣級、仍是次縣級的行政官缺，到晚清時均并無隨著人口的龐大增加與鄉村社會管理的復雜化而增加，巡檢司等官缺反而減少。其原因應從傳統中國皇權與地方紳權的既彼此依存，又彼此競爭與牽制的復雜關系中加以理解，太平天國以來，隨著團練的普遍興起，地方紳董依賴團練局所等非正式機構，在功能上逐漸取代官方的行政官署，成為晚清鄉村社會的主要支配者，從而使晚清基層行政官署萎縮不振。
〔關鍵詞〕 皇權 巡檢司 社會控制 團練局 紳權 紳董
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傳統中國國家與社會的撲溯迷離的關系，始終是中外史家十分關注的研究對象。早在40年代，費孝通先生即已注意到傳統中國從縣衙門到每家大門之間的一段情形“是最重要的”，他
以為“這是中國傳統中央集權的專制體制和地方自治的民主體制打交涉的關鍵，若是不明白這個關鍵，中國傳統政治是無法理解的”〔1〕。 最近幾年來中外學術界均較注重對中國基層社會結構的研究，取得了很多研究功效。已有的研究論著已充分注意到清朝地方行政官僚規模甚小，與西方的君主專制國家形成鮮明對照，如有人指出，18世紀末中國每一縣官統治人數為30萬人，而革命前的法國，每一地方行政官統治的人口是3千人。〔2〕這些研究一般均以為清朝國家對地方的行政控制只到州縣級衙門，縣以下的基層社會大體上是屬于地方紳權與族權所控制的領域。本文試取利用地方文獻考察一般為歷史研究者所忽略的縣以下行政官署設置及其職能，說明清朝的縣級衙門并非皇朝官僚統治的終點，巡檢司署等基層官署是相當一部份州縣中位于縣級行政衙門與村落之間的重要基層官署，它們的存在實際上使縣以下析分出次縣級行政單位成為可能。但是問題是到晚清時期隨著人口的龐大增加與鄉村社會管理的復雜化，基層官署的編制非但沒有增加，反而減少。從它們的消長中可以動態地把握太平天國以后的鄉村社會控制中代表皇權的官治與紳權自治之間關系的轉變。
一、清朝州縣佐貳官、屬官的職能及駐地
當場方行政單位而言，清朝縣級衙門確是最低一級的單位。但值得注意的是，州縣官署的職官設置，除正印官縣令或知州之外，還有佐貳官（縣丞與主簿）和屬官（典史、巡檢等）之設。其中主簿為知縣佐官，與縣丞分掌一縣之糧馬、征稅、戶籍、巡捕諸事；典史則掌監察獄囚諸事，他們的官署通常在縣城縣衙之內〔3〕。 對本文課題來講值得重視的是縣丞與巡檢，縣丞是一縣當中僅次于知縣的官員，為正八品官，與縣主簿分掌一縣之糧馬、稅征、巡捕、戶籍等事務。與主簿不同的是，縣丞不僅設有專署辦公，而且一部份縣丞署不設在縣城，而設在縣內其他重要城鎮。如湖北天門縣縣丞署，始設于縣城，乾隆九年遷至岳家口〔4〕；來鳳縣丞署在大旺司〔5〕。均是各縣城之外的重要城鎮。這些設于縣治所之外的縣丞署，有其固定的轄區，實際上可發揮一個次縣級行政管理單位的功能，因此民間俗稱其為“二衙”，是咱們考察清朝國家的基層行政控制網中一個不可忽略的官署。不過，縣丞不是一個普遍設署的行政職位，到光緒時期，湖北省設有縣丞的縣只有18個，全國共設縣丞缺只有345個〔6〕。
巡檢司的設置比縣丞普遍，清朝州縣巡檢司缺合計千余個。作為知縣的屬官，巡檢司為從九品官，掌緝捕盜賊、盤查奸偽之職。巡檢司署通常不設于縣城，而是在關津要沖之地（關隘）和離州縣治所較遠的繁華市鎮地方，因治安緝捕的需要而設立。江蘇江都瓜洲巡
檢司，設于仙女廟鎮；江蘇甘泉縣的邵伯巡檢司所在地邵伯鎮，為水陸通道和商業集散地，據縣城45里，還兼轄臨近的黃鈺鎮。〔7 〕巡檢司不僅有固定的治所，而且一些繁雜地方的巡檢司也有明確的轄境，如廣東番禺縣設有4個巡檢司，除縣治所（捕屬）外，全縣各鄉均屬各司管轄， 茭塘司所屬有鄉或村164個，沙灣司屬112個，鹿步司屬314個，慕里德司屬525個〔8〕。南海縣除捕屬與九江主薄所轄之外，另設有五個巡檢司， 各管轄5～28堡不等〔9〕。湖北江夏縣也設有四個巡檢司，其中鲇魚司在縣南，距縣城5里，水陸所轄計120里；金口司在縣西南，距縣城60里，水陸所轄計150里；山陂司在縣城南120里，水陸所轄150里， 滸黃司在縣城北30里，水陸所轄100里，各司所轄的鄉、里甲及場集明確〔10〕。從以上的舉征可見，巡檢司雖然只是縣令的屬官，其官署是縣衙的派出機構，但事實上在部份基層墟鎮中已形成一個有明確轄境的行政單位。猶如治《番禺縣志》統計該縣社倉儲谷量均以巡檢司屬為單位〔11〕。巡檢司署設置較長久穩定的地方，民間也有以巡檢司為區域單位的概念，如太平天國時期清軍捕捉的起義紅兵，在審訊中很多自稱為XX縣XX司屬XX鄉人氏。〔12〕可見在官府及民間，巡檢司實際上具有有某種基層行政單位的作用。
巡檢司的職責雖以緝盜詰奸為主，但不同于駐防地方的綠營“營汛”，后者屬于軍隊，而巡
檢是知縣或知州的屬官，仍是行政官員，其所依賴的緝盜的武裝是本地“弓兵”，屬于民兵。各巡檢司擁有弓兵少則十數名，多則上百名〔13〕。這種擁有必然民兵武力的基層行政官署的存在，作為國家機械深切地方社會最基層的設置，對保障國家法律在鄉村社會的貫徹執行和保護地方秩序有重要作用。一名曾在江蘇靖江縣任巡檢的官員稱：“巡檢之設，職專緝盜詰奸，故其署多抗扼津要，……其階雖卑，而責實重。雖列縣屬，而實有專制之權。蓋許其摘發機密而望以曲突徙薪之功也”〔14〕。而且，巡檢司除執行緝捕外，作為出此刻鄉村墟鎮的國家官署，往往還協助知縣履行其他職能，如調解民間糾紛，司法及社會救濟等。一些巡檢還有權對基層的糧食倉儲——社倉進行監管。雍正二年廣東社倉條約規定，對強借和不肯按時歸還者，負責社倉的社正與社副可稟請巡檢司追究，按照廣東地方文獻記載，各地的巡檢司或直接“董其事”，或監督主持社倉的士紳，協助追回拖欠未還的倉谷〔15〕。從地方歷史文獻中還可看到巡檢司賑濟災害、安寧民心和維持地方治安等方面布告，其官印在基層集鎮也具有官方權威，顯示了巡檢司對鄉村社會的多方面行政管理職能〔16〕。《江夏縣志》總結了巡檢司在該縣基層社會控制中的作用，該縣設有四個巡檢司，“以四境遼闊，知縣不能日遍歷於鄉村，故以線人寄之四人，各察其所分治之地以告於知縣，歲有豐歉，田有肥磽，民有秀頑，俗有美惡，皆其線人所聞見；知縣復從而審察之，則巨細無遺，可以不勞而理。”〔17〕
簡言之，巡檢司在關隘及墟鎮的存在，代表了國家機械對基層社會實行法律控制的一個重要設置。巡檢司有固定轄境和治所，乃至筑有小城〔18〕，承擔了多方面的社會控制職能，是清朝州縣以下最重要的一級基層行政設置，在功能上已頗類似于民國時期次縣級行政單位的“區”的建制。由此看來，通常所以為的清朝皇權統治只達于縣級衙門的觀點，并非十分準確。州縣以下的巡檢和少數設治于墟鎮的縣丞署，把國家的法律控制帶到遠離州縣城的墟鎮，并向周邊鄉村輻射，組成清朝鄉村社會控制網中一個承先啟后的重要環節。 二、基層官缺的設置與裁廢
