我國海關非傳統職能研究的基本狀況及發展趨勢

上海海關學院學報 ２０１１年第１期

?

研究綜述?

編者按：對社會科學而言，基礎性的研究內容之一就是對本學科及其相關領域進行系統的研究綜述，適時

對過往學術研究的具體過程、方法、成果等內容，進行回溯性的文獻綜述和系統總結。這不僅有利于各學科和

研究領域汲取過往學術研究的經驗，而且會有利于對學科現狀的了解，影響各學科及其研究領域未來發展的方

向。我刊已子２０１０年推出“研究綜述”欄目，并得到了讀者的認可。近期我刊將繼續編發海關有關業務領域的

研究綜述，以期對有關領域學術研究提供參考。

我國海關非傳統職能研究的基本狀況及發展趨勢

周 陽

摘要：隨著國內外形勢的巨大變化，海關管理制度及手段、海關工作的領域以及國家對海關的工作要求

的不斷改變，推動了我國海關非傳統職能研究。但已有研究仍然脫離不了管理型政府行政理念的桎梏，忽視了

本身提法的不科學性，也混淆了海關職能與海關職責之間的區別。因此，我們需要在服務型政府行政理念的大

背景下去開展海關非傳統職能的研究，并在其發展過程中堅持海關非傳統職能的主體多元化與職能發展形式的

多樣化。

關鍵詞：服務型政府；海關非傳統職能；研究綜述

一

、

我國海關非傳統職能研究概況

效能，主要涉及海關管什么、海關怎么管以及海關

（一）職能、政府職能與海關職能

發揮什么作用等問題。不同歷史階段的海關具有不

職能一般是指對機構的職責和功能的概況描

同的職能，并由此決定其性質、地位和作用也各不

述。它由一個機構之所以存在或者之所以成為該機

相同。③在其眾多的特點中，我們尤其需要注意

構的內在規律所決定。在行政管理體制中，職能、

“法定性”與“動態性”這兩點。

結構、功能是其有機結合的重要組成要素。三者

海關職能的法定性是指海關職能必須由法律的

中，職能是邏輯起點，職能決定組織、結構和機

明確規定作為依據，而不能超出法律規定之外行使

制，最終體現為效能。①政府職能是指政府在一定

時期內，根據國家和社會發展的需要而承擔的職責

職權，更不能自說自話自己賦予自己某項職能。這

和功能。它反映了政府的基本方向、根本任務和主

是因為職能法定是現代法治國家政府職能的首要特

周 陽：我國海關非傳統職能研究的基本狀況及發展趨勢

國把關”，首先必須嚴格遵守海關職能的法律規定。

這里的法律有廣義與狹義兩種理解，前者是指包括

行政法規在內，后者則僅僅特指由全國人民大會或

人大常委會通過的法律。

相對于法定性而言，海關職能的動態性是指隨

著經濟、社會與科學技術的發展以及不同歷史時期

所具有的職能。例如，我國古代海關（關卡）似乎

有以下職能：第一，偵察敵情，保衛所轄范圍內田

地，保衛地方安全；第二，檢查、保護經過海關的

商人和使團的行李物品；第三，控制戰略物資出

口，如武器、金、銀、鐵器、馬匹、銅、絲綢、糧

食和重要文件；第四，收取關稅，雖然這只是稅收

中很小的一部分。④顯然，我們現在通常所說的海

形勢和任務的變化，海關的職能會發生變化與革

新，原先的一些職能之間的主次關系會重新調整，

關傳統職能絕非是指古代海關的四種職能。因此，

一

些職能可能會消失，新的職能也會出現。例如，

在這個意義上，海關傳統職能實際上就等同于海關

西周時期的關卡，只檢查，不征稅，因而孟子說：

現有職能，之所以現實中人們仍然大量使用非傳統

“（周）文王之治歧也……關市譏而不征。”春秋以

職能的說法，主要是想與所謂的海關新的職能相互

后，關開始征收關稅。根據《左傳》上的記載，春

區分的緣故。

秋前期（公元前八世紀）開始的“關市之征”是我 政府的任何職能均應該有法律的明確規定，海

國關稅的起源，它比公元前５９４年的魯國“初稅

關職能也不能例外。１９８７年７月１日實施并于

畝”（按畝增收農業稅），還早一、二百年。①可到

２０００年重新修訂的《中華人民共和國海關法》（以

了明朝，情況又發生了較大的變化。明代的海關稅 下簡稱《海關法》）第２條的規定，“中華人民共和

制經歷了一個長期演變的過程。這個過程大體可劃

國海關是國家的進出關境（以下簡稱進出境）監督

分為三個階段：正德以前為第一階段，海關無任何 管理機關。海關依照本法和其他有關法律、行政法

稅收；正德、嘉靖年間為第二階段，征收２Ｏ 的 規，監管進出境的運輸工具、貨物、行李物品、郵

實物稅；隆慶開放后為第三階段，進出口稅制逐步

遞物品和其他物品（以下簡稱進出境運輸工具、貨

完善，由抽實物改為抽銀。②１８６４年以后，隨著我

物、物品），征收關稅和其他稅、費，查緝走私，

國與列強陸續簽訂了很多新條約，以及對華商和華

并編制海關統計和辦理其他海關業務。”準確地說，

船管理規則的變更，我國海關所涵蓋職責領域大大 該條文并未出現“海關職能”的字眼，而采取的是

擴展了，主要的變動如下：（１）對通商口岸西式華 “海關業務”的表述，也可以理解為“海關任務”。

船實施管理； （２）子口稅制度的適用性擴展至華

因此，在究竟什么是海關傳統職能的問題上主要有

商；（３）管理與港澳兩地的民船貿易；（４）管理通 兩種不同的觀點：一是認為中國海關具有兩大職

過陸路邊境的貿易；（５）管理鐵路；（６）管理內河

能：“把關”與“服務”。把關就是通過征收稅款、

航運；（７）管理厘金征收和常關；（８）其他輔助職 實施貿易管制和打擊走私來把好國門；服務就是通

能（與海關業務相關或無關的事務）。③

上海海關學院學報 ２０１１年第１期

是：監管、征稅、查私三項。１９５５年４月全國海

關關長會議決定，將“檢查揭發貨運事故”增列為

海關的基本任務之一，這一規定于１９８１年４月的

全國海關關長會議上予以廢除。而目前我國海關官

上升為海關傳統職能，這也是近些年來海關大力推

動非傳統職能研究的一個重要動因。

（三）海關非傳統職能研究現狀

１．中國海關國際問題研究中心對海關非傳統

職能的探討

方網站中的相關表述也印證了這一點。①本文采納

的是第二種觀點。

隨著國內外經濟社會的發展，海關管理制度及

中國海關國際問題研究中心（以下簡稱“中

心”）是由海關總署批準設立的，專門研究海關國

手段、海關工作的領域以及國家對海關的工作要求

等都發生了巨大的變化。《海關法》中所規定的職

能不僅難以涵蓋海關當前正在實施的各項工作，還

遠遠不能適應國內外經濟、社會發展形勢的需求。

２００８年全國海關關長會議上，時任海關總署署長

牟新生在報告中提出：“海關稅收、監管、保稅、

打私、統計等傳統職能任務更加艱巨，維護貿易安

際合作中出現問題的學術團體，其成員包括有關直

屬海關與個人兩種形式。自２００５年５月成立以來，

“中心”已經先后組織海關政研骨干與院校教師開

展了數十個相關課題的研究，取得了一批較有價值

的研究成果。２００６年，“中心”首次以“國際海關

發展趨勢——非傳統職能對中國海關的影響和對

策”為主題進行了相對系統性的研究，取得了一定

成果。２００７年，“中心”在２００６年成果的基礎上，

又開展了研究，重新做了相當大的修正，最終的研 協助解決國際貿易爭端、實施貿易救濟和貿易保

究報告也順利地通過了專家評審。考慮到“中心”

的官方背景色彩，可以說這兩份報告中的觀點在相

當程度上反映了我國海關總署在海關非傳統職能問

題上所持有的態度。

全與便利、保護知識產權、履行原產地管理職責、

障、參與反恐和防止核擴散、負責口岸規劃管理等

非傳統職能任務不斷加重。海關工作在整頓和規范

市場經濟秩序、落實區域發展總體戰略、參與國家

宏觀經濟政策制定、促進社會和諧等方面的作用更

加重要。”②這是海關非傳統職能第一次作為一個

整體概念正式出現在官方報告中，標志著海關非傳 關于海關非傳統職能研究學術論文在國內公開

統職能這個名詞正式登上了歷史舞臺。

那么，海關傳統職能與非傳統職能之間究竟是 息中以“海關非傳統職能”為關鍵詞進行檢索，沒

一

２．海關非傳統職能學術論文的發表情況

種什么樣的關系呢？首先需要明確的是，兩者均

周 陽：我國海關非傳統職能研究的基本狀況及發展趨勢

在對海關非傳統職能的構成范圍及其應對之策上，

而對其他問題幾乎沒有任何的涉及。產生這種現象

的原因其實也很簡單，因為海關非傳統職能的具體

內容是任何海關非傳統職能研究都無法避開的邏輯

起點，這也客觀地反映出我國海關非傳統職能的研 且體現了不同利益主體之間的交涉和互動關系。它

究整體上還處于一種非常淺顯的初期階段，并直接

導致下文中對主要研究觀點的介紹將圍繞這一點來

展開。

１．現有海關非傳統職能的研究成果是我國管

理型政府行政理念指導下的產物

行政理念是指導政府行政活動的理論基礎和主

導價值觀，它不僅把個人的理性選擇匯集起來，而

能滲透到行政管理行為和行政權力的行使過程中，

保障社會機制的有效運行。管理型政府的行政理念

是管理，其政府的主導職能由統治讓位于管理，即

主要依靠政府管理職能的履行來實現對社會事務的

治理，來維護整個社會秩序的穩定。當然，政府在

管理職能的行使中，強調政府與市場之間明確的分 非傳統職能對中國海關的影響和對策》研究報

工，即政府來管理公共事務、市場來調節私人事

務，而且政府在公共事務的管理中，排斥其他利益 查”、“口岸管理”、“邊境保護”、“服務商界”及

主體的參與，甚至是公眾，強調自身唯一的管理主 “參與政策制定”等六項職能屬于新時期下海關非

體地位。④ 傳統職能。２００７年，“中心”的研究報告對此進行

最先對海關非傳統職能的具體內容進行系統表

述的是２００６年“中心”的《國際海關發展趨勢

告，它認為“加工貿易管理與保稅監管”、“海關稽

——

了大幅度的修正，確立當前我國海關需要強化的非 因此，在目前所探討的絕大部分海關非傳統職

傳統職能，即“知識產權海關保護”職能、“海關

邊境保護”職能、“保障供應鏈的安全與便利”職 究報告中，凸顯的是海關管理的主體地位，背后隱

能與“口岸一體化管理”職能，并提出了我國海關

能中，尤其是具有官方背景色彩的“中心”兩份研

含著是一種自上而下的權力式話語。雖然在有些領

域內，我們也注意到海關也引人了一些新公共管理

強化知識產權海關保護等四項非傳統職能的具體對

策。

上海海關學院學報 ２０１１年第１期

身提法的不科學性，混淆了海關職能與海關職責之

間的區別

自從２００８年正式出現在官方報告中，海關非

傳統職能的研究畢竟也取得了一些成果。但是，它

的滯后性和規范性。我國海關官方網站中的一段文

字清楚表明了兩者之間的區別：“中華人民共和國

海關是國家進出境監督管理機關，實行垂直領導體

制。基本任務是出入境監管、征稅、打私、統計，

對外承擔稅收征管、通關監管、保稅監管、進出口

統計、海關稽查、知識產權海關保護、打擊走私、 題視而不見，有意無意地將署長報告中的提法作為

口岸管理等主要職責。”①同時，海關作為國家的

進出境監督管理機關，在其必須履行的進出境監督

管理的過程中，由于新形勢新情況新問題的出現， 種先有結論后有論證的法條式研究方法。

們都對海關非傳統職能本身這種提法是否科學的問

自己研究的前提，這從根本上就注定了大多數研究

成果實質上就是對署長報告內容的進一步闡述，是

一

顧名思義，之所以采用“海關非傳統職能”這

極有可能承擔一些不是海關的法定職能，但又是海

種表述是想表明與海關傳統職能之間截然不同的差

關所必須承擔的職責，因此，海關職責的內容也極

異。“傳統”與“非傳統”給人的感覺是時間上的

有可能超出海關法定職能的內容和范圍。例如，

差別。表面上看，海關傳統職能意味著老，非傳統

“履行原產地管理”、“率先推行風險管理”、“加強

職能代表著新，兩者應該是涇渭分明的，但事實并

能力建設”等等都應該屬于海關職責，而不應被認

非如此。例如，大多數研究成果均將“促進貿易安

定是海關職能，更不是所謂的海關非傳統職能。

全與便利”作為當前海關的一項重要非傳統職能加

三、我國海關非傳統職能發展的趨勢

以闡述。讓人產生疑問的是，難道以前海關所有職 人類的行政發展史經歷了一個從統治行政到管

能的一個重要目的不就是為了維護貿易的安全與便

理行政的演進過程，現在，人類社會正走向后工業

利嗎？如果是，那么這種將海關職能與其所指向的 社會，行政發展的邏輯把服務行政推展到我們面

目標混為一談的做法顯然就是錯誤的。

前。②而服務型政府是在公民本位、社會本位理念

由此可見，采用時間作為標準劃分海關傳統職

指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定

能與非傳統職能之間區別的做法有可能造成這樣的 程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗

一

周 陽：我國海關非傳統職能研究的基本狀況及發展趨勢

政府強調以人為本，因此，保障和實現公民權利就

是這種新的政民關系的內在要求。在政府職能上，

服務型政府是一切從服務出發的政府，決定了其職

能與管制型政府有著原則區別。在管制型政府模式

下，政府與社會之間呈現出“大政府、小社會”格

局，政府職能無限擴張，有時甚至是“為管制而管

制”。在服務型政府下，由于公民權的興起，以管

制為主的行政模式不能再起主導作用，必須以為公

望的服務，也可以在他沒有要求時，拒絕任何服務

者提供的他不期望的服務。

其實，我國海關已經有了類似的實踐。２００６

年海關總署以課題方式委托上海、廣州、北京海關

進行引入中介協助海關加工貿易核查核銷工作的試

點，基本思路是：圍繞“海關監管、企業自律、政

府支持、社會參與”的綜合治理改革方向，借助會

計師事務所，拓寬海關保稅核查渠道，提高保稅實

民服務為根本的出發點和歸宿。在法制保障上，無

際監管效能，規范企業經營行為，營造良好的外部

論是從保護公民權利方面看，還是從規范政府行為

執法環境，構建保稅監管綜合治理大格局。事實證

方面看，服務型政府都需要以法治作基礎。管制型

明，在引入會計師事務所協助核查的試點實踐中，

政府體現的是人治格局。①

上海海關按照前述原則，積極探索取得了較好成

因此，海關非傳統職能的研究及其發展首先應

效，主要表現在：（１）有效緩解了海關保稅監管人

當放到服務型政府行政理念的大背景下去設計，由

力資源緊約束壓力；（２）提高了海關的工作效能和

于服務中強制性的有無是管制型政府與服務型政府

的根本區別。在管制型政府模式下，一切服務都不

實際監管水平；（３）確保了保稅貨物內銷稅款“應

排斥強制性（包括出于好心的服務）；而服務型政

收盡收”；（４）規范了企業內部管理行為；（５）有

府模式下，服務的成立條件則是被服務者的要求與

利于推進政府職能轉變和管理的社會化進程。◎但

自愿。⑦所以，海關應當強調與商界等主體之間的

是，這種實踐更多的是海關出于自身工作的角度出

互動，相互交流信息，相互協商，達成一致。具體

發下的有益探索，社會中介組織在其中并不能完全

而言，有以下兩個方面需要我們去堅持：

上海海關學院學報 ２０１１年第１期

（二）海關非傳統職能發展形式應當堅持多樣

施中每一個環節都有可能因為主觀或客觀方面的因

化

素出現偏差或者失誤，為此，掌握優勢信息資源的

海關非傳統職能發展的主體多元化帶來了提供

海關經常通過信息反饋掌握制度執行的動態以及制

服務形式上的多樣化。作為對主體多元化的折射性

度環境的內生性和外生性變化，從“控制信息”向

反應，形式上的多樣化表現在以往單一的海關供應

“信息透明”轉變。另一方面，商界可以隨時將自

的形式被多種形式所取代。以我國海關與商界之間

己的感受以及對制度的建議通過各種渠道傳遞給海

伙伴關系為例，伙伴關系只會發生在平等主體之

關。在新一輪的利益表達、利益綜合和修改方案推

間，并且是處于一種愉快合作的狀態。它必須具備

出后，制度存在的問題將會得到有效地解決。

一

些基本的要素。海關與商界之間伙伴關系特別強

在這個方面，我們也看到海關已經邁出了重要

調雙方之間的信息交流與雙向溝通渠道的暢通。貿

的一步。２０１０年６月２２日，海關總署舉辦了《中

易商是最有可能支持海關改革的。他們是最先受益

華人民共和國海關企業分類管理辦法》修訂立法聽

于透明和快速通關程序，同時是最先對于低效能和 證會。這是我國海關組織的第一次立法聽證會。參

昂貴的服務產生抱怨的人。讓他們參與到改革的設

加此次聽證的代表是通過互聯網和其他途徑征集遴

計和實施中，讓他們一直知道改革的進程是非常關 選而來，充分兼顧了不同方面法規管理相對人的權

鍵的。行業協會有相當的政治影響力，不僅能夠爭 益。代表中既有進出口收發貨人，也有報關企業；

取到更多的預算，而且能夠給其他政府部門施加壓

既有上一年度進出口總值３０００萬美元以上、上一

力，使他們的工作能夠和海關改革后的工作相配

年度代理申報的進出口報關單及進出境備案清單總

合。私營企業界還能夠監督海關改革的進程，使其

量在２萬票以上的規模較大的企業，也有規模相對

關注點放在貿易便利的目標上。在改革的實施中他