關于海關的行政強制制度

摘要

本文在借鑒比較國外、國內的行政強制基本理論與實踐的基礎上，對海關

行政強制進行了理論定位，闡述了海關行政強制的概念、特征及意義；對海關

行政強制手段進行了梳理、分析，指出了海關行政粼０制度存在的問題，并對

完善海關的行政強制法律制度進行了思考，提出了意見、建議。

除引言與結語外，本文分為三個部分：

第一部分對國外、國內行政強制的基本理論進行了簡明的闡述，并對海關

Ａｂｓｔｒａｃｔ

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Ｃｏｍｐｕｌｓｏｒｙ

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引言

引言

行政處罰、行政許可、行政強制被稱為我國行政立法的三部曲。行政強制

法作為規范行政強制的設定和實施，保障和監督行政機關依法履行職責的一部

重要法律，歷來受社會關注。２００９年８月２６日，十一屆全國人大常委會第十次

會議，對行政強制法草案進行了第三次審議。此前，十屆全國人大常委會于２００５

年１２月、２００７年１０月分別對行政強制法草案進行了審議。從１９９９年３月全國

人大法工委正式開始行政強制法的起草工作算起，行政強制立法已走過１０多年

論海關的行政強制制度

一、海關行政強制基本理論

（一）行政強制一般原理

強制是國家權力的基本特征，沒有強制權，國家的政治、經濟目標無法實現，

社會秩序將陷入混亂，由于國家管理大部分表現為行政管理，因而行政強制權

是國家強制權的一個重要組成部分。任何國家都有大量的行政強制方式，雖然

其表述、實現方式不盡相同，但作為確保其行政管理目標實現的一種手段，其

國家強制的本質是相同的。

二：童莖塹墾璺型苧查墨絲

“行政強制”看作“行政執行”與“即時強制”的種概念。

我國的行政強制概念的演變大致經歷了三個階段：一是作為“行政強制執

行”簡稱的“行政強制＂。我國的行政法理論著作中首次正式提到的“行政強制”，

是作為“行政強制執行”的別名使用的。“行政強制，也叫行政強制執行，是國

家對拒絕履行行政法規定的義務的當事人，或其有關實物標的依法實施強制措

施，以促使某項義務的履行；或者為了公共利益而對特定的人或物實施強制手

段，以限制某項權利的行使。＂∞二是作為“行政強制措施”簡稱的“行政強制”。

“行政強制，又稱行政強制措施，是指行政主體為了實現行政管理目的，依法

采取強制手段強制不履行行政法義務的相對人履行義務或達到與履行義務相同

笙塑羞墮塹鍪塑型型堡

和制止違法行為和危害事件的發生而實施的強行限制相對人權利（人身、財產、

行為）的行為，包括行政強制措施與行政強制執行。

行政強制措施除具有行政性的一般特征外，還具有臨時性、限權性典型特征。

形式上，它是一種中間行為、過渡行為、程序行為，是為了保障最終處理決定

能順利作出的臨時性措施；本質上，其是對相對人權益（特別是財產使用權和

處分權）的臨時限制，并不是最終的處理決定。

行政強制執行具有從屬性、非制裁性典型特征。因為行政強制執行的目的是

一、海關行政強制基本理論

實現與履行義務相同狀態而自行或申請人民法院采取的強制手段。海關行政強

制是查明有關走私違法案件事實、保全證據、避免危害發生、控制危害擴大的

強有力手段：海關行政強制執行是海關行政權行使的最后階段，也是其最后保

障，如果沒有強有力的行政強制執行制度，海關的行政決定可能最終淪為一句

空話。

１、海關行政強制法律關系要素

（１）海關行政強制主體。行政法上有行政主體與行政法主體之分。行政主

體是指依法享有行政管理職能，能以自己的名義行使行政管理職權并承擔相應

法律責任的組織。行政法主體則是指行政法律關系中的當事人與參加者，也是

行政法律關系當中具體權利義務的承擔者，它包括行政主體與行政相對人。

論海關的行政強制制度

私（犯罪）嫌疑的運輸工具、貨物、物品。

二是客體涉外。海關是國家進出境監督管理機關，所有進出中華人民共和國

關境的運輸工具、貨物、物品及人員均應接受海關監管，其監管對象既包括進

出境的本國籍人員、運輸工具，也包括外國籍（含港、澳、臺）人員、運輸工

具，監管對象的涉外性決定了行政強制客體的涉外性，如對外國籍走私犯罪嫌

疑人的扣留。

三是適用廣泛。海關行政強制措施既適用于海關通關作業現場監管業務，也

適用于海關后續稽核、涉嫌走私違法案件的調查處理，貫穿于海關的整個監管

過程。

３、海關行政強制的分類

二：塑羞堡墮塑型蘭查里絲

海關作為國家的進出境監督管理機關，負責監管進出境運輸工具、貨物、物品，

征收關稅和其他稅、費，查緝走私等職責任務，其根本任務在于依法維護進出

口秩序，預防和制止走私違法犯罪活動，在監管過程中若沒有有力的強制手段，

海關不可能達致其行政管理目標，沒有強制執行手段，海關的行政決定也將淪

為空話。海關的行政強制也是一種對潛在的走私違法人的威懾，一旦其實施走

私違法活動，必將承擔海關行政強制帶來的巨大不利后果。

２、海關行政強制是提高海關監管水平與效率的需要

海關行政活動的根本任務在于發揮自身行政管理優勢，整合與優化各種社會

資源，滿足人們日益增長的進出口貿易需要。海關行政活動的本質要求就是提

笙塑莖箜塹堅塑型型墾

隨著全球經濟一體化進程的加快和我國開放型經濟體系的發展，海關傳統

職能不斷發展和深入的同時，反恐維穩、貿易安全、環境保護等非傳統職能的

任務也越來越重，傳統的監管模式已經不能適應海關自身發展的需要，必須大

二、海關行政強制制度現狀

二、海關行政強制制度現狀

海關行政強制還沒有形成一個完整的法律體系，目前海關行政強制手段的

法律依據主要是《中華人民共和國海關法》、《中華人民共和國海關行政處罰實

施條例》、《中華人民共和國進出口關稅條例》等海關法律規范，以及相關的《中

華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國行政處罰法》等法律法規，在法

律規范層面還較為單薄。

（一）海關行政強制措施

絲塑莖塑堡堅塑型型堡

疑人員的盤問、檢查以及繼續留置盤問，應嚴格限定在追捕逃犯、偵查案件、

巡邏值勤、維護海關緝私秩序、現場調查等職務活動中，并應嚴格履行審批手

續。經盤問、檢查，證實被盤問人系走私犯罪嫌疑人，且符合立案條件的，緝

私部門應當在規定的留置盤問期限內對其采取刑事強制措施；若發現或證實被

盤問人具有其他違法犯罪嫌疑，不屬于海關緝私部門管轄的，應當在規定的留

三：塑萎堡墮塑型型星墨鑒

海關稽查時發現當事人有隱匿、篡改、轉移、毀棄有關帳簿、單證等資料的，

經關長批準，可以暫時封存；發現進出口貨物有違反海關法律規定嫌疑的，經

關長批準，可以封存。有關進出口貨物，帳簿、單證等有關資料一經封存，當

事人應妥善保管，不得擅自使用、轉移，海關實施封存時，應當出具《封存通

知書》，并加貼海關專用封志。海關工作人員和當事人應對封存物進行清點，并

在《封存通知書》所附清單上簽字或者蓋章確認。經稽查排除違法嫌疑的，海

關應當立即解除封存，并制發《解除封存通知書》。封存應僅限于有違法嫌疑的

進出口貨物及與其有牽連的賬簿、單證等資料，封存范圍不得擅自擴大。

論海關的行政強制制度

所得及追繳的等值價款時，應當向海關提供等值擔保。

另外，海關行政強制措施還有對行為的強制，主要是責令退運。海關對違反

規定進出口國家禁止進出口的貨物、物品，不構成走私的，予以強制退運，并

對當事人依法進行處罰。責令退運的兩個條件：一是當事人沒有以藏匿、瞞報

等方式欺騙海關，不構成走私；二是退運的對象是國家明令禁止進出口的貨物、

物品。

（－３海關行政強制執行

三：塑莖塹墼塑型型星翌鑒

善意取得、沒收已投入使用的生產設備將會對國家和公共利益造成損害等，此

時海關可依法強制相關當事人履行法定義務，追繳走私貨物等值價款。①

２、間接強制執行

（１）執行罰。執行罰是指相對人拒不履行法定義務或拒不履行已生效的具

體行政行為所確定的義務，而該義務又不能由他人代為履行，有執行權的機關

通過使其承擔新的持續不斷的給付義務，促使其履行義務。海關的執行罰制度

主要包括滯報金、滯納金，以及“到期不繳納罰款的按日加處罰款”。

滯報金是指根據相關海關法律的規定，進口貨物應在運輸工具申報進境之日

起的１４天內、轉關貨物應在運抵指運地海關之日起的１４天內向海關申報，否

一

笙塑莖竺堡墮塑型型廛

對其中與行政強制易混淆的一些具體行政行為作一分析：

１、關于責令拆毀、取締

海關法律規定了責令拆毀、取締，＠有觀點認為這二種具體行政行為均屬行

政強制措施或行政強制執行，筆者不贊同這種觀點，責令拆毀、取締應屬行政

處罰。

二、海關行政強制制度現狀

性。

三是是否具有懲戒性。行政處罰是以懲罰為直接目的，預防及制止違法只是

其間接目的或終極目的；而行政強制措施的直接目的在于預防或制止違法行為，

其也不能對當事人的相關行為進行最終評價，當然也就不可能進行“懲戒”。

四是中間行為和最終行為。行政處罰是一種最終行政行為，如沒收非法財物，

它的作出表明該行政違法案件已經處理完畢。而行政強制措施是一種中間行為、

過渡行為、程序行為，是為了保障最終處理決定能順利作出的臨時性措施，如

笙塑莖塑堡鍪堡型型鏖

觀點認為上述行為均屬行政強制措施①，筆者不敢茍同，檢查、查驗，查閱、查

問，查詢存款、匯款應屬行政檢查范疇。

行政檢查是行政主體依法強制進行事實調查、檢驗或收集證據資料的行為。

通常行政檢查是最基本最主要的行政執法行為，也是作出任何行政決定不可或

缺的預備性步驟與前提。行政檢查具有以下特征：

三：塑鲞塹堅塑型型堡翌鑒

但由于所發生的程序上的法律關系實質上并非行為人的意思表示，故行政檢查

應屬于行政事實行為。

行政強制與行政檢查的主要區別在于：首先，目的不同。行政強制的實施是

為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，行政

檢查則只是為對行政管理相對人遵守特定法律的情況進行了解。其次，性質不

同。行政強制行為直接限制相對人的權利或為相對人設定義務，產生直接的法

律后果，在法律屬性上是行政法律行為；而行政檢查不以設立、變更或消滅行

政法律關系為意思表示，是一種行政事實行為。再次，條件不同。行政強制的

實施依賴于特定條件，如違法行為正在發生或有發生危害危險；而實施行政檢

查行為一般沒有特定條件，是行政機關進行行政管理的基本手段與日常工作，

論海關的行政強制制度

行。

４、關于收繳

《中華人民共和國海關行政處罰實施條例》對海關的收繳制度進行了規定，

海關收繳適用于以下四種情形：

一是當事人具有法定的不予行政處罰情形。如，當事人未滿１４周歲或者是

二、海關行政強制制度現狀

雜的行政處罰程序，直接予以收繳。通過以上分析可以看出，海關收繳顯然不

是行政處罰，同時，由于收繳實質上是對相關貨物、物品進行了最終處置（相

當于沒收了），雖然其具有明顯的強制性特征，但也不能構成行政強制措施。有

觀點認為海關收繳是行政強制執行∞，也是欠妥當的，因為行政強制執行必須先

有已經生效的行政決定，而海關收繳本身就是這一決定。通過以上分析，海關

收繳是使當事人承擔行政違法責任的一種變通形式，但它不是行政處罰，也不

是行政強制，是一種非模式化的具體行政行為。

（四）海關行政強制制度的現實問題

行政強制法還未審議通過，中國目前還沒有完整的行政強制法律制度。海關

的行政強制法律制度散見于海關執法的各個層面，既有法律、行政法規，也有

論海關的行政強制制度

走私貨物、財務帳冊，實質就是行政強制規范中的“扣押”；“封存”是“查封”；

“暫停支付”是“凍結’’等等。二是手段相同、名稱相同，但性質不同。如《中

華人民共和國海關法》第３０條規定了對超期未報關貨物的“變賣”、第６０條規

定了對超期未繳納關稅的進出口貨物的“變賣”，兩個“變賣”，一個是間接強

制執行中的代執行，一個是直接強制執行，性質截然不同。

３、海關行政強制存在執法偏差，存在重權力行使、輕權利保障傾向

海關行政強制種類龐雜，手段多樣，且自由裁量權較大，導致在實際執法過

程中出現重管理、輕服務，重權力、輕權利傾向，為保障海關監管、對案件的

二、海關行政強制制度現狀

執行為主，行政機關自行執行為輔的行政強制執行模式，大量法律包括海關法

律套用同一規定內容，導致行政機關強制權過小、人民法院強制權過大。而在

目前人民法院案量過大、力量不濟的情況下，這雖在理論上保障了所謂的“公

正”，但卻在實踐層面的的確確影響了“執行效果”。以海關為例，從《中華人

民共和國海關法》第９３條、《中華人民共和國海關行政處罰實施條例》第６０條

的規定來看，海關自行強制執行的范圍僅限于海關案內在扣、在押的所列財物，

如在扣的貨物、物品、運輸工具、保證金、抵押物等，對經過財產調查所發現

的當事人的其他財物，海關無權自行強制執行，只能申請人民法院強制執行，

笙塑莖墮堡墾塑型型堡

從最廣泛的層面上看，行政主體在行政執法過程中必須擁有一定的強制手

段，否則，法律的內容無法實現、行政管理的目標無法達成，行政機關的執法

三：塞董鲞羞堡墮塑型型廑塑星麥

三、完善海關行政強制制度的思考

毫無疑問，海關的行政強制法律制度對于維護進出口秩序、規范進出口經

營行為具有強大的保障作用，但同時，我們也不能不面對其存在的諸多問題，

如何完善海關的行政強制法律制度？針對現在存在的問題而談具體的解決之

道，不免落于俗套，且觸及的也只是“表象”，筆者在此不惴冒昧，試著從海關

行政強制甚至整個海關法律制度層面進行理性思考，對完善海關的行政強制法

律制度提出自己的見解，如此，不僅現時存在的具體問題迎刃而解，也必將長

久推動整個海關行政強法律制度的持續完善。

（一）確立海關行政強制的基本原則

＿＿＿－●＿＿＿＿＿＿＿－＿＿＿●＿＿＿－＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿●＿＿＿＿＿＿●。。。。。。●－。。。。。。＿＿－。。。－。。。＿●－＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿－＿＿。。。。＿＿－。。。。。。。。。’’——————————————————一。

笙查莖塑堡壁堡型型堡

行政強制權的行使，一方面要保證行政管理目標的實現，追求的是行政效率，

另一方面要保障管理相對人的合法權利，追求的是公平正義。從我國當前的實

際情況來看，正是因為行政機關一貫的追求行政效率而忽視了對公平正義的追

求，直接導致了當前行政強制領域的諸多惡疾，從根本意義上分析，權力來源

三：塞董塑羞堡塑塑型型鏖箜星耋

能對相對人人身、財產權利造成巨大損害，法律救濟權利更應得到充分保障。

海關在實施行政強制的過程中，應將實施行政強制的理由、采取的措施、救濟

的途徑、方式完全的告知相對人，并切實保障其救濟權利的行使。

（二）完善海關行政強制的一般程序

海關行政強制的一般程序，應至少包括以下三個方面：

首先是決定程序。對相對人實施行政強制必須先有一個內部的行政決定，這

是實施行政強制的先決條件。因此，海關在準備實施行政強制時必須經過必要

的組織程序、并經過嚴格的內部審批，作出決定，以取得合法形式。

其次是告誡程序。在整個海關行政強制的執行程序中，告誡處于中心地位。

笙塑菱墮堡整塑型型堡

任追究。

海關對行政強制的內部控制，應是海關對自身違法或不當行使行政強制權力

的自我控制，應當包括自我預防、自我發現、自我遏制、自我糾錯等一系列機

制。自我預防是指海關應當嚴格按照法定的權限、程序實施行政強制，防止違

三、完善海關行政強制制度的思考

追償全部或部分賠償費用。

（四）改革現行的行政強制執行模式

“法律的生命在于經驗，而不在于邏輯”。在不得不正視我國在行政執法實

踐中深受“執行難”、“執行亂”、“執行不了”的困擾現狀的同時，應該深入思

考將實踐引入困境的根本原因，透過制度本身的背后去探尋其產生問題的原因，

我們不難發現現行行政強制執行模式的內在機理本身存在無法克服的弊端。

１、破壞了行政權、行政執法的統一性和完整性

完整的行政權應包括決定與執行，這也是與行政法理論中的行政行為一經作

出即具有拘束力、確定力契合的。將行政決定權與執行權分離，使行政機關只

能作出行政決定，卻沒有權力保證其實現，損害的不僅僅是行政機關的威信，

更重要的是破壞了行政權的統一性與完整性。

笙塑莖墮堡墾塑型型墾

目前我國的行政復議制度和行政訴訟制度在逐步完善，執法人員的法律素養和

執法水平在不斷提升，法治水平也在進一步提高，當事人的權利救濟越來越公

正和便捷，前述“擔憂”完全可以得到很好的解決。我們必須予以注意的是，

行政強制執行要解決的根本問題，是在義務人不履行義務時，如何實現行政法

結語

結語

行政強制設定的“亂”、使用的“濫”，是目前我國行政強制實踐領域不爭

的事實。海關是國家的進出境監督管理機關，鑒于海關在維護國家利益方面的

重要性及執法方面的復雜性，現行法律賦予了海關較多的行政強制權力，既有

對人身的強制，也有對物的強制，還有對行為的強制，另外還有一些旨在強化

海關監管而對相對人不利的具體行政行為，這對提高海關的監管能力、強化海

關的打擊走私違法犯罪力度作用明顯。但同時我們也看到，由于長久以來海關

行政強制執法所形成的“路徑依賴”，海關的行政強制制度還存在諸多問題，比

論海關的行政強制制度

參考文獻

一、著作類

１、［美］博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政

法大學出版社２００４年版

２、［德］哈特穆特．毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社２０００

３、［德］奧托．邁耶：《德國行政法》，劉飛譯，商務印書館２００２年版

參考文獻

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行政學院學報》２００６年第４期

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法論叢》２００６年第６期